關于浙江省合資鐵路改革發展面對問題及應對策略的思考

宗心曉

摘要：通過對浙江省合資鐵路當前改革與發展中存在問題進行梳理，分析問題產生的原因與影響，提出應對解決措施與策略，探索地方控股合資鐵路可持續發展與高水平運營管理的有效途徑。

關鍵詞：合資鐵路;改革;可持續發展

為貫徹落實中央關于深化國有企業改革的精神，中國國家鐵路集團公司（以下簡稱國鐵集團）近幾年推動并實施了以“分類投資建設和分層管理”為指導思想的鐵路改革，其中有關合資鐵路改革的主要內容是“干支線合資鐵路股權置換”和“省級區域合資鐵路公司重組整合”兩項。改革后，國鐵集團定位干線路網鐵路投資與經營，地方政親，親，博府將承擔區域內支線鐵路、城際鐵路的投資與經營主體責任，改革的實質是鐵路事權責任中央與地方的再劃分。隨著改革的不斷推進，國鐵集團在地方鐵路建設中的投資迅速減少，地方投資建設的省方控股鐵路逐漸增多。如何正確認識、積極應對此次鐵路改革，如何確保地方控股鐵路可持續發展、更好地服務地方經濟建設將是今后一段時期地方必須面對與思考的問題。

1???? 合資鐵路改革相關背景

1.1? 合資鐵路發展進入新階段

從全國合資鐵路發展情況來看，大致分為以下三個階段：第一階段，上世紀90年代以前，建設及經營鐵路的職能都由原鐵道部承擔，地方政府不需承擔建設及經營鐵路的責任。第二階段，上世紀90年代至2012年，原鐵道部與省市共同合資建設的鐵路開始涌現，地方政府承擔鐵路建設的一部分資金，主要負責征地拆遷，大多以小股東形式參股合資鐵路公司，原鐵道部承擔主要建設資金，鐵路經營責任仍由原鐵道部承擔。第三階段，2013年原鐵道部撤銷、成立鐵路總公司后，鐵路總公司開始實行以“分類投資建設和分層管理”為指導思想的鐵路改革，定位全國鐵路干線、中西部地區鐵路建設及經營責任，逐步退出地方非干線鐵路投資與經營，地方非干線鐵路投資與經營責任逐步轉由地方政府承擔。

1.2? 鐵路改革相關政策先后出臺

根據《國務院關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》（國發〔2013〕33號），2013年，國務院就較早提出了鐵路“實行分類投資建設”意見。2015年，國家發改委在《關于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》（發改基礎〔2015〕1610號）再次明確：鼓勵社會資本投資建設和運營城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發性鐵路以及支線鐵路。2016年，國務院公布《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發〔2016〕49號），推進中央與地方財政事權改革。2019年，國務院發布《交通運輸領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發〔2019〕33號），進一步細化了中央與地方事權責任劃分方案，明確提出“城際鐵路、市域（郊）鐵路、支線鐵路、鐵路專用線的建設、養護、管理、運營等具體執行事項由地方實施或由地方委托中央企業實施”。以上政策文件的先后發布，推動了全國合資鐵路逐步向“深水區”改革邁進。

1.3? 各地合資鐵路改革逐步推進

2014年，湖北省較早啟動并完成了武廣客專、滬漢蓉鐵路與湖北省城際鐵路的路地股權置換工作。2018年，湖南省與國鐵集團就武廣客專湖南段與湖南省長株潭城際、懷邵衡鐵路股權置換、江西省與國鐵集團就滬昆鐵路江西段與九景衢鐵路江西段的路地股權置、廣東省與國鐵集團就武廣客專廣東段與廣東省珠三角城際鐵路的路地股權置換協商取得了一致意見。2018年底，江蘇省區域合資鐵路公司重組整合的改革基本完成。2019年，山東、安徽等省也先后啟動了省域合資鐵路改革。當前，全國合資鐵路的改革呈現范圍不斷擴大、改革持續深入推進的態勢。

浙江省合資鐵路改革始自2017年，主要是滬昆鐵路客專浙江段的地方股權與金麗溫、九景衢鐵路浙江段的國鐵集團股權相互置換以及浙江省域內地方控股合資鐵路公司重組整合的改革。2019年，國鐵集團與浙江省共同確定了浙江省合資改革方案并推動改革方案實施落實。

