加強新興領域法治建設 推進全球治理體制變革

毛國輝

內容提要：加強新興領域法治建設，推動建設新興領域的國際法體系和全球治理機制，對加強全球治理、推進全球治理體制改革具有重要意義。一要加強國際法能力建設，在新興領域戰略博弈中發揮引領作用；二要加強國內法治與國際法治互動，提高國際制度性話語權；三要遵循融通中外原則，加強新興領域國際法治合作。

隨著前沿科技加速應用于軍事領域，人類角逐的戰場逐漸超出傳統地理疆界，開始向深海、太空、網絡、極地等新興領域拓展。在新的國際格局中如何籌劃新興領域發展戰略，應對美國和西方世界的制度夾擊，是中國必須迫切正視的難題。習近平主席指出，加強全球治理、推進全球治理體制變革不僅事關應對各種全球性挑戰，而且事關給國際秩序和國際體系“定規則、定方向”；不僅事關對“發展制高點”的爭奪，而且事關各國在國際秩序和國際體系“長遠制度性安排”中的地位和作用。①參見《習近平在中共中央政治局第二十七次集體學習時強調：推動全球治理體制更加公正更加合理為我國發展和世界和平創造有利條件》，載《人民日報》，2015-10-14。作為積極走向世界舞臺中心的大國，不能再僅僅滿足于做新興領域治理進程中的參與者，而應更積極地成為引領者、建設者、貢獻者。

一、加強國際法能力建設，在新興領域戰略博弈中發揮引領作用

當今世界，國際法已成為崛起大國的制度重器。中國要在新興領域推進全球治理體制變革，必須成為國際法強國。眾所周知，國際法是在西方文化環境中成長起來的，這套規則內容復雜、技巧繁難，不易把握。國際法能力，不僅包括用國際法的原則和規則來表述自身的立場、說明自身的主張，而且包括用國際法來維護自身的利益、推行自身的方案。①參見何志鵬：《國際法在新時代中國的重要性探究》，載《清華法學》，2018（1），9頁。聯合國外空委法律小組委員會從2008年起，將各國的空間法能力建設列為一項新的議程，每年加以討論，充分顯示了該問題的重要性。中國只有抓住戰略機遇期，加強國際法能力建設，才能在新興領域戰略博弈中發揮主導作用。

加強新興領域的法理研究與闡釋。國際法體系，是一個不斷發展的、動態的系統。與新興領域相關的國際條約，如《聯合國海洋法公約》《關于各國探索和利用包括月球和其他天體的外層空間活動所應遵守原則的條約》《關于各國在月球和其他天體上活動的協定》《南極條約》等，都是20世紀制定的，其中許多條款的規定模糊不清，內容不確定。因此，我國理論界應加強對新興領域的國際法法理研究與闡釋（包括：新興領域資源權屬與維護制度、相關國際條約現狀與問題、安全與環境保護制度、國際合作與爭端解決機制等），把握新興領域的權利義務與責任配置、相關國家的司法實踐、全球公域保護的新動向。只有深入地了解國際法、深刻地洞察國際法的力量與弱點，才能知道在國際社會，哪些利益是中國應當爭取的，哪些利益是可能獲取的，哪些利益是中國無法得到的，②參見何志鵬：《國際法治的中國表達》，載《中國社會科學》，2015（10），167 頁。才能有效將我國的利益訴求、本土經驗、秩序構想、治理理念等注入國際法治建設之中，在國際法技術許可的范圍之內，將我國戰略主張的法理依據說足、說透、說好，提升塑造、闡釋、發展國際法的能力，為新興領域治理提供“中國理念”“中國方案”。

