新型農村社區治理存在的問題及對策探討

陳建軍

摘要：新型農村社區是城鎮化快速發展和新農村建設的綜合產物，社區人口結構多元化，居民訴求多樣化，社區權力結構分散化，協同治理能力薄弱，社會治理面臨一系列結構性困境。彌補基層社會治理短板、進一步加強和創新社會治理、實現國家治理體系和治理能力現代化，都需要從治理理念、治理主體、治理方式和治理機制等社區治理體系結構方面不斷探索符合新型農村社區特點與規律的社區治理之路。

關鍵詞：新型農村社區;社區治理;治理結構;實踐探索

隨著新農村建設的推進，特別是我省農村住房條件的改善步伐加快，農村集中居住區如雨后春筍般涌現，同時，鄉鎮城市化建設中出現的新型農村社區，既有整建制的動遷小區，也有動遷房、商品房的混合小區，還有原宅基地改造后形成的農村社區?！吧蠘寝r民”越來越多、新型農村社區越來越多已是大勢所趨。

一、新型農村社區的類型及特點

要研究新型農村社區的治理，就要了解和把握新型農村社區的特點。當前新型農村社區的類型主要有：納入城區型社區，主要指位于城鎮規劃建設用地范圍內的新型農村社區，居住人群以非農就業為主。各類公共服務設施按照城市社區標準建設，并與周邊已有設施協調共享。鎮區融合型社區，主要指在規劃鎮區建設用地范圍內的新型農村社區。此類社區兼有小城鎮的特色，又立足農村。主要吸納鎮區周邊村莊的人口，這部分人口以鎮區或縣城非農就業為主，生活方式大多處于由農村向城鎮轉變的過渡階段。農業服務型社區，主要指在農村地區的新型農村社區，主要居住人群是從事農業生產的農民，該類社區應符合農民生產生活需求，同時將農業耕作與教育、觀光旅游等有機結合，形成具有鄉村特色的開放式農村社區，并實現農業資源的價值最大化。旅游服務型社區，主要指在旅游景區周邊的新型農村社區，此類社區的主要居住人群以從事旅游服務、手工業和農業為主。

二、新型農村社區治理面臨的主要問題

（一）人口來源多樣，交流交往難融合

新型農村社區的人口來源多樣、復雜，來自不同村的村民盡管居住在同一小區，仍然強調“村”的概念，而沒有“社區”的歸屬感。比如，由某村投資建設的社區老年活動室便成為該村村民的活動場所，對外村村民有排斥現象;又比如，社區廣場舞隊伍組建時，均存在以村籍為單元進行組隊，而不是以小區或樓組為單元。對于外來人口，更是獨來獨往，很難融合在一起。

（二）權力結構失衡，協同治理能力薄弱

在社區治理事務中，居民參與性不高，居民如有意見、有事務，首選是找村委會，居民普遍感覺社區居委會的存在感不強。與此同時，物業管理等社區基本事務，也沒有得到村民的廣泛認同，加上物業費收繳比例不高，業委會組建也難以形成統一認識，居委會、業委會、物業公司“三駕馬車”的合力無法體現。

（三）資源整合度不高，居民訴求復雜

人口結構多樣化，是新型農村社區的典型特征，決定了此類社區居民訴求的多樣性、復雜性、差異性。就動拆遷居民而言，原有的生產、生活習慣相對穩定，他們對土地還有非常強烈的依賴感。就外來人口而言，工作就業、社會醫療保障、子女教育等是其關注的焦點，也是其經常遭遇困難的領域。社區服務資源在共享性上聚合不夠。行政性事務仍然由各村承辦，同一區域多個管理主體，人力資源整合不夠。村級資金和社區居委資金自成體系，重復性投入和管理服務空白點同時存在。

（四）管理難度大，群眾滿意度低

從動遷農戶的角度來看，城市化社區化居住，與原有的生活方式有較大的差別，感覺“限制”太多，門前種菜、隨處晾曬等農村生活習慣進入社區后則被禁止，動遷農戶感覺“過得不舒適”。從居住角度來看，物業管理不到位，“有事情找不到管事的人，管事的人（指居委會）又管不了事”，城市生活顯得不夠便捷有效，居民群眾滿意度不高。

三、新型農村社區治理的對策探討

新型農村社區治理面臨人口結構、社區權力結構、組織關系結構等方面的“結構性困境”，這要求我們從社會治理結構理論入手，探求符合新型農村社區特點和規律的社區治理新路徑。按照治理體系和治理能力現代化的要求，從治理理念、治理主體、治理方式、治理機制等社會治理體系結構要素入手，提出破解新型農村社區治理“結構性困境”的對策建議。

（一）堅持以居民為中心的治理理念，精準對接居民訴求

治理理念是基層社會治理的內核，新型農村社區治理需要與其社區結構特點相適應的治理理念，即“以居民為中心”的治理理念。長期以來，我國城市社區實行的是社會管理模式，其顯著特點是以單位制為主、街居制為輔。隨著農村進程的不斷加快，熟人社會被多元化、原子化的“陌生人社會”取代，過去的社會管理模式已很難滿足現代社區治理的需要。面對新型農村社區居民多樣化、多層次、多方面的治理訴求，實施居委會“8+3”（居民委員會工作時間在以往正常8小時的基礎上，向晚上延伸3個小時）錯時工作和網格單元管理等體現“自下而上”治理思維、治理理念的治理措施，力求精準對接社區居民的實際需求，著力提升社區居民的滿意度、幸福感和獲得感。

