檢察機關督促糾正行政違法行為制度的構建

摘 要：檢察機關督促糾正行政違法行為，是十八屆四中全會關于司法體制改革的制度設計，是檢察改革的制度創新，制度的實行體現了檢察機關的法律監督性質和特征，構建了新型的司法權與行政權之良性關系。但是實踐中仍存在諸多弊端，需要加以完善。

關鍵詞：權力制衡;督促起訴;檢察建議

Abstract：Procuratorial organs urge the correction of administrative illegal acts，which is the institutional design for judicial reform in the fourth plenary session of the 18th CPC central committee，and it is the institutional innovation of procuratorial reform.The implementation of the system reflects the nature and characteristics of legal supervision to procuratorial organs，it establishes a benign relationship between judicial power and administrative power.However，there are still many drawbacks in practice，which needs to be improved.

Key words：Checks and balances;urging of prosecution;procuratorial suggestion

檢察機關的民事行政監督權，是檢察監督權的有機組成部分，與刑事領域的檢察監督不同，民事行政司法領域的監督一直是檢察監督的薄弱環節，從強化檢察機關的法律監督權原則出發，需要對民事行政司法領域的檢察制度進行改革。檢察機關提起行政公益訴訟和對違法行政行為進行監督的制度就是有益探索。我國憲法第129條明確規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關?！敝泄彩藢盟闹腥珪ㄟ^的《關于全面依法治國若干重大問題的決定》曾明確提出：“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正”，最高人民檢察院在《關于深化檢察改革的意見》中明確提出，要建立檢察機關在履行職務犯罪偵查等職責中發現行政機關違法行使職權或不行使職權行為的督促糾正制度。檢察機關督促糾正行政違法行為，是司法體制改革的一項重要制度安排，對充分發揮檢察職能、優化檢察職權配置、強化法律監督、促進依法行政都具有重要的現實意義?；诖?，我們對檢察機關督促糾正行政違法行為制度實施的困境以及制度的構建與完善略陳管見。

一、建立檢察機關督促糾正行政違法行為制度的理論基礎

權力制衡理論是西方國家普遍運用在政治體制和其他國家管理活動中的重要法理，被多國作為一項重要的憲法原則和最基本的政權組織形式，三權分立制度對國家權力分配和制約存在一定的科學性和有效性，綿延二百多年仍不失其強大的生命力，在眾多輔助性制度支撐之下，制度中的“三權”一直處于互動平衡的態勢中。權力制衡理論的實質在于，平等權力間的制約和均衡，其權力運作機制表現為權力配置呈現出權力系統各項權力之間的既獨立又互相牽制，目的在于防止權力系統出現獨斷專行。源于政治、法律與政策，我國雖無三權分立的憲政模式，但建構的權力體系是憲法框定的人大權力機構控制下的“一府兩院”之權力體系，形成了有中國特色的權力制衡。由于行政權自身的強勢性和難以遏制的膨脹，對權力的制衡更多地應表現為立法權、司法權對行政權的約束和抑制。建設社會主義法治國家，其核心之一亦是實現以權力制約權力，對行政權力進行有效制約，監督行政機關的擅權與濫權。人民檢察院是國家的專門法律監督機關，憲法對人民檢察院的功能定位是法律監督，對國家各項法律的遵守和執行情況履行法律監督職責，實現國家法治的統一和實施，實現社會的公平正義。根據法律部門的劃分，我國檢察機關的法律監督主要有：刑事法律監督、民事法律監督、行政法律監督。理論上看，檢察機關的這三種法律監督構成了檢察機關完整意義上的法律監督體系整體。[1]相較而言，檢察機關對行政法律的檢察監督開展得較晚，而民事行政檢察監督制度即是法律預設的糾偏機制之一。檢察機關依職權監督違法行政行為，可以有效發揮行政行為背后的“法律之眼”和“有效控權”職能，防止違法行政行為侵權。根據憲法和有關法律的規定，檢察機關享有完整的三種訴訟監督權力?！稕Q定》也指出：“完善檢察機關行使監督權的法律制度，加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監督?！睓z察機關具有監督糾正違法行政行為的職權優勢。而且，授權檢察機關監督糾正違法行政行為也是許多國家和地區的通行做法。

