垂直管理部門與地方政府關系中存在的問題及解決思路

趙倩

建國以來，中央政府和地方政府的關系出現了很多次中央對地方政府權力收放的循環往復。隨著經濟社會發展，改革開放以后我國經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉變，伴隨著地方政府自主意識覺醒，其由于自身利益驅動要求擴張本級政府權力的呼聲越來越高，導致地方政府有時候會為了本級利益逆中央宏觀決策而行，從某種程度上損害中央權威，為了遏制地方保護主義，使得中央政策方針能得到貫徹執行，因此在我國行政體制中設立了垂直管理制度。

一、垂直管理部門現狀

“垂直管理部門，是指設立在一級行政區域內不屬于本級政府管理的有實施法律、法規職責的行政機構或單位。按照垂直領導部門的區別，垂直管理部門主要分為中央垂直管理部門和?。ㄗ灾螀^、直轄市）垂直管理部門兩種。中央垂直管理的機構一般是指中央主管部門的派出機構或分支機構，接受中央政府部門的直接領導，雖然該機構設在地方并且從事帶有一定地方性的工作，如海關、國稅、外匯等部門;?。ㄗ灾螀^、直轄市）級垂直管理機構一般是指中央領導或者指導省級有關政府工作部門，省級政府工作部門直接領導相關垂直管理部門，省以下各級地方政府對垂直管理部門則沒有領導關系，實行半垂直領導體制，如工商、地稅、質監等部門。

實行垂直管理的重要原因是為了讓一些宏觀調控部門可以不受地方政府干預，獨立行使職權，另外因為中央政府比地方政府公信力強，更容易受到群眾信任，因此將海關、國稅、外匯等部門權力上收至中央也符合群眾的預期。

二、與地方政府關系中存在的問題

垂直管理部門的設置有效避免了地方政府的干預，保證了政令暢通，然而垂直管理部門破除地方保護主義的設置初衷也決定了垂直管理部門與地方政府關系中不可避免的存在很多亟需解決的問題。

一、各自為政。因為垂直管理機構不受地方政府直接領導，因此二者在運行過程中會服從于各自職責權限，很容易缺乏協調配合、各自為政。個別垂直管理部門由于人、事、財權都與地方政府無關，所以只聽從業務指導部門的工作要求，對于地方政府經濟社會發展中需要協調配合的事情消極應對;而一些地方政府則認為相關事項屬于垂直管理部門職責，與地方政府績效無關，所以對垂直管理部門的行政執法活動不支持、不配合。另外在干部的交流、考察上，垂直管理部門與地方政府之間也缺乏交流，使得垂直管理部門的干部一直是“內部循環”，不利于干部培養。

二、權力糾紛。目前對于垂直管理部門和同級地方政府之間的權限范圍沒有明確的法律規定，而在實際運行過程中，二者很容易因為職責權限問題產生權力糾紛，關系緊張。一方面由于二者職責權限有重疊的地方，有的垂直管理部門原本就屬于地方政府部門，經過機構改革從地方政府部門序列中退出上劃為了垂直管理部門，因此部分職能權限與地方政府部門相重合;另一方面由于垂直管理部門不可能處于執法真空狀態，其行使職權不可能完全避開地方政府部門的干擾，而地方政府部門由于不直接領導垂直管理部門，對于配合垂直管理部門行使職權積極性不高，尤其是對于垂直管理部門制定的一些不利于本地的政策更是會消極應對。因此二者之間權利糾紛時有發生，導致關系緊張。

三、權責不清。垂直管理部門的出現，是為了遏制地方政府對中央決策的不當干預，打擊地方保護主義，但目前實際運行中逐漸暴露出條塊分割、各自為政產生的一系列負面問題：一方面由于地方政府不對垂直管理機構進行監督，而上級業務指導部門疏于對垂直管理機構進行管理，很容易滋生腐敗行為，另一方面隨著垂直管理機構的日益增多，其日益擴大的職責權限必然會影響地方政府職責權限的完整性，存在架空地方政府管理的問題，會嚴重損害地方政府工作積極性。

三、規范二者關系的意見建議

從上文可以看出，垂直管理機構與地方政府關系中仍存在權利摩擦、各自為政等問題，亟需我們理順二者之間的關系，構建起良性互動。本文建議從以下幾點著手：

第一、科學配置政府間職責權限。目前存在的垂直管理機構與地方政府之間的一席列問題從本質上就是各級政府間權限劃分產生的問題，所以首要的解決辦法就是合理劃分中央與地方的事權。整體而言，中央主要負責宏觀管理，具體的微觀事務要下放給地方，做到“抓大放小”。其次結合實際需要和具體情況，特別是按照合理配置行政職能的要求，要進行科學論證是否實行垂直管理。最后要逐步過渡到依靠法律、法規等制度保障來規范垂直管理部門與地方政府的職責權限劃分。

第二、健全協調配合機制。對于垂直管理部門和地方政府因職能交叉或利益沖突等而出現爭權、推諉現象，需要加強二者間的協調溝通，就有必要建立健全垂直管理機構與地方政府間的協調配合機制，完善明確有效的程序和制度，成立權威的專門協調機構。例如可以嘗試建立地方政府部門與垂直管理機構聯席會議機制，定期召開聯席會議協調解決二者在權利行使中有糾紛的典型問題，協調解決聯合執法過程中需要相互配合的具體問題;垂直管理機構和地方政府相關部門在行使職權時，如果發現有關事項不屬于本部門主管或管轄，應及時移交至有管轄權的部門處理。

第三、加強對垂直管理部門的監督。垂直管理部門雖然受上級業務指導部門的直接領導，但是其屬地所在的本行政府應該加強對垂直管理部門的監督指導。垂直管理部門一般都集中了行政管理和執法等權力，如果沒有同級政府部門的制約和監督，很容易滋生腐敗，因此地方政府、人大應該對其遵守相關政策法規情況進行監督。垂直管理部門和地方政府間如發生爭議，且經協調達不成一致意見的，可進一步由法律裁決，法律的約束能有效減少雙方的違法行為或是不作為。

第四、依托網絡平臺建立垂直管理部門與地方政府信息共享機制。目前垂直管理部門與地方政府之間信息缺乏互通，嚴重影響二者之間協調配合和執政能力的提高。隨著當前互聯網發展步入成熟階段，本文建議可以依托政府局域網，建立二者信息共享交流平臺，一方面共享信息提高行政效率，另一方面可以加強垂直管理部門與地方政府之間人員之間的交流溝通，協調關系。

參考文獻

[1]規范垂直管理機構與地方政府的關系 ?任進

[2]冷觀政府垂直管理合理劃分中央地方職責權限

[3]中央與地方關系視野下垂直管理制度之反思 伍熠

[4]垂直管理部門與地方政府關系中存在的問題及解決思路 孫發鋒

（作者單位：西北大學公共管理學院）