探究西安市0-3歲嬰幼兒普惠性托育機構的改革路徑

付粉玲

摘? ? ? ? ? ? 要：本文針對制約西安市0-3歲嬰幼兒托育機構發展的瓶頸因素，借鑒了政府和社會資本合作的PPP模式。在此模式下，從立法、監管、師資、成本以及電子政務系統等五個方面提出了構建西安市0-3歲嬰幼兒普惠性托育機構的改革路徑，希望能為本市托育機構的快速健康發展貢獻微薄之力。

關鍵詞：“全面二孩”;托育機構;改革路徑

基金項目：西安市2020年度社會科學規劃基金項目（編號：FX44）

“全面二孩”政策在2016年開始實施，綁在人們身上的政策桎梏終于放開，但是后續統計數據顯示，人們的生育意愿并不強烈，其中最主要的原因是“養育成本”和“無人看護”的問題。由此可以看出，我國生育政策的調整出現了“不想生”“不敢生”和“養不起”的尷尬狀況。為了提升人們的生育意愿，緩解孩子無人看護的問題，2019年政府工作報告中提出，“要針對實施全面兩孩政策后的新情況，加快發展多種形式的嬰幼兒照護服務，支持社會力量興辦托育服務機構”，以應對人民群眾的巨大需求。

本課組通過對西安市0-3歲嬰幼兒托育機構的走訪調研了解到，制約托育機構發展的市場方面的因素主要有機構少、分布不均;收費昂貴;從業老師少且雜、待遇低、流失頻繁、管理水平良莠不齊。政府方面的因素主要有缺乏對托育機構的認知定位、缺失頂層設計以及監管的無序和混亂等問題。本文從這些制約因素入手，探究構建西安市0—3歲嬰幼兒普惠性托育機構的改革路徑，以實現“幼有所育”的目標，滿足人民群眾不斷追求美好生活的愿望。

一、相關概念

托育服務是指當家庭由于某些原因無法給予嬰幼兒足夠的照護，嬰幼兒在一天中的某一個時間段必須離開家庭和父母，由其他人或者機構代替父母照顧孩子。根據新福利主義視角下的“向兒童投資”理論認為，向0-3歲兒童投資成為面向未來人力資本建設的新保障，同時還能兼顧促進家庭福利、提升女性的就業和地位、減少貧困等諸多好處。所以給0—3歲嬰幼兒提供這種福利性質的公共服務，是政府部門義不容辭的責任，應該將其納入政府的財政預算和城市規劃中，以保證這些嬰幼兒的福利。

普惠性托育機構是指面向0-3歲嬰幼兒提供托育服務的組織。它應該具有這樣的特征：一是達到市教委規定的辦園基本標準;二是面向社會大眾招生;三是收費實行政府定價或接受政府指導價。所以，普惠性托育機構一定是公益的、有質量保證的，其收費將不高于同類公辦托育機構的費用。只有這樣，才能滿足群眾放心實惠的心理需求，提升二孩的生育意愿。構建西安市0-3歲嬰幼兒普惠性托育機構，就是要建立符合這樣標準的托育機構，只有這樣，才能切實提升孩子的入托率，提升女性的就業率和生育意愿。

二、政府和市場的合作模式

在市場經濟體制下，要求政府在短期內設立眾多的普惠性托育機構來滿足全社會家庭的托育需求，這無疑會增加政府的財政負擔和管理難度。托育服務按照其自身的性質，可將其劃分為準公共產品，結合托育產業的特殊特點，它又承擔著一定的社會責任和公益價值，所以托育服務無疑是政府既有責任提供又適合市場化操作的公共服務項目。福利多元主義的理論強調，政府不是福利和公共服務的唯一提供者，應該鼓勵民間資本積極參與，依靠全社會的力量來提供公共服務產品。政府的角色從福利的直接生產及負擔者轉為管理和協調者。這種公共服務民營化的目的就是減少政府的福利支出，提高服務的效率，增加民眾享有公共服務資源的自由和機會等。

PPP（Public-Private-Partnership）模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目運作方式。PPP模式下托育機構主要是運用政府與社會資本合作的模式進行創辦，呈現出“機構辦托兒所”和“公立托兒所”兩方面的特點。一方面可以引進社會資本進入托幼機構來投資創業，另一方面能凸顯政府更好地監管的角色;一方面能夠緩解當前托幼機構供不應求的狀況，另一方面也能夠解決托育機構因政府監管不到位而導致質量上的諸多問題。2017年，國家發改委發布《關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導意見》（簡稱：《意見》），明確規定，不斷加大基礎設施領域開放力度，除國家法律法規明確禁止準入的行業和領域外，一律向民間資本開放，不得以任何名義、任何形式限制民間資本參與PPP項目。托育服務作為準公共產品，屬于基礎設施領域，是面向嬰幼兒提供的福利項目，可以大力吸引社會資本力量進入，以加快托育機構的供給。

