軍隊領導干部經濟責任審計責任界定的風險及預防

劉家興 宋曉萌

內容提要：軍隊領導干部經濟責任審計責任界定，是實施經濟責任問責的基礎和前提，是開展軍隊領導干部經濟責任審計工作的主要難點之一，受外界影響的因素較多、實際存在的風險較大，必須依法依規辦事、準確界定責任。一要完善法規制度；二要收集核實證據；三要拓寬審計范圍；四要把握責任關系；五要建強審計隊伍。

責任界定，是實施經濟責任問責的基礎和前提，是開展軍隊領導干部經濟責任審計工作的主要難點之一。軍隊領導干部經濟責任審計工作，要按照中央軍委關于強化領導干部問責和責任追究的有關規定，結合軍隊政策制度改革的深入推進，加強對領導干部職責分工、決策程序、個人責任與集體責任等方面的探索研究，全面把握領導干部經濟責任的相關要求，增強依法依規、準確客觀界定責任的能力。

一、影響軍隊領導干部經濟責任審計責任界定的因素

（一）法規制度依據

法規制度是要求人們共同遵守的行為準則。軍隊領導干部經濟責任審計責任界定的根本依據是相關法規制度，只有以相關的法規制度做支撐，才能增強責任界定工作的嚴肅性和權威性，才能使責任界定有法可依，有章可循。因此，完善的責任界定制度能夠對審計人員加以剛性約束，使其增強依法審計意識。反之，如果審計政策法規不夠健全、制度規定不夠規范，也必然會對審計人員進行責任界定帶來一定負面影響。

（二）問題復雜程度

一般來講，如果審計發現的問題比較復雜，證實問題本身就會耗用審計人員大量的精力，導致對責任區分的證據資料收集不足。同時，對于情況比較復雜的問題，涉及人員較多，發生時間較早、周期較長，往往涉及多任領導和多個部門，有些還是歷史遺留問題，有的是主觀故意行為，有的是無意過失，這些情況都會增加審計人員界定責任歸屬的難度。

（三）人員素質高低

人員素質是各項事業優劣和成敗的決定性因素之一。軍隊領導干部經濟責任審計責任界定涉及的專業知識多，審計人員素質和能力的高低，將直接影響責任界定的客觀性、準確性。如果審計人員對政策理解不準、對問題分析不透、對證據收集不足，就不能客觀地界定責任。此外，審計人員思想道德水平對責任區分的影響也較大，因為經濟責任審計責任界定直接關系被審計領導干部的切身利益，在工作中，審計人員必須排除外部干擾，堅持秉公辦事，確保責任界定公正客觀、準確無誤。

二、軍隊領導干部經濟責任審計責任界定的風險分析

（一）界定證據不足

審計人員在經濟責任審計中，往往只注重發現和揭露違法違紀問題，并不關心違法違紀問題與被審計領導干部履行經濟責任的關系，或者說并不關注被審計領導干部在違法違紀問題事實中的角色定位。在取證時，也只記錄問題的本身，而不記錄被審計領導干部在問題中的明確態度，一旦進入審計報告撰寫階段需要對問題進行責任界定時，才意識到對被審計領導干部在該問題中扮演的角色和發揮的作用沒有掌握清楚。此時，審計人員只能依據會計記賬憑證中的簽批記錄等模糊證據進行責任界定，造成責任界定失準。

（二）界定范圍過窄

2017年，新修訂的軍隊審計條例明確規定，“對直接分管的工作不履行或者不正確履行經濟責任，對造成的損失或者后果負有直接領導責任的行為”應當承擔主要領導責任。但在審計工作實踐中，一方面，往往只關注違法違紀行為本身，對于領導干部履職情況、經濟績效的審計力度不夠；另一方面，受和平積弊影響，一些單位領導不愿為、不敢為、不會為的現象客觀存在，這樣的單位雖然違規違紀問題不多，但領導的不作為卻嚴重影響了部隊各項事業的建設，屬于典型的庸政懶政行為。而長期以來，經濟責任審計工作對此關注得并不多，導致對這些單位領導履職盡責方面的責任界定往往也不太客觀。