二、建立檢察機關督促糾正行政違法行為制度的困境

檢察機關督促糾正行政違法行為構建了檢察權與行政權的新型關系，體現了檢察職能中法律監督權的延伸，既強化了檢察權對行政權的監督，亦體現了檢察機關對行政機關工作的支持。我國現行《行政訴訟法》構建了人民檢察院對行政訴訟實行檢察監督的制度，契合了中國現實需要。但是行政訴訟檢察監督制度的實際監督效果不如人意，未能體現在目前的制度框架中，沒有達到現行制度設置的初衷。司法實踐中人民檢察院對行政訴訟案件的抗訴比較消極，應當事人申請的抗訴也并不積極主動，另一方面行政訴訟檢察監督的剛性效果在立法和制度層面缺乏足夠的保障措施，往往出現被監督者對監督者的正確意見拒絕接受的情形，監督者毫無強有力的救濟途徑，監督效果的非理想狀態一直存在。檢察機關對行政違法行為的監督目前尚處于探索階段，仍存諸多問題，需要加以完善。

（一）監督依據權威性不夠

檢察機關督促糾正行政違法行為，如果沒有立法支持或支持力度欠缺，制度就難以在實踐中順利推行。目前實行行政違法行為檢察監督的依據主要有：一是黨中央在十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出：“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正”;二是最高人民檢察院在《關于深化檢察改革的意見》（2013—2017年工作規劃）中明確提出：“要建立檢察機關在履行職務犯罪偵查等職責中發現行政機關違法行使職權或不行使職權行為的督促糾正制度”;三是《民事訴訟監督規則（試行）》中的相關條款。此外，中辦、國辦轉發了《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》，最高人民法院、最高人民檢察院頒發了《關于對民事審判與行政訴訟實行法律監督的若干意見（試行）》等等，為檢察機關督促糾正違法行政行為提供了制度依據和參考。[2]但是，上述規定過于原則、分散，缺乏可操作性，而且沒有上升為法律的高度，震懾力和權威性有待加強。

（二）監督方式缺乏多元性

依據現行法律規定及實踐操作，對于行政違法行為監督的最主要方式只有檢察建議這一種方式。毋庸置疑，由于行政權的不斷膨脹和擴張以及民行部門的弱勢地位，僅僅依靠民行部門發出糾正違法行為檢察建議這種柔性的監督方式已經很難達到有效的監督目的。由于行政違法行為檢察監督法律依據分散、監督方式單一，難以形成“強監督”格局，其直接后果導致行政違法行為檢察監督徒有虛名、名不副實。

（三）監督效力過弱

從現階段看，行政違法行為檢察監督更多地選用的是合作式監督，而非對抗式監督。合作式監督的優勢在于，在辦理行政違法行為檢察監督案件過程中最大限度的減少了辦案阻力，其劣勢在于對行政違法行為是否真正整改到位、是否達到預期的監督效果關注不夠。檢察機關內部職責的劃分存在一定的機械性，使民事行政檢察監督工作力度不夠。民事行政訴訟檢察部門自設立以來，長期處于較弱勢地位，承擔民事行政訴訟監督職能的部門人員較少，業務也不多。監督人才隊伍尚未形成應有的規模，人才短缺。監督資源內部分配上不平衡。難以配備精通民法、行政法及行政訴訟法的專門人才，使得民事行政檢察監督工作的質量和水平難以得到保證。此外，民事訴訟檢察監督和行政訴訟檢察監督在機構設置上混而為一，合為一體，在一定程度上制約了民事行政訴訟檢察監督能力的專業性發展。