根據托育服務的特殊屬性，PPP模式又有BOT（build-operate-transfer，即建設-運營-移交）、ROT（Renovate-Operate-Transfer，即改擴建-運營-移交）以及其他一些更加靈活地方式，如BOO、TOT、BTO等。這些方式可以使政府明確在托育機構的建設和體系構建中所應該承擔的任務，主要是在政策法規的制定、相關部門的關系協調、機構建設初期融資、既得利益的分配以及如何依法進行監管等方面需要履行好自己的職責。其余的可以交給市場和社會進行提供和運作，這在一定程度上減輕了政府的財政壓力和管理難度，又調動了社會資本參與的積極性和主動性，為更好地提供托育服務提供思路和有益的借鑒。西安市要在短期內解決0—3歲嬰幼兒托育機構的供給問題，可以充分借鑒PPP這種合作模式，并依托現有托育機構、幼兒園、家庭看護中心等多種渠道和方式來加快供給，滿足人民群眾的需求。

三、改革路徑和建議

本課題組結合對西安市0-3歲嬰幼兒托育機構的調研情況，在借鑒PPP模式下，將市場和政府制約托育機構發展的瓶頸因素進行整合，在以下5個方面提出改革的思路和建議。

1.政府應該盡快出臺符合本市實際情況的關于0-3歲嬰幼兒托育機構的整體方案、規劃或者意見。2019年5月，國務院出臺《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》。2019年7月，國家衛健委和財政部聯合頒布的《托育機構設置標準》（試行），《托育機構管理規范》（試行）。2019年12月陜西省政府辦公廳發布了《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的實施意見》，這些文件的出臺都為我市制定相應的規劃、具體落實的方案等指明了方向。其次，借鑒上海、南京、杭州、廣州、安徽等托育機構較為發達和先行地區的經驗，結合我市的實際情況進行調整、修改，為構建我市0-3歲嬰幼兒托育機構建立起框架和宏觀的制度設計。

2.在監管和具體落實方面，可以借鑒南京市的做法，指定分管的市級領導，將17個部門進行整合，市衛計委為業務主管部門或牽頭部門，并設立嬰幼兒發展處專職負責0-3歲嬰幼兒早期發展的各項工作。西安市各區縣在機構設置以及相應的人員配備上也需進行相應的調整，使得工作能夠上下銜接，統一歸口管理。托育機構的準入條件和人員資質，可以根據托育機構的性質、規模、收費等分別由工商、民政部門按照國家和西安市的具體政策來擬定和執行。

3.利用互聯網，構建托育服務的電子政務系統，將17個部門進行整合，使各部門信息共享，共同監管，做到政務公開、透明、高效。政府部門可以在指定的主管部門或者牽頭部門的官網專門設置一個關于托育服務機構的版塊，將其細分為政府監管、托育機構和社會監督三個板塊。具體發揮的作用可以包含以下幾個方面：

（1）在政府部門板塊，把17個部門的職責進行整合，設置各自在電子政務系統的權限，把托育機構的注冊、申請、資質審查、登記等流程在此頁面完成，以縮短辦事流程，提高辦事效率。托育機構的注冊情況各個部門可以信息共享，不必重復申報。申請人員將相關資料的原件掃描件上傳至指定頁面，相關部門在規定的時間內完成網上資料的審核，爭取讓申請人“只跑一次，只進一次門”。線上資料審核完后，可以要求其在指定的時間帶上所有的原件等資料進行線下復審，也可以深入到托育機構的實際舉辦場所進行檢查，對不合格的機構在網站上及時公告，限期整改，達到標準再進行招生運營。

各部門出臺的關于0-3歲嬰幼兒托育機構的制度、文件、政策、規定以及針對托育機構進行的人員資質的登記備案信息，開展業務知識的培訓、公布違法違規機構的黑名單等信息可以向社會公布的，在此版塊公開，以提高彼此的信息溝通和共享，節省人力、物力和財力，提高辦事和溝通的效率。

此外，可以充分利用互聯網資源，將各個部門關于0-3歲嬰幼兒早期喂養、早期教育、父母和嬰幼兒的溝通方式方法，優秀的育兒經驗、科學的育兒理念等信息通過網絡、手機客戶端、微信公眾號、微信群等途徑進行推送，為廣大家庭和托育機構提供最大的服務便利，提高父母和托育機構在育兒過程中的缺陷和弊端，提升育兒質量。

