日本對華ODA的發展與展望

姚茂林

（青島大學政治與公共管理學院 山東省青島市 266071）

政府開發援助（Official Development Assista nce，ODA）是指先進工業國的政府或政府機關為了促進發展中國家經濟發展，提升社會福祉而對其進行援助或投資的政府行為。日本對華提供政府貸款始于1979年，當時正值中國結束文革開始轉變經濟發展模式之際，日本資金與技術的引入促進了中國市場經濟的發展，并在醫療、基建、城市建設、環境保護等方面發揮了巨大的作用。

日本對華ODA的背景

國際間的政府經濟援助活動由來已久，但直到第二次世界大戰后才真正發展為具有規范化、制度化的支援體制。二戰后美國出于幫助盟國經濟復蘇以及對抗社會主義主義陣營的需要，向英國、法國等傳統盟國以及日本、西德等戰敗國提供了大量的經濟援助。此后逐漸形成了以國際開發協會（IDA）和開發援助委員會（DAC）為中心的政府間經濟支援體制，發達國家通過對后進國家進行經濟援助，對南北問題起到了緩和作用，并成為協調南北國家關系的重要手段。

20世紀60、70年代，隨著中蘇關系的惡化與中美關系的發展，日本也隨之尋求改善兩國關系。中日在1978年簽訂了《中日和平友好條約》，這使中日關系能夠在穩定的安全框架和交往原則下不斷發展。中日復交后通過一系列的經濟協議為雙方經貿關系的發展奠定了基礎。在此背景下，日本政府最終在1979年決定開始對中國進行日元貸款援助。

日本政府之所以做出對華援助決策，需要從多方面予以把握。從地緣政治的角度考慮，50年代日本經濟高速發展后日美兩國在經濟方面的摩擦不斷加劇，這使日本認識到單方面追隨美國政策的弊端以及增大自身外交戰略空間的重要性。與蘇聯的雙邊關系迫于領土爭端而遲遲未能取得突破，從而謀求對華關系改善成為可能。在中美建交后，與中國加深經濟聯系，通過援助和投資促進中國經濟發展符合日本利益。從對外經濟戰略角度考慮，由于日中雙邊關系的限制，兩國的經濟交往水平始終處于較低的層次，雙方在貿易往來和經濟合作方面還具有巨大的潛力。鑒于我國經濟發展水平較低，基礎設施發展滯后，對外出口能力和市場購買力有限，因此對華ODA成為釋放中國市場潛能、提高日中雙方經貿活動數量和質量的重要手段。

日本對華ODA的發展及影響

日本對華ODA的發展

日本對華ODA由一套多層次的援助機制組成，其主要援助方式包括：①有償資金貸款。有償資金援助主要目的是幫助發展中國家進行區域開發，為了減少資金的供給條件對開發中地區形成負擔，對利息、償還期限等貸款條件進行優惠。日本對華ODA中有償資金主要用于我國的基礎設施建設，包括主要進出口港口的擴建；北京首都機場、上海浦東機場、各地鐵路、電力、通信網等骨干網絡建設。②無償資金援助。該款項是無償向受援國贈送資金，為發展中國家整備經濟社會所需的設施、籌措器材等。無償資金主要用于受援國的醫院建設、供水設施整備、學校建設、促進農業開發的灌溉設施建設等。中日兩國利用無償資金援助建設的主要項目包括：中日友好醫院、中日青年交流中心、糧食增產援助等。③技術援助。該項援助方式的主要目的是通過充分利用日本的知識、技術、經驗，協助培養擔當受援國經濟社會開發的人才。日本對華的技術援助涉及多項內容，包括醫療、供水、計算機技術和法律制度等。

冷戰結束前日本對中國分發了兩批次的日元貸款。第一批次從1979年至1983年日方對華提供了總計3309億的日元貸款，初期投資的主要方向集中在鐵道、海港、發電站建設等領域，其中秦皇島港、石臼所港的鐵路和海港建設占據了全部貸款金額的60%左右。其主要目的是擴充從山西到沿海的煤礦運輸通道，提高中國的煤礦出口能力，實現日本從中國大規模的能源進口。

1984年至1989年日方提供了4700億的第二批次日元貸款，總貸款金額的70%用于港口、鐵路和發電站的建設。后又由于日元走強、原材料價格回落等因素，日本增加了北京地下鐵建設、4都市上水道整備計劃、輸出基地開發計劃等九項貸款項目。在此期間醫療、教育、文化、農林等領域是日本對華ODA的主要投資方向。

第三批日元貸款在1990-1995年實施，與80年代單純將主要投資方向集中于運輸、通信、電力等領域不同，90年代伴隨著中國經濟的快速發展，環境污染、城鄉差距擴大等問題成為中國社會關注的焦點。因此該階段的經濟援助增加了主要都市上下水道建設、海南島開發、上海浦東空港建設、內陸化肥廠建設等項目。受援項目區域從沿海到內陸發展，投資領域擴大到農業發展、污染防治、植樹造林、公共交通建設等。