（四）檢察監督人員配備不足與專業素養較低

從人員配備看，各基層檢察院都是民事、行政檢察監督合署辦公，將民事、行政兩種監督職能合并設置，難以適應新形勢下行政檢察工作的需要。民行檢察人員配備也存在嚴重不足。比如，某市13個基層縣院民行科除開鶴城、通道、沅陵三個縣院為二人科室外，其余縣院均為一人科室。芷江縣院、沅陵縣院還存在民行科與控申科是合署辦公。新民訴法和行政訴訟法實施后，民行檢察部門的職能有了新的擴張，申訴案件受理數量大幅度上升，民行檢察官不僅要辦理申訴案件，還承擔部分信訪接待、案件息訴任務。民行部門人員數量的配備難以適應日益龐大、日趨復雜的民行檢察工作。從監督人員的專業素養看，人員流動性大。對行政違法行為調查的民行檢察官應該具備較強的行政法以及行政訴訟法的專業素養，以應對不斷膨脹和復雜的行政執法行為。但遺憾的是，民行部門嚴重缺乏或者尚未有行政法專業的檢察官。在基層縣院民行部門，普遍存在年齡結構不合理或者辦案經驗欠缺的情況，有些人員甚至沒有經過司法考試，監督業務能力普遍較薄弱，專業素養有待提升。

三、建立檢察機關督促糾正行政違法行為制度的具體構想

行政權作為國家權力的重要組成部分，具有管理事務領域寬、自由裁量權大等特點，依法治國、依法執政和國家治理體系、治理能力現代化的實現對行政職能的履行提出了更高的要求，但行政執法領域存在的有法不依、執法不嚴、違法不究等問題仍然較為突出，民眾反映比較強烈，需要進一步加強監督。檢察機關作為國家的法律監督機關，承擔著對行政違法行為的法律監督、確保法律法規統一正確實施的職責。有資料顯示，近年來，各地檢察機關就督促糾正行政違法行為，進行了大量有益的探索，僅2014年全國檢察機關就辦理督促履行職責案件28920件，取得了較好的法律效果和社會效果。[3]然而，目前行政檢察監督體系仍未完全形成，行政檢察監督職能沒有得到很好的發揮，存在一定的局限性，各地檢察機關開展督促履行職責的范圍、方式和程序不盡一致，需要進一步統一規范。

（一）完善監督的法律依據

我國憲法第129條和《人民檢察院組織法》第1條均明確將我國檢察機關的法律性質確定為“國家法律監督機關”。作為國家法律監督機關，理應具有對于行政違法行為監督的權限和責任，但是，現行《人民檢察院組織法》并沒有直接賦予檢察機關以這種監督的權限和責任，今后修改《人民檢察院組織法》應增加此種授權，賦予檢察機關對違法行政行為監督的整體權限和手段，對檢察機關監督違法行政行為的基本法律問題，包括監督原則、監督范圍、監督方式、監督程序等問題，作出具體規定，為檢察機關的探索提供直接法律依據。而且，十八屆四中全會的《決定》只是黨的文件，要在實踐中貫徹落實四中全會決定提出的要求，必須通過立法將黨的政策上升為法律，增強監督的權威性和有效性。

（二）優化民行檢察法律監督權配置，加強監督隊伍建設

我國憲法將檢察機關定位于法律監督機關，其職權行為必須突出法律監督的核心特征，機構設置必須以有利于實施法律監督為原則，同時兼顧各類業務工作自身的特點。而且，從理論上看，檢察權的權能配置既要避免由于檢察權的過分膨脹而影響其他國家權力的正常運行，又要避免檢察權過于弱小而起不到單獨設置的意義，檢察權與行政權和審判權在權能上必須保持一種平衡狀態。[4]鑒于行政違法行為檢察監督的特殊性，必須賦予檢察機關民行部門相應的職權，民行部門也應該善于運用這些職權，即案件審查權、案件調查權、案件調卷權和知情權。對行政違法行為進行監督的民行檢察隊伍，需要具備較強的行政法以及行政訴訟法的專業素養，能夠從容應對新形勢下的行政檢察監督挑戰。鍛煉和提升行政違法行為檢察監督能力，最關鍵環節是加強民行檢察官隊伍的專業化、職業化、精英化。通過招錄或遴選的方式加大吸收、引進行政檢察監督專業人員的工作力度。選擇一批具有深厚法學背景，業務能力水平較高，具有較為豐富的實踐經驗的檢察官配備到行政檢察部門，保持行政檢察隊伍的穩定性、專業性以及隊伍內部年齡、知識等因素的梯次結構，使行政檢察隊伍能夠保持較為合理優化的結構水平。同時，加強業務能力建設，對民行檢察官加強業務學習培訓，不斷提高檢察隊伍對行政違法行為的履職能力。