（2）在托育機構板塊，可以將全市已經審核注冊的托育機構的信息、師資配備、招收幼兒的年齡、保育和早教的特色、招生數量等信息進行發布，使家長在進行選擇時可以從正式渠道了解到相關信息，以供其選擇。

（3）在社會監督板塊，主要是用于和廣大家長、群眾進行互動，對托育機構在運營過程中出現的各種問題、不合理行為以及政府部門還有待于提升完善、加強監管的地方進行反饋，使政府部門可以根據群眾反映的重點問題對工作進行及時調整、改進，為把托育服務工作做得更好提供努力的方向。

4.多渠道增加托育機構從業人員的供給，切實保障工資社保待遇，降低人員流失率，保證托育機構的正常發展。

（1）充分挖掘高校教育的潛力，增加專業教師的供給。據統計， 陜西省目前培養各層次學前教育專業人才的學校有10多所普通高等院校， 20多所高職高專， 2所具有幼兒教師資格認定的中等職業技術學校。這些專業主要針對3-6歲幼兒教育，比較適合幼兒園的教師需求。而設置早期教育專業，專門針對0-3歲嬰幼兒的保育和教育方向的，目前只有咸陽職業技術學院一家，2014年開始招生，每年招生人數僅有40名。鑒于此，針對托育機構從業人員極度短缺的狀況，建議政府部門對陜西省各級各類開設學前教育專業的院校加快開設早期教育專業或者早期教育方向，擴大招生名額并通過設置傾向性的獎學金或者學科獎勵、畢業推薦托育機構以供實習或就業等方式，調動學生選報此專業的積極性和主動性。優化專業課程設置，適當加開針對0-3嬰幼兒教育和家長指導的必修課程和選修課程，以滿足托育機構工作的需求，從整體上快速提升托育機構專業教師的學歷層次和專業素養。

（2）充分挖掘培訓機構的潛能來提升托育機構專業教師的職業化培訓體系。課題組調研了解到，托育機構的專業老師有很大一部分是由母嬰護理師、育嬰師、保育員組成。2019年3月，國家人力資源和社會保障部門已經頒布了《育嬰員與保育員的新職業標準》。根據此標準，可以通過規范的培訓設定培訓的課時數、實踐操作技能的水平和標準等，做到統一標準、統一培訓、統一考試和統一質量控制。所有通過培訓的從業人員，都需具備照護嬰幼兒身體和精神情緒的能力，具備嬰幼兒早期教育的知識和實際操作能力，能夠在培訓結束后順利在托育機構、早教機構、家庭服務、兒童福利中心等組織工作。并且，在工作過程中，托育機構可以根據員工的績效水平和重點培養的意愿，推薦員工參加在職的繼續培訓，以不斷提高其看護嬰幼兒的水平和技能。通過這種方式，可以迅速吸納廣大社會人員加入并提高托育服務的技能和知識，增加人員供給，保證托育質量。

（3）規范托育機構的用人機制，切實保障員工的合法權益。托育機構盡管規模大小不一，從業人員多少不定，但只要是合法注冊的托育機構，都應該按照我國《勞動法》《勞動合同法》及其相關的法律法規，和員工簽訂規范的用工合同，按時足額為員工繳納社會保險。員工的薪酬水平不得低于本地區最低工資標準，其次可以綜合考慮員工的學歷、工作年限、工作熟練程度和績效考核等多種因素制定合理的工資報酬。托育機構應建立完善規范的招聘管理制度、績效考核制度、財務管理制度等，規范用工機制，切實保證員工的合法權益，提高托育機構從業人員的社會地位和待遇，吸引高素質人才投身托育服務事業。

5.加大財政經費的投入力度，多渠道構建普惠性托育機構。普惠性最顯著的特點就是托育服務的價格是政府定價或者政府指導價，人民群眾可以接受，在比較親民的合理區間。這就需要政府加大財政經費的投入，將托育服務工作管理所需的經費納入財政預算，新增教育經費向0-3歲嬰幼兒的早期教育傾斜。政府部門可以結合本區域的條件，在PPP合作模式下，除了大量吸引社會資本投資托育機構外，還可以制定面向托育機構的優惠政策，如稅收減免、以獎代補、減免房租等措施鼓勵托育機構提供普惠性服務。另外，還可以設立托幼服務的專項基金。以政府投入和基金會運作相結合的方式來加大對托育服務的投入，并由專業管理機構負責基金的運營管理，動員全社會為托育服務貢獻力量，促進托育事業的快速蓬勃發展。

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