（三）履職責任不清

經濟責任，是指領導干部在任職期間因其所任職務，依法對本單位、本部門的經濟活動應當履行的職責、義務。在實際工作中，雖然領導之間都有職責分工，但關于經濟事項劃分并不十分清晰。一是軍政主官之間履職責任不明確。比如，根據黨委理財的原則，一個單位黨委書記即通常為政治主官對本單位所有財經事項負總責。但實際情況是，有的單位卻由軍事主官主管后勤工作，這樣一來，一旦該單位后勤工作發生問題，后勤部門負責人負直接責任，主管后勤單位領導負主要領導責任，這兩種責任在審計中不難界定，而對于重要領導責任到底應該由軍事主官承擔還是由軍政主官共同承擔，具體操作中卻很難把握。二是副職領導之間履職責任不明確。比如，某單位開展一項大型活動，成立了領導小組，由兩名單位副職領導共同負責，但兩名領導的具體分工不是特別明確，審計人員對這類事項發生的問題區分責任時，經常感到非常棘手、無法準確定責。

（四）審計事項復雜

一是無意違規與有意越線情況界定。許多情況下，無意違規和有意越線的外在表現形式不好區分，給審計人員進行責任界定帶來了一定難度。二是歷史遺留問題。由于歷史遺留問題往往都不是被審計對象任職期間形成的，被審計對象都覺得問題的發生跟自己沒有關系，而且有些被審計對象在任職期間也對歷史遺留問題做了一些工作進行糾正，但由于糾正效果各不相同，導致責任界定風險較大。三是領導干部任職期限問題。由于分工的變化和任職的調整，同一個問題、同一類責任往往會涉及兩個或兩個以上責任人員，對于此類情形，相關問題責任人往往難以確定。四是原任領導與現任領導交接期間的問題。在交接期間發生的經濟事項，新任領導由于剛剛任職，許多事情都是延續上任領導任職期間的做法，在這期間出現的問題，如果給新任領導定責，往往也會產生矛盾。

三、預防風險的對策措施

（一）完善法規制度

2019年，中央軍委審計署制定的《軍隊領導干部經濟責任區分細則（試行）》，將領導干部經濟責任審計中發現的問題，根據領導干部所在崗位的級別、類別，區分領導干部應當承擔的直接責任、主要領導責任和重要領導責任三種情形，為審計人員界定領導干部經濟責任提供了依據。要結合政策制度調整改革實際，緊貼審計工作出現的新情況新問題，進一步創新制度設計，完善法律法規，為審計人員對被審計領導干部準確進行責任界定提供政策支撐。

（二）收集核實證據

對于查出問題的認定，不要僅僅停留在會計憑證的簽批上，而是要對照問題，進一步查閱能認定責任的相關會議紀要、記錄、批示、文件、合同和協議等方面的證據，按證據資料界定責任。對于沒有書面證據和僅憑書面證據難以認定責任的，要向被審計領導干部本人及其他當事人進行調查取證，要求涉事人員（經手人、審核人、審批人）提供書面說明，描述決策事項經過，并對描述情況進一步調查核實。必要時，對相關人員進行審計談話，切實了解事實真相。

（三）拓寬審計范圍

一要加強對政策法規的審計。應注重對政策、制度、法規、計劃的審計，因為很多問題的源頭都在政策制度或規劃計劃上。因此，在區分領導干部經濟責任時，要充分考慮到這一點，尤其是因為被審計單位內部管理制度不符合上級有關規定的情形，或管理制度不嚴密，導致產生經濟責任事項的，應當追究管理制度制定者的責任。二要加大對履職盡責、經濟績效的審計力度。重點查看各級黨委在貫徹軍委的決策意圖、完成軍委賦予的任務方面，在抓部隊建設、訓練等方面，有什么問題，取得了多少成果，進而對未按要求完成工作的進行問責。

（四）把握責任關系

直接責任、主要領導責任、重要領導責任三者均為不履行或者不正確履行自己的職責所致。但是，三者的責任關系各有側重。一方面，三者針對的范圍不同。直接責任者，針對的是其職責范圍內的所有工作；主要領導責任者，針對的是其職責范圍內主管的工作；而重要領導責任者，針對的是職責范圍內應管的工作或者參與決定的工作。另一方面，三者所起的作用也不同。直接責任者，對造成的損失或者后果起決定作用；主要領導責任者，對造成的損害或者后果負直接領導責任；重要領導責任者，對造成的損失或者后果負次要領導責任。

（五）建強審計隊伍

建設一支高素質的審計隊伍是降低責任區分風險的重要基礎和根本保證，必須把經濟責任審計隊伍建設作為重要基礎工作來抓。要通過采取各種方式，引導審計人員加強政治理論、財經知識及相關法律法規知識的學習，提高審計人員的政治素質和業務水平，增強審計人員認識問題、分析問題和解決問題的能力，為準確界定被審計領導干部經濟責任夯實人才基礎。