2???? 浙江省合資鐵路現狀調查

2.1? 合資鐵路體量大

截至2019年底，浙江省已建、在建鐵路省內正線里程約3937公里，其中國鐵集團全資控股鐵路約774公里，占比約20%，浙江省參股、控股或省方全資（含社會資本PPP模式投資）鐵路約3163公里，占比約80%。20世紀90年代以來，浙江省參股省內絕大多數鐵路建設投資項目，十三五以來，省方控股或以全省社會資金PPP模式投資建設的鐵路項目迅速增多，國鐵集團投資為主的鐵路項目大幅減少。

2.2? 高鐵客專合資鐵路經營大多盈利

浙江省地處全國東部沿海，是長三角經濟帶的重要組成，經濟繁榮、人口稠密，區域客流相對較大，浙江省境內滬昆高鐵浙江段、滬杭客專、寧杭客專、杭甬客專、甬臺溫高鐵、溫福鐵路浙江段等高鐵客專合資鐵路公司已普遍實現經營盈利，經營形勢良好。

2.3? 普速支線合資鐵路經營普遍虧損

金溫貨線、蕭甬鐵路、九景衢鐵路浙江段是浙江省已運營的普速合資鐵路，金溫貨線受金麗溫高鐵開通影響，2016年以來經營大幅下滑，2019年出現運營開通以來第一年由盈轉虧。蕭甬鐵路是寧波港的鐵路疏運通道，受杭甬客專開通影響，2014年以來，平均每年虧損約4.1億。九景衢鐵路2017年 12月建成，日均開行僅12對普速客車，開通兩年經營均虧損。

3???? 浙江省鐵路改革主要面對問題

3.1? 承擔更多合資鐵路經營責任

根據浙江省合資鐵路改革方案，改革后原先非地方控股、經營效益相對較差的支線合資鐵路改由地方控股，地方承擔了原先國鐵集團控股合資鐵路公司的經營責任。同時，改革前經營效益相對較好、地方參股的干線合資鐵路公司改由路方全資控股，地方損失了干線合資鐵路的投資收益。改革后，地方承擔了合資鐵路更多的經營責任。

3.2? 可持續發展問題開始顯現

由于地方控股鐵路以支線普速鐵路為主，部分支線鐵路位于全省中西部，地區經濟基礎薄弱，客流、貨流相對較小，以及鐵路項目建設自身具有投資大、回收周期長、社會效益為主的特點，地方控股鐵路經營效益相對較差，存在可持續發展問題。

初步測算，2020年浙江省地方控股合資鐵路經營虧損約10億元?！笆奈濉逼陂g，隨著金臺鐵路、金建鐵路、金甬鐵路、湖杭鐵路、衢麗鐵路等地方控股鐵路相繼建成，2025年起，預計全省地方控股鐵路平均每年虧損約50億元，且有進一步擴大趨勢。地方控股合資鐵路可持續發展問題逐步顯現。

3.3? 鐵路建設工作理念尚未轉變

地方鐵路建設工作傳統理念大多是：重建設、輕運營。地方政府在考慮鐵路項目時，為爭取項目早日開工，往往是多方爭取，全力以赴，項目建設前轟轟烈烈，項目建成后，經營主體責任由國鐵集團承擔，地方對項目本身的經濟性與可持續性關注較弱。隨著此次“分類投資建設與分層管理”為指導思想的鐵路改革不斷深入推進，地方控股鐵路的建設及經營主體責任已由地方承但，原先鐵路建設工作傳統理念不適應新形勢、新變化、新情況，急待調整轉變。

3.4? 高水平運營管理問題認識不夠

目前地方控股合資鐵路絕大多數均采用委托國鐵集團運輸的方式，隨著地方控股鐵路的規模與體量不斷增大，如何正確認識地方控股鐵路委托國鐵集團運輸與地方自主運輸的關系，將來地方控股鐵路經營以委托國鐵集團運輸為主、還是以地方自主運輸為主，如何確保地方控股鐵路資產保值增值，如何實現地方控股鐵路的高水平經營管理，需要全面客觀、深入理性認識。

4???? 浙江省合資鐵路改革應對策略及思考

4.1? 正確認識合資鐵路改革意義

此次合資鐵路改革對于防范國家金融領域風險，解決國鐵集團龐大的負債規模是有利的。改革將從深層次解決新建鐵路“誰來建、由誰養”的問題，改革將促使地方政府在考慮鐵路建設的同時，更加關注鐵路建設后鐵路經營可持續性問題。地方政府將承擔區域性非干線鐵路更多的經營事權。改革有利于國家鐵路建設整體工作更好地面向市場、融入市場，有利于發揮市場在鐵路運輸資源配置中的決定作用。

