合理性張力下再分配政策的失衡與平衡

摘 要：再分配政策有著顯著的非功利性價值目標，但其貫徹與落實離不開以科層制為載體的工具理性的推動，期間工具理性和價值理性的張力尤為突出。在這種張力的視角中，再分配政策的政策過程表現為兩種失衡現狀，一種是政策問題的構建、政策方案的制定和政策方案選擇中對科學思維和工具理性的崇尚導致的形式合理而實質不合理，偏離政策的初衷。另一種是政策執行中技術官僚的非人格化導致的盲目順從和政策目標分解與置換中價值理性的流失?；诖?，在合作制的基礎上為再分配政策合理性張力的平衡展開構想。

關鍵詞：再分配政策;工具理性;價值理性;合作制

引 言

在新時代的引領下，“以人為本、公平正義”理念為收入再分配政策的探索與優化提供了新的方向和目標，黨的十九大報告指出，要堅持初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平。圍繞我國當前的再次分配領域改革與實踐，如何優化再分配政策，保證再分配政策的實際效果實現其公平正義的終極價值目標已并非是簡單的工具問題抑或價值倫理問題，在政策的決策過程中時常要直面工具理性與價值理性的沖突與調試，研究擬從馬克思韋伯的價值理性和工具理性的合理張力視角來探討再分配政策過程中合理性間的失衡表現，力圖尋求再分配政策的價值理性回歸與合理性張力間的平衡。

一、合理性張力下的再分配政策

（一）價值理性與工具理性

工具理性和價值理性的關系源于對工具理性的批判與反思。這使得二者始終處于對立和緊張的狀態。近代以來的所有工具理性在發揮作用的時候都需要在一定的條件下進行，人類擁有普適性的價值，卻沒有普適性技術工具，若以工具理性支配價值理性，必將在形式合理性的驅使下拋棄關于終極價值、意義的實質合理性。然而“從目的（工具）合乎理性的立場出發，價值合乎理性總是非理性的，而且它越是把行為以之為取向的價值上升為絕對的價值，它就越是非理性的”[1]，休謨更是從理論上將“是與應是、事實與價值分立開來”[2]凸顯了現代社會二者的分立狀態，工具理性的發展似乎一定會加劇價值理性的衰亡。

韋伯認為工具理性和價值理性也存在一種合理性轉化關系。工具理性可以依靠其定量的和可計算的特征用純粹的形式合理性達到任意一個實質性目標，也可能在去價值的情況下達到本身的至臻。另外在特定的歷史時期終極價值和某種理念也能助推技術工具的創造性的井噴式爆發。正如其描述的新教倫理之于近代資本主義的興起。依靠工具理性與價值理性的辯證的、合理的張力，韋伯向世人詮釋了工具理性對現代社會“袪除巫魅”的過程。這種統一于社會實踐的工具理性和價值理性的合理性張力也為社會主體的行動提供了動力。

（二）價值理性和工具理性張力下的再分配政策

公共政策的價值目標是追求“至善”，包含人類的美好訴求與愿望。公正作為收入再分配領域的公共政策終極價值目標體現了我國收入分配問題下人民對美好生活向往的價值追求。在黨的十九大報告中指出再分配要更加注重公平更是強調了分配倫理價值的目標。公正性的再分配更加注重生存權和發展權等的基本權利的保障，包括在收入、教育、醫療、住房等問題的關注。從某種程度上來說，公權力之所以能夠保持其強大的感召力和權威性，公正性社會目標的引領，即人民堅信公權力始終為這一目標而努力著。從這些角度看收入在分配政策是合乎價值理性的活動，具有義無反顧無條件的實質目的性。

而在現代社會里，政策科學的發展離不開工具理性的推動，整個政策過程充滿了工具理性的色彩。在政策問題界定中對再分配領域的各種數據資料的收集和分析，建立分析模型說明各種變量間的關系，多種政策方案的預測和選擇等都無法逃避技術主義的浸染。尤其是在大數據、人工智能等新一輪技術革命的興起，讓公共政策成為工具理性馳騁的重要場域?；诖?，再分配政策中技術合理性和結果可預測性成為再分配政策的重要特征，即使作為公正收入再分配和保護人民的基本發展底線平等的實質性目的也被工具理性的強大慣性的驅動下變為可計量和可考察的具體指標，并以此來評價政策的實際效果。

