國際移民管理工作對我國移民管理工作的啟發

肖然

摘 要：縱觀歷史發展，移民并不是當代的新鮮產物，移民產生原因相對較為復雜，包括政治、經濟、文化、殖民等諸多因素。加入國際移民組織和國家移民管理局的成立標志著我國移民管理事業踏上了新的臺階。雖然每年進入我國國境的外國人數以億計，但是我國移民管理工作仍處于初級階段，還存在一些窘境和亟待改善的地方。在移民遷移實踐中，世界有關國家例如美國、英國、德國、日本、澳大利亞、加拿大等在國際移民管理方面具有較為完備的制度和前沿理論，對于正處于起步階段的我國移民管理工作發展建設有著較好的啟示借鑒作用。

關鍵詞：移民管理工作;經驗;窘境;啟發

我國的移民管理工作起步相對較晚，面對當前全球移民管理大環境和新形勢，學習借鑒國際有關國家移民管理工作方法，結合實際探索制定符合我國國情的管理模式重要且必要。

一、世界有關國家移民管理工作經驗

他山之石、可以攻玉。認真梳理各國相對成熟的移民管理工作經驗，一些共性的特點值得學習借鑒。

（一）各國有較為完備的移民管理法律體系

美國自建國以來不斷在實踐中修訂完善其移民管理法律，設立了《移民與國籍法》專門對移民和國籍管理進行規定，并且只有在勞工部出具相關證明認為接納該外國人不會危害美國勞工利益的前提下，國土安全部和國務院才允許其入境美國;加拿大在長期的移民管理實踐中，形成了以《移民與難民保護法》為核心的移民管理法律體系;德國在移民法的基礎上又通過了《專業勞工移民法》和《就業容忍法》對移民進行嚴格管理，立法和執法寬嚴相濟。

（二）各國移民管理機構設置高效、靈活、專職

相關國家邊檢機關和境內移民管理機關所管理的事務不同，均屬國家事權，是國家意志的體現，所有移民類政策、措施均由國家層面移民管理部門制定，各地方及海外分支機構負責實施。俄羅斯、荷蘭等國家還以軍事化手段開展移民管理工作，體現了邊境管理和邊防檢查機關守衛國邊境職責的重要性;美國公民和移民服務局等機構，主要負責各類移民管理事務，而對外國人的日常管理由屬地相關職能部門負責，突出了移民工作的專業性、服務性。

（三）各國移民管理手段和外延較為多樣

各國大力推動自助通關系統、卡式通行證件、移民管理大數據平臺、動態信息識別等信息手段的發展建設，在移民管理工作中突出國土安全外延。美國充分利用信息化網絡系統加大對移民的排查審查，國務院、聯邦調查局、國土安全部信息共享自動生物計量識別鑒定系統對移民進行背景審查。俄羅斯移民管理軍事化，突出對國際恐怖主義、極端主義、非法移民等非傳統安全因素進行嚴格管控。

二、當前我國移民管理工作面臨的窘境

根據國家移民管理局數據統計，2017年全國邊檢機關共檢查外國人入出境5836.36萬人次;2018年檢查外國人入出境8342萬人次;2019年檢查外國人入出境9767.5萬人次。雖然每年進入我國國境的外國人數以億計，但是我國移民管理工作仍處于初級階段，存在以下窘境。

（一）我國移民管理工作處于初級階段

根據國際移民組織對國際移民治理現狀解析以及國際各國移民管理工作實踐情況綜合分析，把國際移民管理分為四個階段：①人員出入境管理階段，主要包括人員出入境檢查、口岸及邊境地區出入境管控、打擊跨境違法犯罪等;②移民居留管理階段，主要包括向內輸入移民的停留居留管理、難民管理、“三非”外國人治理等;③移民輸入輸出綜合管理階段，主要包括輸入移民事務及人才利用等統籌管控，輸出移民統籌管控，雙向移民審查管理等;④國際移民合作管理階段，主要包括在國際移民組織統籌管理下的國家與國家之間移民管理交流協作。我國移民管理工作起步較晚，從職能任務上分析，改革前后我國對移民管理問題更側重于人員出入境方面的管理，對輸入移民使用率不高，對輸出移民的掌控不夠，尚處于國際移民管理的初級階段。