將硬實力轉化為國際制度影響力和領導力?；厥资澜绗F代化歷程，強大的經濟和科技實力是主導新興領域事務的必要條件。近年來，中國的綜合國力和科技實力快速提升，不僅成為世界第二大經濟體、舉足輕重的全球性大國，而且在航天發射、空間站建造、深海資源開采、科學考察等多領域取得舉世矚目的成就，為中國參與、推動乃至引領新興領域治理提供了充分的實力保障。但實力不會自動轉為影響力，必須通過有意識的努力加以轉化，需要形成一整套具有鮮明中國特色的全球治理理論，積極參與國際事務并在各種場合明確表達自身的立場觀點，確立在國際社會具有引領號召地位的軟實力?？上驳氖?，在全球治理體制變革的關口，中國為尋求公正合理的全球治理方式已邁出了重要步伐。比如，利用烏鎮世界互聯網大會，提出了一系列完善全球治理的“中國方案”，推進全球互聯網治理體系變革的“四項原則”、構建網絡空間命運共同體的“五點主張”，已成為全球共識。聯合國信息安全政府專家組已認可“ 《聯合國憲章》在網絡空間的適用性”，聯合國成員亦認同“網絡主權”原則，③參見王明國：《網絡空間治理的制度困境與新興國家的突破路徑》，載《國際展望》，2015（6），105～106頁。這都表明了中國對全球公域治理的影響力正不斷上升。

二、加強新興領域國內法治與國際法治互動，提高國際制度性話語權

一個國家在國際事務中的話語權，常常體現它在國際規則的制定權上。在全球治理過程中，國內法治和國際法治相互依存，互為支撐，借由一定方式進行銜接，表現出相互貫通、相互滲透、相互影響的互動狀態。①參見張文顯主編：《法理學》，83～84頁，北京，法律出版社，2007。要提高國際制度性話語權，必須加強新興領域國內法治與國際法治互動，為國際社會提供可復制、推廣或借鑒的范本，積極貢獻于國際法治進程。

完善新興領域國內立法。國內法治具有立足國內、關注國際的特點，在新興領域政策法規方面，中國政府發表了《中國的航天》《國家網絡空間安全戰略》《中國的北極政策》《中國的南極事業》等政策文件，既明確了中國在新興領域的立場和主張，也闡明了中國對全球公域的價值取向和利益所在。當前，要盡快制定出臺“航天法”“海洋基本法”“衛星導航條例”等，以先行實現引領，為積極參與國際規則談判進行實踐儲備，夯實參與國際規則制定的國內法基礎。另外，可借鑒北約《網絡行動國際法塔林手冊》模式，專家學者率先發聲，通過民間非正式研究和相關成果的編纂，以制定“指南”“法律手冊”的方式，探索新興領域的規則體系，推動國際社會在新興領域法律規則制定上達成共識。

參與新興領域國際規則制定和建設。國際法原則、規則和制度的形成，是國家利益博弈的結果。作為當今世界絕大多數國際組織的重要成員，中國應當站在人類進步與時代發展的戰略高度，適時提出新興領域發展觀、安全觀、合作觀、治理觀、秩序觀等理念，積極參與國際規則的制定，使新興領域國際規則更多地體現發展中國家的意志。②參見陳柳：《新時代中國在國際法體系演變過程中的角色認知與能力建設》，載《太平洋學報》，2018（6），7頁。比如，在聯合國有關外太空的條約和原則基礎上，加強國際組織之間的協調與合作，完善外太空行為規則和治理機制；推動互聯網空間互聯互通、共享共治，完善網絡空間國際治理體系，改變長期以來被動接受以美國為首的西方制定規則的局面，推動全球治理體制向著更加公正合理方向發展。近年來，中國積極參與國際反恐、禁毒、核不擴散、應對氣候變化、網絡安全、海洋極地、公共衛生、人權等全球治理，主辦南極條約協商會議，參與網絡空間制度框架的構建，彰顯了中國引領國際法律體系完善、治理模式改進的大國風范。