由此，在價值理性和工具理性的合理性張力下，再分配政策有著公平正義的終極價值和目標，但在工具性的推進這一終極目標時，價值理性被工具理性所遮蔽，致使那些“技術官僚和技術專家們”在追求決策技術和方法的改進，運用計量，預測等數學邏輯方法提升其政策過程的科學性，從而對分配政策方案的選擇做出“沒有選擇的選擇”。也就是韋伯說的工具理性的發展已經達到了這樣一個階段 ：“專家沒有靈魂”[3]。這也最終造成了再分配政策在政策過程中的價值偏離和缺失，讓人們在享受再分配政策的過程中無法得到真正擁有公平的獲得感和滿足感，從而造成了再分配政策的失靈。

二、合理性張力下的再分配政策的失衡

兩種合理性的張力貫穿于問題的界定、政策議程的設定、政策方案的評估與選擇以及政策的執行和監督等整個政策過程。

（一）再分配政策過程中工具理性的強勢與價值理性的式微

在韋伯看來，現代科層制政府是徹底的工具化的產物，是一個能將工具合理性發揮到機制的組織形式，好似一架冰冷的機器，不受任何情感的影響，在日復一日的運轉中消解著價值合理性。孕育于計劃嚴密、分工專業、責任明確、規則抽象的龐大政府組織的公共政策過程在馬克思韋伯發表這一深刻洞見的百年后仍然構筑著人類無法逃避的“理性”鐵籠。而所謂的理性政策過程植根于啟蒙理性主義和實證主義。決策者被看成是像技術員或企業管理者一樣，用“目的—方法分析”的途徑來規劃政策，根據數字和事實，用科學的方法和精細的計算，分析解決問題的各種政策方案的優劣，從而選擇最大成效的合理政策。這一過程被視為實現理性的過程。

首先，政策問題的構建是公共政策過程的邏輯起點，“科學方法嚴格限定了人們所選擇研究的問題和表述問題的方式。簡言之，方法論似乎決定了問題;不過，這些尚只是預期的可能。它所提出的科學方法并非產生于（人們普遍正確視為）社會科學研究的經典思路，也不是對這些思路的概括。它主要是從自然科學哲學借鑒而來，并對之做了些權宜性的修正?！盵4]當一個社會分配問題進入到政策議程中就需在政策科學的框架下進行感知問題情境、搜索元問題、界定其實質問題并陳述其正式問題，從而進行科學論證和因果推理，技術官僚和專家學者們對現實問題進行轉化、舍棄、或者變形納入到政策議程中。在這種科學思維和分析框架下政策問題構建，讓最終陳述出的問題偏離原本的社會現實問題?？茖W理性的問題界定程序與模型極有可能讓公共政策從一開始便誤入歧途。最終政策的失敗不是因為未能正確解決問題而是因為我們未能找到正確的問題。

其次，政策方案制定在整個政策過程中居于樞紐的地位。崇尚技術和方法的政策科學，在政策方案制定環節將工具理性發揮的淋漓盡致。所有關注點都集中于政策目標的澄清、備選方案的設計、對方案效果、風險、可行性的評估、方案優選的標準和規則的設定以及合法化程序的推進，至于政策問題的價值導向已經不是討論的重心，政策問題的真實狀態已被工具理性的狂歡所湮滅。數據資料的客觀真實和程序方法的合理可行為政策的合法性提供了堅實的理性基礎。即使很多的政策問題無法用科學的思路和邏輯來加以說明，但人們卻認為這是科學方法上的缺陷，也就是通過技術發展是可以將這些問題納入科學框架之內并加以解釋。工具理性賦予了政策過程以合法性，政策過程也處處體現出工具理性的追求。[4]

