土地利用總體規劃與城市總體規劃“兩規合一”體系研究

劉曉寶

摘要：從城市建設的總體角度來講，城市總體規劃以及土地利用的總體規劃具有內在的聯系，上述兩種規劃應當達到全面融合的效果，共同服務于現階段的城市整體建設。在城市總體規劃的基本構成要素中，土地利用規劃應當屬于城市總體規劃的核心部分，宗旨在于優化分配城市的寶貴土地資源，實現最大化的城市土地分配與利用效果。目前在建設“兩規合一”體系的總體思路下，關鍵在于全面結合城市總體規劃以及城市土地的總體利用規劃，進而實現有序利用城市土地資源的目標。

關鍵詞：土地利用總體規劃;城市總體規劃;“兩規合一”體系

在“兩規合一”體系的全面構建過程中，基本前提在于明確城市總體規劃與城市土地利用總體規劃的關聯性，結合城市現有土地資源的真實狀況來推行城市建設的總體規劃。這是由于，城市總體規劃的順利落實不能夠缺少城市土地作為關鍵的資源支撐，優化利用城市寶貴的土地資源可以達到節約城市資源以及助推城市規劃建設的效果。并且，建設城市總體規劃的整個實施過程需要建立在科學分配與科學利用城市土地的前提下，遵循因地制宜的體系建設思路來確保良好的城市規劃建設實效性。

一、土地利用總體規劃與城市總體規劃“兩規合一”的基本思路

首先是嚴格執行分類管制城市建設用地的舉措。在現行的城市建設總體規劃架構下，城市管理部門針對各類不同的城市建設用地都要推行差異化的城市用地管理，運用分類管制的方式來控制對于城市土地的利用環節，充分保證城市中的珍貴土地資源得到最大化的利用[1]。因此，相關部門必須遵循分類管制的思路來控制土地資源的各個利用環節。

其次是禁止占用基本農田?；巨r田管制的舉措必須被納入城市土地監管的全過程中，嚴格保護基本農田資源。這是由于，基本農田資源構成了城市居民賴以維持自身生存的最關鍵資源支撐?；巨r田一旦受到占用，那么將會造成城市居民無法得到最基本的日常生存保障，而且還會導致農田生態體系遭受十分明顯的外界作用力破壞。按照現行的土地利用總體實施規劃，相關部門必須施行嚴格保護基本農田資源的舉措。

第三是保護與尊重城市生態系統。城市生態系統本身具有整體性，其中包含很多重要的生態系統構成要素。然而在推進城市建設的舉措中，原有的土地生態系統已經遭受毀壞，并且導致城市相關部門投入較高成本用于重新修復城市土地生態系統以及其他生態系統[2]。因此在利用土地資源時，務必尊重土地生態系統的內在運行規律，維持良好的土地生態系統運行狀態，禁止過度干預或者破壞土地生態系統。

二、土地利用總體規劃與城市總體規劃“兩規合一”的體系建設要點

城市總體建設規劃以及土地利用的總體規劃之間具有明顯的差異性，但是兩種規劃都具有促進城市整體建設水準以及城市資源科學利用水準提升的目標。因此，很多地區目前正在嘗試城市總體規劃以及土地利用規劃的全面融合，通過實施“兩規合一”的建設舉措來實現最大化的城市土地規劃利用效果，合理分配城市土地資源。具體在“兩規合一”的體系建設實施過程中，作為相關的城市規劃部門需要重視如下的體系建設要點：

（一）完善“兩規合一”的制度約束體系

制度約束體系構成了目前建設“兩規合一”運行機制的重要保障，因而體現了制度約束體系的重要實踐價值。從完善該領域制度約束的角度來講，現階段的兩規合一制度運行基本要點應當包含挖掘用地存量、控制建設用地的增量、拓展未被利用的城市土地部分，以及優化各個落地項目的安排。土地管理部門通過實施上述的土地利用約束與監管體系，應當能夠充分保障土地資源得到全方位的資源優化利用以及優化配置[3]。