（三）明確督促糾正行政違法行為的范圍、方式和手段

行政行為種類繁多，檢察機關客觀上無法監督所有行政行為，鑒于對行政違法行為的檢察監督仍處于探索階段，更涉及到檢察權與行政權的關系問題，在憲法和法律沒有充分、明確授權的情況下，應該科學、嚴格限制監督范圍。其監督范圍應以保護國家利益和公共利益，充分保障人權為考量。具體的監督范圍可以包括以下情形：1、損害國家利益和社會公共利益的行政行為。如國有資產保護、環境保護、食品藥品監督管理等領域，行政機關違法不作為或濫作為，使得國家利益和公共利益受到損害。2、違法限制、剝奪人身自由的行政行為。在行政執法領域，存在著行政拘留、治安拘留等行政強制措施或行政處罰類別，此類行政行為與刑事領域中的拘留、逮捕等刑事強制措施具有相似之處，都是以限制或剝奪人身自由為結果。人身自由權是人權的重要組成部分，確立檢察機關對限制或剝奪人身自由的行政強制措施和行政處罰行為的監督，以充分保障人權。3、其他造成嚴重后果或社會影響的行政違法行為。對于一般的、輕微的行政違法行為，如果沒有對行政相對人的實體權利造成實質損害，一般應不予監督。對于抽象行政行為也不宜納入檢察監督范圍。

在監督手段和方式方面，督促行政機關糾正違法行政行為包括三種方式：督促起訴制度、檢察建議制度和行政公益訴訟制度。督促起訴屬于一種協作、提醒、督促性質的監督方式;檢察建議具有靈活便捷、柔性非對抗、易于被行政機關接受等特點;對經過督促起訴、檢察建議等監督方式，行政機關仍然不糾正違法行為或仍不履行法定職責，符合提起公益訴訟條件的，可以依法向人民法院提起公益訴訟。其中，完善檢察建議機制，增強檢察建議的權威性和有效性尤為重要。鑒于檢察權與行政權的權力架構，檢察機關要恪守權力邊界，監督時一般不能介入具體行政過程，只能監督和督促行政機關依法行使職權，不能代替、直接撤銷或者變更行政行為，要尊重行政機關行使行政權力的職能，尊重行政機關自我監督和糾錯機制。對行政機關違法行政或者不作為的，先提出提醒式檢察建議，對不采納檢察建議或者采納建議仍不能達到要求的，再提出糾正式和處分式檢察建議。明確檢察建議的回復期限，確保檢察建議督促糾正行政違法行為的實效性。同時，建立督促糾正行政違法行為案件請示備案制度。下級檢察機關在提出督促糾正的檢察建議之前，應提前向上一級檢察機關請示，監督后報上一級檢察機關備案，以提高監督質量，防止檢察權濫用。此外，還可啟動違法行為調查，向相關行政機關調閱行政執法檔案、卷宗等材料，或向行政單位和個人調查核實情況。

（四）建立健全督促糾正行政違法行為的配合與銜接機制

一是建立檢察機關內部配合制約機制。檢察機關是法律監督機關，檢察權的各項具體權能都體現著法律監督的實質，都是法律監督權的具體表現形式。檢察工作以“串聯”式為特征，檢察機關內部各部門業務之間相互有程序上的遞進關系。為了更好地履行法律監督的職責，各部門應當建立起互相配合、互相制約的機制，使檢察機關內部監督管理形成合力。具體表現在：可以在內部建立行政違法行為線索管理、移送和辦理工作機制。依據十八屆四中全會的《決定》，檢察機關督促糾正的對象是在履行法律監督職能中發現的行政違法行為，對于行政相對人向檢察機關單純申請對行政行為的監督，不宜作為案件來源途徑。案件來源渠道可以明確為兩種：1.公民、法人和其他組織向檢察機關舉報國家機關及其工作人員犯罪，經調查不構成犯罪的行政違法行為，對于行政相對人向檢察機關單純申請對行政行為的監督，不宜作為案件來源途徑。因檢察權對行政權的監督不是一般監督，而是在履行檢察職能中法律監督權的延伸，監督程序啟動權在檢察機關。2.檢察機關依職權自行發現的行政違法行為。如檢察機關在履行法律明確授權的職務犯罪偵查、批捕、公訴、刑事、民事和行政訴訟監督等職責中發現了案件以外的行政違法行為。對于檢察機關履行職責辦理刑事案件中構成犯罪的行政違法行為，不應再另行督促糾正。如果追究個人刑事責任后，行政機關仍然不予糾正行政違法行為的，應督促其糾正。檢察機關辦理的行政訴訟監督案件中的行政違法行為通過訴訟監督途徑達到了間接監督目的，不宜同時再另行督促糾正。檢察機關應制定內部規范性文件，明確行政違法行為線索統一管理部門、移送程序、具體承辦部門和辦理程序，避免監督的隨意性。按照檢察機關案件線索統一歸口管理的規定，各職能部門在履行職責中發現案件線索的，應移交控告部門統一管理。民行檢察部門長期履行行政訴訟監督職責，有一支熟悉行政法律法規的行政檢察隊伍，比較適合擔當行政違法行為監督重任?？馗娌块T統一受理案件線索后，移送民行檢察部門統一承辦。