最后，在整個政策過程中都需要決策者們作出不斷地抉擇，而在現代的科層制中技術官僚和技術專家起到了主宰整個政策過程的作用。各個職位上的人員按照規定在權責范圍內進行標準化、專業化的處理日常事務。技術官僚這種形式合理性抹殺了個人的情感和價值判斷造成了其實質不合理。這種異化的“技術人格”在有關分配政策的選擇上出現目的與手段的背離。在工具理性的支配下，人成為不停地踩著輪子的白鼠。隨著社會分工的更加精細化和專業化。技術官僚和技術專家的專業門檻和知識水準越來越高和普通民眾形成了難以逾越的鴻溝。專家在自己所持有的知識和技術領域變得傲慢與偏見，排斥大眾參與到政策過程中，將他們的參與視為阻礙政策過程的科學性與效率。

在整個政策過程中，人們試圖用工具理性體現發展上的雄心壯志。然而工具理性只是理性的一面，人類所掌握的并非工具理性的全部。再分配政策中涉及著社會利益的再分配，這類社會問題的處理上會出現利益上的排他性，是一種“零和博弈”。其本質就是把利益分配給誰，為減少社會成員的利益摩擦能否在政策實際效果中公平正義這一價值理性的終極目標，在政策問題建構和政策制定中就不能過于追求和崇拜工具理性的控制能力，單從技術上對政治過程的優化，相信邏輯推理和科學技術完善政策方案，往往出爐的是消解了價值理性的非理性的政策。

（二）再分配政策執行中工具理性的擴張與價值理性的消解

政策執行是將政策理想轉化為政策現實，政策目標轉化為政策效益的唯一途徑，是政策生命周期中最重要的環節。在追求效率、層級節制、職能分工的工具理性化的科層制下，政策執行的高效是以犧牲價值理性的為代價的。

官僚制是一個無涉價值的組織形式，命令服從的關系帶來了政策執行人員的非人格化，人們在這個組織體系中沒有價值判斷和道德審視，在政策執行的過程中照步就搬，按照規定流程仔細規劃完成著每一個規定動作?！安磺笥泄?、但求無過”，“當一天和尚撞一天鐘”成為他們的真實寫照。自上而下的指揮體系，讓人們只能致力于執行的可行性和效率，嚴格的獎懲控制機制，讓人們只能畏首畏尾于程序的合理，在遵守規則的場景內試圖逃避責任，真正關于執行本身的價值和意義并沒有人關心。

另外，在實現這些價值和目標中，在縱向的行政發包和橫向協作的科層體制下根據其部門分工和層級權責來進行技術性的切割，最終形成了網格化的單元責任清單。在這種多個層級和多個部門目標置換和技術過濾下，最初的超越功利性的絕對價值和目標已經被消解殆盡，在各個橫向和縱向工作單元的視野中，只余下各自的可技術性考核的責任目標。[5]如在精準扶貧的再分配政策中，當扶貧工作具體落實到各個的縣、鄉鎮的工作考核指標中，數字脫貧便是價值理性和工具理性失衡下的尷尬困境的體現。一方面，脫貧攻堅有著“全面建成小康社會，一個人都不能少的”價值目標，但是在科層制中用規范性，程序性，可操作性的技術手段重視扶貧檔案的完整性和準確性，讓數據在扶貧工作中大放異彩，忽略了扶貧工作的實績也造成了貧困戶對政策和效果的質疑。最初的超越功利性的終極價值在以技術責任代替倫理責任的工具理性的驅動中逐漸消解殆盡。

三、合理性張力下再分配政策的平衡

完整的理性是價值理性和工具理性的平衡與統一。再分配政策惟其對縮小收入差距、維護社會公平正義，增強人們的獲得感和幸福感才謂之良策。脫離了政策對象的切身體會，空有科學的論證和高效的執行，亦不免落入工具理性的陷阱，導致政策效果的南轅北轍。但是也不能一味地貶低和否定工具理性所給社會進步帶來的無限可能，亦如哈貝馬斯所強調的：“我們務必小心翼翼，切莫將嬰兒連同洗澡水一起倒掉，然后再翱翔于非理性主義的天空中”。[6]因此再分配政策的有效落實必須在價值與工具、形式與實質、目的與手段之間達到一定程度的平衡。