除此以外，土地管理部門及其相關負責人員應當借助于完整的土地信息資料庫來保存土地資源信息，全面挖掘土地資源相關的各項數據與資料。技術人員通過實施數據挖掘的手段，應當能夠杜絕土地利用數據統計中的誤區，全面實現了控制與監測土地資源優化利用的目標。對于土地利用信息通過實施統一的整理與收集，充分確保了資源數據庫存儲完整的土地利用資料數據。

（二）運用相關政策與法規來支撐“兩規合一”的體系建設

政策支撐與法規保障的舉措具有支持兩規合一體系建設的重要效果，反之如果缺少兩規合一實施環節中的各項政策與法規作為保障，那么將會造成兩規合一的運行體系缺乏執行力度，甚至造成兩規合一的執行效果受到顯著的影響。從現行土地管理政策的角度來講，該領域的現行政策基本上著眼于劃定土地控制線，其中主要涉及生態用地、產業區域用地、建設用地與基本農田的土地利用控制線。在嚴格實施分類控制的模式下，土地利用的全過程將會被置于嚴格控制的視角下。

此外，相關部門還必須通過實施土地管理法規以及生態保護法規的舉措來保護土地資源，嚴格懲罰違規破壞土地生態系統以及過度開發土地資源的行為[4]。從執行土地利用監管法規的現狀來看，相關監管部門目前側重于劃分適宜開發、限制開發以及禁止開發的土地利用區域，限定相關行為人的開發土地與利用土地行為。并且，相關部門著眼于重復土地規劃建設行為的嚴格禁止，對于違規建設的行為進行相應的處罰。

（三）培育“兩規合一”體系建設的專門人才

現階段的兩規合一制度運行體系如果要得以全面的建成，那么必須要依靠體系建設過程中的專門業務人才，因而體現了培訓專門業務人才的必要性。在目前的現狀下，相關部門就是要充分認識到培訓專門業務人才的價值與作用，進而運用科學手段來支撐該領域的專門人才培訓，充分保證兩規合一建設領域的具體負責人員都能做到全面熟悉網絡科技手段，運用信息化的途徑與方式來實現優化利用城市現有土地資源的目標。

例如近些年以來，土地資源管理部門以及城市規劃部門對于上述的人才培訓規劃正在全面予以推進，通過實施專門培訓的舉措來培養新型技術人才，并且引進人才業務培訓中的信息技術手段。在專門業務軟件的支撐下，相關技術人員可以全面掌控城市區域現有的土地資源，運用整體性的視角來優化分配現有的土地資源，合理節約寶貴的土地資源。此外，技術人員對于土地管理專業領域的數據庫應當做到充分進行利用，通過建成土地資源數據庫的方式來實現科學分配城市土地的目標，增強利用城市土地的規劃性與實效性。

結束語：

經過分析可以判斷出，城市總體規劃的順利實施必須充分依賴土地利用方面的總體規劃來提供支撐。同時，土地利用總體規劃應當被納入城市總體規劃的范疇，嚴格監管城市土地的優化分配過程。各地在推行城市總體建設的實施規劃時，前提在于充分明確土地利用總體規劃的本質及內容要點，確保將“兩規合一”的體系建設思路貫穿于城市總體規劃與城市土地資源優化利用的全過程中。

參考文獻：

[1]?? 王新玲，曹學亮.土地利用總體規劃與城市總體規劃“兩規合一”體系研究[J].河北農機，2019（01）：38-39.

[2]?? 熊健，范宇，宋煜.關于上海構建“兩規融合、多規合一”空間規劃體系的思考[J].城市規劃學刊，2017（S1）：42-51.

[3]?? 史家明，范宇，胡國俊.基于“兩規融合”的上海市國土空間“四線”管控體系研究[J].城市規劃學刊，2017（S1）：31-41.

[4]?? 倪俊玲.土地利用總體規劃與城市總體規劃“兩規合一”體系研究[J].資源信息與工程，2017，32（01）：114-115.