三、遵循融通中外原則，加強新興領域國際法治合作

2017年1月18日，習主席在聯合國日內瓦總部的主旨演講中提到：“要秉持和平、主權、普惠、共治原則，把深海、極地、外空、互聯網等領域打造成各方合作的新疆域，而不是相互博弈的競技場?！雹哿暯剑骸豆餐瑯嫿ㄈ祟惷\共同體——在聯合國日內瓦總部的演講》，載《人民日報》，2017-01-20。國際合作原則，是以《聯合國憲章》和《關于各國依聯合國憲章建立友好關系和合作的國際法原則宣言》為基礎的國際習慣法。新興領域資源的共有性、開放性，全球公域治理的高難度性，決定了國際社會對此具備廣泛的合作基礎。

建設互信與安全協作機制。加強國家間溝通與信任，有效化解可能出現的風險和沖突，一直是國際社會普遍關注的問題。2006年，中國、俄羅斯、白俄羅斯等國向聯大提交《太空活動的透明與信任建設措施》的議案，呼吁在太空建立透明與信任機制，防止太空武器化，該議案在聯合國得到多數國家的贊成。2014年，中美簽訂了“建立重大軍事行動相互通報信任措施機制”和“?？障嘤霭踩袨闇蕜t”兩個“互信機制”諒解備忘錄，為防止中美雙方軍用艦機在意外相遇時出現誤解誤判制定了安全行為措施，增加彼此海上軍事行動的安全意識。2017年，中國與美國、俄羅斯、德國等國簽署極地雙邊合作諒解備忘錄，積極實踐《南極條約》體系所倡導的國際合作?？梢哉f，加強互信與安全協作機制，是確保新興領域安全穩定的根本出路。

積極參與國際執法合作。當今世界，安全問題的聯動性、跨國性、多樣性更加突出。我國政府一直致力于同各國政府及其執法機構、國際組織一道，在環境保護、資源管理、打擊犯罪等領域開展了多項合作，并形成相關工作機制。包括：建立海上安全合作機制，進行海上聯合搜救，共同打擊國際海盜、海上恐怖主義、海上走私販毒等海洋空間的非傳統安全威脅；建立網絡安全磋商機制，制定信息空間的行為規范，共同打擊網絡犯罪，保障安全的網絡環境；就禁止部署太空武器進行談判，既在較低層次的太空活動領域——太空碎片緩解、碰撞和爆炸規避等方面進行協作，還協商發展更安全的太空交通規則，共同參加多邊太空合作；①參見何奇松：《中美太空合作的現狀與前景》，載《現代國際關系》，2009（3），35頁。推動南極科學研究、南極區域管理和保護等，為全球公域的“良治”作出了應有貢獻。

深化司法領域國際交流與合作。國際法在司法環節，體現著諸多的政治訴求和政治力量的對比。所以，司法過程是一個以法律為名義的政治博弈，以法律技術為形式的政治角力。②參見何志鵬：《國際司法的中國立場》，載《社會科學文摘》，2016（4），79頁。在新興領域戰略博弈中，中國面臨著一系列直接涉及自身利益的爭端，必須改變被動應對國際司法（準司法）審查的局面。要在深入理解相關國際司法規則的基礎上，完善我國司法協助體制，擴大國際司法協助覆蓋面，進一步提升國家在國際司法領域的話語權，借助國際司法（準司法）機構、運用規則維護國家利益，消除國際社會對中國的誤解。

總之，中國與其他大國在新興領域存在利益交匯點，開放合作、互利共贏是全球治理的主流趨勢；同時也要認識到，西方大國全面遏制打壓中國的戰略圖謀不會改變，西方話語霸權與中國制度性權力之間壓制與反壓制的矛盾將長期存在。面對新一輪新興領域戰略的激烈爭奪，堅持法治思維和全球治理觀，推進全球治理機制變革，對于我們具有重要的現實意義。我們應當主動爭取國際制度性話語權、增強國際影響力，有效運用國際規則深化改革、促進發展、化解爭端、維護和平，運用法律手段捍衛國家在新疆域的安全與發展利益，推動建設新興領域的國際法體系和全球治理機制，推動在新空間、新領域構建人類命運共同體。