（二）我國移民向外輸出大于向內輸入

根據國際移民組織數據和相關資料顯示，1980年在華常住外國人（居住半年以上）有近2萬人，2000年達到15萬余人，2007年接近54萬人，2011年接近60萬人，2013年約為84.85萬人，2015年已接近97萬人，2016年、2017年和2018年均保持了百萬以上的人數。但相比于一些歐美發達國家，這個移民輸入人口數量還相差甚遠。2017年在美移民人數達到4450萬人，總人口數3.25億，外來移民占比13.6%;2017年在德移民人數達到1090萬人，總人口數8280萬人，外來移民占比13.1%。反觀我國向外輸出移民情況，截止2016年，我國內地向境外輸出移民954.4萬人，十倍之于輸入的輸出移民人數，反映出了我國移民的發展失衡。輸出的人員中，更多的屬于人才移民和投資移民，導致了大量人才和資本的外流;而在輸入移民中，大多數人對我國提供人才和技術支持的層次相對較低，缺少“高端移民”或者“高分移民”，不能滿足國家日新月異發展變化的需求。

（三）移民管理法律體系建立不完善

目前我國有關移民管理的法律體系主要包含《中華人民共和國護照法》、《中華人民共和國國籍法》、《中華人民共和國出境入境管理法》、《外國人入境出境管理條例》、《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》以及往返港澳臺地區的各類管理辦法等一系列法律、條例、規定和辦法，從制定機關看有全國人大、國務院、公安部、外交部、人力資源和社會保障部、國家移民管理局等，缺少具有統領性的移民法法律，一定程度上暴露出了“有而不精、多而不?！?、“都能管、都不管”的問題，對于移民管理的法律體系設計不夠科學。此外，在移民政策上，我國主要側重于移民控制政策，而相對忽視了移民融合政策的制定、出臺和實施，一定程度上阻礙了移民融合發展。

三、國際移民管理工作經驗對我國的啟發

（一）進一步完善我國移民管理法治體系建設

從國際情況來看，世界主要發達國家都已經制定了移民法等法律制度并不斷修訂完善，相比之下我國移民管理法治體系的局面亟待改善，應建立以“移民法”為支柱法，以多種管理法為輔助的移民法體系，借鑒國際移民組織關于國際移民的條約、聯合國的相關決議以及其他國家移民法律，可以先行研究制定“智力移民”、“投資移民”等相關規定，打擊非法移民行為的同時，提高引才和留才能力，提升“全球人才競爭指數”，隨后逐步擬定符合我國國情的“移民法”，完善整個移民法律體系。

（二）推動移民管理分級制建設

劉國福教授曾提出：“隨著我國正式加入國際移民組織和國家移民管理局的成立，我國對于國際移民管理問題的需求和意愿不能單純拘泥于對移出、移入國際移民的出入境行為的管理”。應明確“外來移民是補充勞動力而不是代替勞動力”的移民原則，制定針對輸入、輸出移民的分級制度，將不同類型的移民分為不同等級，改善國內移民和高端人才待遇，對“留外”和“海歸”的人才進行分級輔以政策。如《外國人在中國永久居留審批管理辦法》中申請中國綠卡7個條件，應區分不同情況對作出突出貢獻的、投資的和對一般情況的區分優惠政策，而不是統一的頒發中國綠卡享受相同政策待遇。

（三）推動信息化移民管理建設

各國在移民管理工作中將科技化管理擺在一個較為重要的位置，大數據、物聯網、區塊鏈等技術運用到移民管理工作中亦是指日可待?？梢詤⒄彰绹纳鐣Ｕ峡ê腿毡镜腎C在留卡等管理制度，記錄外國人基礎信息、信用額度、不良記錄等，逐步加入人體生物特征、二維碼等內容，利用物聯網等技術實現對其在境內實時情況進行及時監管掌握。建立輸入、輸出移民的大數據庫，利用區塊鏈3.0技術，從入境前的簽證申領到入境檢查，以及入境后住宿、停留居留、就業等環節，一人一數據，實現移民情況的動態掌控分析。

（四）從非法移民治理逐步推動國際移民管理合作

應瞄準周邊國家的實際國情，以移民管理為契機，對邊境非法移民和難民問題從法律體系中增設管理與歸化內容。通過非法移民治理和難民管理等為突破口，進一步推動國際移民管理交流合作，以“一帶一路”戰略為框架，依托國際移民組織，加強中國與周邊國家、與其他國家的雙邊、多邊及區域化移民國際合作，共同探討雙邊、多邊和區域化的移民管理合作模式，聯合案件辦理，通過派遣境外移民官、組織移民培訓等方式，積極參與全球移民治理，擴大我國移民影響力，展現大國本色。

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（作者單位：國家移民管理局常備力量第二總隊訓練處）