二是將行政檢察監督手段與糾錯機制進行有效銜接。把督促起訴和提出檢察建議等監督手段與行政機關內部監督、行政復議、行政訴訟等行政救濟和司法救濟等措施有效銜接，可以發揮各種糾錯機制的集合作用。行政違法行為如果能夠通過行政復議或行政訴訟救濟途徑解決的，檢察機關應當告知行政相對人優先提起行政復議或行政訴訟進行救濟，只有在沒有具體的行政相對人，或者行政相對人通過行政復議和行政訴訟途徑未能獲得救濟的情況下，檢察機關再行介入。這樣有利于快速、便捷地解決行政爭議，加強行政機關內部監督，充分發揮行政訴訟制度的功能作用，合理利用有限的司法資源，最大限度發揮各種糾錯機制的集合效應。此外，應健全行政執法和刑事司法銜接機制。完善案件移送標準和程序，克服有案不移、有案難移、以罰代刑現象，實現行政處罰和刑事處罰無縫對接。

四、結語

源于我國的憲政體制，檢察機關是國家的法律監督機關，它不僅僅是司法層面的法律監督機關，更是憲政層面的法律監督機關。依照現代司法理念，司法正義的實現，需要構建起審判權與檢察權的“雙中心”體制，強化檢察權的法律監督屬性和檢察機關在司法活動中的監督地位。迄今為止，我國司法改革的目標仍未完全實現，檢察制度的改革，是司法改革的重要組成部分，近年來一直向縱深推進，檢察制度中的刑事檢察監督已發展得相對穩定，民事行政檢察監督由于起步較晚，仍存較大的發展空間。因為涉及到檢察權配置，以及檢察權與行政權關系的構建問題，檢察機關督促糾正行政違法行為制度的實行目前尚處于探索階段，尚沒有全面推行。從檢察改革的趨勢看，隨著人們權利意識的增強，民事行政檢察監督案件的總量將呈上升趨勢，檢察監督的范圍和渠道會更加寬泛，民行檢察監督會有更大的發展空間和用武之地。檢察機關督促糾正行政違法行為，是檢察業務中頗具特色的一部分，是檢察監督制度中的改革創新，制度的構建與推行必將有助于構建檢察權與行政權的良性關系，推動司法改革的深入開展。

參考文獻

[1]張顯偉 ?杜承秀 ?王麗芳著，《民事行政訴訟檢察監督制度研究》，中國法制出版社， ? ? 2011年第1版，第1頁.

[2]孫長春.“建立督促糾正違法行政行為法律監督制度”，《檢察日報》，2015年1月19日第03版。

[3]天津市津南區人民檢察院課題組，“檢察機關督促糾正行政違法行為機制研究”，《山西省 ?政法管理干部學院學報》，2016年3月第1期，第31—34頁。

[4]蔣偉亮 ?張先昌主編，《國家權力結構中的檢察監督——多維視野下的法學分析》，中國檢察出版社，2007年第1版，第194頁。

作者簡介：

鄒麗君（1968——），女，湖南祁陽人，湖南師范大學法學院講師，西南政法大學博士生，研究方向：行政法學、公務員法學、法律史學。

（作者單位：湖南師范大學法學院）