4.2? 轉變鐵路建設工作理念

此次合資鐵路改革影響全省鐵路建設工作，對鐵路建設工作要有一個清晰的判斷。一是鐵路建設資金來源已悄然變化，地方鐵路建設資金已由國鐵集團投資建設為主轉為以省市地方投資建設為主，如何將有限的省市地方鐵路建設資金投在發展最為迫切的鐵路建設項目將是今后鐵路建設工作需要面臨的重大選擇。二是省市政府鐵路建設債務規模將迅速擴大，合理控制全省鐵路建設債務規模，有效管控鐵路建設債務風險緊迫而必要。三是鐵路建設工作需要市場的支撐，堅持以市場為導向，進一步疏理全省鐵路建設項目，尊重鐵路市場的客觀規律，科學研判全省鐵路建設時序，加快形成鐵路投資建設新理念，對預計經營長期虧損、線網位置不突出、現有運能富裕的鐵路建設項目緩上，或采取有效補虧措施后再上。

4.3? 解決地方控股鐵路可持續發展問題

可持續發展是此次合資鐵路改革的核心。解決好地方控股合資鐵路可持續發展問題，一是要正確認識問題的由來。近些年，隨著地方以省為主的控股合資鐵路先后開建，這些鐵路大多屬支線鐵路，自身經營效益差，自然而然產生了可持續發展問題，關注可持續發展問題首先要回到規劃與建設的“牛鼻子”，從源頭控制上解決項目建成后的可持續發展問題。二是要分解地方控股鐵路省市兩級政府事權責任，在目前鐵路建設事權責任的基礎上，增加鐵路經營事權責任，做好省市兩級政府鐵路經營責任的劃分，深層次解決地方控股鐵路可持續發展問題。三是綜合施策，多措并舉解決好地方控股鐵路可持續發展問題。地方控股鐵路可持續發展問題不是簡單的財政買單或政府托底，而是系統工程，須多角度、多層次發力，形成合力。地方政府可學習借鑒國鐵集團近幾年的一系列改革辦法，以全省控股鐵路一盤棋的思路，加快鐵路建設土地綜合開發，實施省級優質合資鐵路資產化、證券化、股份化，實施省級合資鐵路混改等，地方控股鐵路可持續發展文章大有可為。

4.4? 逐步擴大地方控股鐵路自主運輸范圍

合資鐵路經營方式大致分自主運輸與委托運輸兩種模式，目前我國合資鐵路絕大多數采用委托國鐵集團輸管理的模式。委托國鐵集團運輸具有安全首要責任由國鐵集團受托鐵路局承擔、鐵路運輸生產易于融入國鐵集團路網資源、國鐵集團鐵路局專業技術優勢便于發揮等諸多優點，但同時也具有多項劣勢：一是委托運輸不等同于委托經營，委托運輸的鐵路局基本不承擔受托合資鐵路經營責任，僅負責受托合資鐵路公司的運輸管理。二是合資鐵路公司經營優勢普遍弱化，收入來源單一、資產經營收益不高是合資鐵路委托國鐵集團運營后普遍存在的問題。三是委托運輸的成本費用不透明，委托運輸費用逐年遞增，委托后的合資鐵路公司大多以資產管理為主，無實質性經營內容。

為發揮市場在資源配置中的決定作用，打破鐵路運輸市場的高度壟斷，實現地方控股鐵路高水平運營管理，地方控股合資鐵路宜逐步實施積極的經營策略，對不具備自主運輸能力、自主運輸綜合成本較高的合資鐵路采用委托國鐵集團運輸方式;對具備自主運輸能力，綜合運營成本更低、經營效益更好的合資鐵路采用自主運輸方式，逐步培育地方控股鐵路可持續發展內在強大動能。

5結束語

此次合資鐵路“分類投資建設和分層管理”的改革對地方控股合資鐵路改革發展既是挑戰，更是機遇。正確認識改革內涵，找準地方控股鐵路發展定位，抓住改革有利契機，謀劃好發展戰略，搶先布局下一階段地方控股鐵路發展藍圖，對于實現地方控股鐵路可持續發展、高水平運營、更好地服務地方經濟建設，意義都將十分重大。