為精準對接社區居民需求與訴求，進一步推行和完善網格單元管理模式，即通過整合居民區內的黨建服務點和網格點資源，在居民區每100戶范圍內設置一個網格，每個網格配備“1+1+x”工作力量，即1名網格長（由居民區兩委班子成員擔任）、1名網格指導員（由社區在職的機關事業單位黨員干部擔任）及若干名網格員（由條線干部、黨小組長、居民小組長、人口協管員等組成），處理網格內各項事務，實現“資源（包括樓組長、老黨員、老干部、婦女骨干、社區民警等力量）在網格整合、問題在網格解決、需求在網格反映”的工作目標。努力實現“小事不出網格，大事不出居（居民區）”，加大財政支持力度，安排專項資金，專門用于網格單元的建設和管理，挖掘網格內具有各項特長及專業知識的人才，夯實志愿者服務隊伍，并逐步提高網格員的工作待遇，消除其后顧之憂。

（二）堅持整合多元化的治理力量，提升治理能力

參與主體多元化是基層社會治理的本質要求。新型農村社區治理更需要調動各方參與主體的積極性，構建多元主體協商機制，打造“過程共同參與、成果共同享有”的社區治理格局。要提升多元主體參與新型農村社區治理的積極性，就必須既著力提升社區居民參與社區治理的意識和能力，針對社區居民對社區事務的參與率較低、參與的廣度和深度不夠、參與治理的效果不佳等社區自治瓶頸，探索形成“三個‘自下而上民意落實‘閉環”模式，即通過自下而上的治理議題形成機制、議題解決機制和議題解決效果評估機制，讓居民充分參與社區治理議題的形成、解決及效果評估的全過程。積極推進社區共治建設，為進一步提高社區多元主體參與社區治理的積極性，居民區穩步推進兼職委員制度，鼓勵、支持和引導社區民警、業主委員會、物業管理公司、駐區單位、社會組織中的優秀黨員等力量，通過相關程序兼任居民區黨（總）支部委員。同時，將駐區單位、社會工作者、社會組織和“兩代表一委員”（各級黨代表、人大代表、政協委員）等社區骨干力量整合到社區治理多元參與的主體范圍中。

（三）堅持創新治理組織架構，增強治理實效

行之有效的治理方式是決定社區治理成敗的關鍵因素。隨著現代信息技術的發展，將“互聯網+”思維運用到社區治理中，以“互聯網+”社區治理模式創新社區治理，通過微信公眾號、社區服務手機APP、村（居）干部“電子走訪”等互聯網平臺載體，以“互聯網+”社區治理模式創新社區治理，使社區信息、便民服務、居民互動等通過互聯網實現，社區居民在家即可通過微信公眾號第一時間了解社區治理動態、查詢便民服務，并對社區公共事務和居民委員會工作人員的工作情況進行打分投票，達到溝通、交流的便捷化，社會治理的現代化。

有些省市開展了“鎮管社區”的探索，收到了很好的效果，值得借鑒和推廣。例如，作為上海市“鎮管社區”試點鎮，朱涇鎮以社區共治為方向，以基層自治為基礎，在行政鎮與居民委員會之間搭建了綜合性管理平臺、網絡化服務平臺、協商式共治平臺，推進公共服務資源下沉、社區自治與共治發展。具體而言，朱涇鎮建立了“鎮管社區”四級治理平臺。一是鎮黨委和鎮政府層面，由鎮黨委、政府牽頭，建立“鎮管社區”聯動工作的公共委員會，發揮統籌協調和決策指導的職能作用。二是社區管理聯動中心層面，建立鎮政府各職能部門和6個社區服務中心相銜接的社區管理聯動中心，發揮其協調處置與監督評估的職能作用。三是居民區層面，通過整合各居民委員會、社工站、服務站等力量，構建居民區自治和社區服務網格，形成“橫向到邊，縱向到底”的鎮管社區工作格局，發揮基層社區組織的服務保障等職能作用。

（四）堅持創新工作制度，為社區治理保駕護航

治理機制是社區治理創新的重要保障和基石。由于新型農村社區人口結構異質性較強、治理基礎薄弱，因此，創新新型農村社區治理機制勢在必行。近年來，我國政府治理領域興起的“清單革命”浪潮推動基層社會治理逐漸形成清單式治理模式。所謂清單治理，就是把社區治理的“程序、責任、制度、考核”的內容列成清單，清單上寫明居民區干部的責任，包括責任內容、責任依據、責任主體等內容?！扒鍐巍敝贫染褪钦卫眍I域清單管理制度在社區治理中的一種運用和創新。清單式治理模式契合城市社區精細化治理的需要，具有限權、定責、劃界的功能。清單管理制度直面社區治理新問題（如社區基層組織職責不規范、不明確及其不作為、亂作為、推諉扯皮），強調公開、透明原則，對每個項目運行中涉及的權力、資源、責任等實行全過程公開、全過程監督。清單管理制度既體現了現代目標管理模式的科學性、規范性，又能增強每個社區居民的現場感，讓居民對社區公共事務“有感覺、有感知、看得見、摸得著”。

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