（一）政策過程中突出合作特征

官僚制的科層結構與理性決策模型的發展使處于金字塔頂端的人們更傾向于自以為是和對工具理性的自負，養成了行政傲慢的心態與風格，從而使他們面對多元復雜社會問題的回應性不足。價值理性與工具理性的平衡，需將合作理念引入到政策過程中，尤其在再分配政策涉及不同社會成員的利益再分配，更需要歡迎不同的聲音和意見來遏制工具理性下決策者們的“狂妄與無知”。

首先，從觀念上，明確再分配政策終極價值與目標，把握公平正義的核心要義，廓清再分配領域公平與效率的關系，要在再分配政策的政策過程中強調縱向代際間的公平正義，橫向良性均衡發展政策目標和構建和諧社會的普惠性、包容性、可持續性的政策價值。其次，在政策問題的構建和政策方案的制定階段改變工具理性支配下的程序控制和政策解釋，打破技術官員和技術專家在政策過程中的話語權“壟斷”。建立公開、透明、及時的協商回應機制，要想確保分配政策中利益和價值分配公正合理的價值目標實現，就必須建立順暢便捷的溝通反饋渠道，打破科層體制下決策的封閉性和獨立性，提高社會公眾參與政策決策的力度;建立多元化的利益表達機制和多形式的協商機制，提高政府對新情況、新問題和各政策客體的反應能力。多元利益主體的參與就是要改變政策過程中的工具理性和單一的線性的決策程序，從而呼喚公正正義價值和人文關懷的回歸。

最終這種審慎思辨的政策過程，通過多方的參與來實現對合理性張力的矯正，通過多元主體在問題建構、方案制定等方面的合作行動來實現對工具理性的超越。

（二）政策執行中構建新的合作形式

當全球化、后工業化進程開始，社會問題呈現出高度復雜性與高度不確定性的特征時，依靠官僚制下的再分配政策執行越來越多地出現阻滯和失靈。

面對多層級、多部門目標置換導致的價值流失。應著眼于層級節制和命令服從的科層制的解構與變革。在現實組織的發展中網絡結構組織已經出現，這種全新的組織形式取代以往組織的線性結構，形成一個靈活，開放、互動、多元的行動系統[7]。在這種組織形態下，不在采用單一的工具理性維度，而是重視經驗理性與價值理性，相比于封閉保守的科層制組織形式，張康之認為“在合作制組織的形式方面，將不會有著可以納入到同一性理解中的要素的。也就是說，合作制組織在合作理性的意義上有著實質同一性，而在形式上則表現為各種各樣的具體的理性?！盵8]合作制下的網絡結構更加強調合作、信任、差異和創新，這就要求有自主性的個體與道德化的成員構成，也要求那些更具有價值活力的社會組織參與分配政策的執行、評估與監督，更好的達成分配政策中那些超功利性的價值目標。

在具體的再分配政策的實踐中，在政策的執行環節中，改變政府單一的執行模式，在政府主導的基礎上加大市場和社會的參與力度，尤其是在公共服務供給和社會保障領域內政府也需要社會公益組織對政策價值的矯正。二、在政策的評估與監督環節，包括獨立的第三方組織在內的多元評估行動主體系統精準對分配政策進行評估與反饋。一方面要整體的的探討各地區、部門、領域、行業和群體的收入分配狀況，系統的梳理和比較收入分配情況的變化，從而具體的分析政策對特定對象的影響程度。另一方面，打通分配政策價值目標與具體落實狀況的“最后一公里”對再分配政策執行流程的評估、分配政策落實狀況的評估，對政策終極價值實現程度的評估。

最后，在合作制的組織形式中，每一個利益相關者都能在政策過程中發揮他應有的價值，過去的官僚機構為中心的政策執行場域已經被分解為若干個合作行動系統。政策過程沒有明確的終結節點，政策目標不斷被矯正，政策方案不斷被修改，政策執行路徑不斷被調整。在這種開放的場景中，政策才能達到價值理性與工具理性的平衡。

參考文獻

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[9] 張康之.為了人的共生共在[M].北京：人民出版社，2016：307

作者簡介：陳飛（1995-07-），男，陜西延安，西北政法大學政治與公共管理學院，碩士研究生，研究方向：行政管理理論與方法。