1996-2000年第四次對華貸款援助經中日雙方協商決定采取前三年和后兩年實施的方式。兩次貸款金額分別為5800億日元及3900億元，其主要援助項目集中在基礎設施建設、污染治理、農林發展、環境保護等領域。

進入21世紀后日本對華援助發生重要變化。2000年成為日本對華貸款數額最高的一年，在此之后日元貸款數額逐年減少，直到2008年日本完全停止對華新增貸款。2008年之后的日本對華ODA僅僅保留了少量的無償援助和技術援助部分，技術援助的項目對象集中在環境保護、災害防護、食品安全等領域。無償資金援助以人才培養和利民工程為主。2011年后圍繞釣魚島的主權爭議使中日關系降到冰點，日方借此大幅減少對華無償資金援助和技術援助，至2016年僅為0.98億和6.03億日元。

自80年代開始日本對華ODA之所以能夠取得矚目的成效，與中日兩國的實施方案和密切合作密不可分。首先，日元貸款的交付方式并非直接將款項交予借貸方，而是依據援助項目的進展情況進行設備和資金的交付，如果借貸方項目進展緩慢或施工能力不足，則協議中的后續款項可能會延遲支付。這樣的資金管理方式能夠對資金使用方形成有效的監督，減少資金浪費，提高施工效率。其次，日本對華ODA的有償資金貸款屬于政府貸款，具有利率低、償還時期長的特點，相比其他國家相比具有顯著優勢。此外，中國的積極合作也使對華ODA涉及的援助項目能夠得到高效率的發展。ODA的援助項目同時還被納入到中國的國民經濟五年計劃中，這提高了ODA援助項目在中央和地方經濟發展中的優先性，保障了項目實施的約束力和效率性。由于中日的高度重視和積極配合，從項目的立項到實施都經過嚴密的部署和質量控制，因此中國能夠高效地發揮日本對華ODA的效益。

日本對華ODA的發展過程并非始終一帆風順，在上世紀90年代和21世紀后都曾經歷過較大的政策變動。自1979年開始對華進行經濟援助后，日本長期秉持著“開發援助”的理念，其核心邏輯是：通過對中國的改革開放和現代化進行援助，促進中國經濟發展，推動中日政治關系的改善。進入90年代后由于國內外形勢的變化和對外戰略的調整，日本開始對其ODA政策進行調整，開始將“援助四原則”引入其ODA體系中，即對受援國進行ODA援助時需要考慮該國的軍事狀況、武器制造與出口、人權狀況和民主化狀況等。日本將政治條件納入對華ODA中，通過將中國的核能開發、軍事開支、人權狀況等因素納入決策過程，利用制裁的形式對中國進行打壓。日本在《對華經濟合作對話》中明確表明，將利用多種方式使中國關注人權、國防支出等問題。2003年，日本通過新的《ODA大綱》，明確提出維護日本國的國家利益與安全繁榮為對外ODA的主要目的，日本在其中再次明確了“ODA四原則”，這使ODA的政治色彩愈漸濃厚。審視日本調整對華ODA政策的主要原因，可從幾方面加以考慮。首先，冷戰結束后日本面臨的國際環境產生重大改變，日本需要重新審視對華外交政策。美國將亞太戰略的重心向日本傾斜，日美關系得到鞏固。由于中國經濟軍事實力的上升和日中兩國的綜合實力對比的變化，中日關系在戰略定位和政策層次上面臨調整。再加上中國軍事經濟實力的不斷上升，日本國內對中國的警戒心理不斷增強。二戰后日本政治環境始終向著保守化的方向發展，冷戰后保守主義思潮在政界發揮著巨大的影響，隨著中國綜合國力和國際地位的提高，右翼保守分子開始不斷呼吁減少甚至停止對華援助。其次，從經濟角度考慮，伴隨著 90年代泡沫經濟的崩潰，日本陷入資產負債表衰退之中。雖然政府提出了一系列的的經濟刺激計劃，但收效甚微。當時日本出現經濟增長率持續下降、失業率增加、金融機構壞賬叢生等問題。巨額的對外援助對日本財政造成沉重的負擔?；谝陨弦蛩?，日本政府不得不重新審視對華ODA的援助方式、規模，并對其援助方針進行大幅度修改。

日本對華ODA對中國的影響

盡管日本對華ODA在數十年的發展過程中因為中日雙邊關系的變化而產生過波折，但該項政策仍然是80年代以來日中雙方一項重要的外交成功事例，并且成為中日關系的重要組成部分。根據統計，截至2016年，日本對華ODA有償資金援助總計達3兆3165億日元，無償資金援助總計1570.50億日元，技術協力總計1840億日元，派遣日方專家總計9341人，接收中國研修員36960人。日本對華ODA對中國所產生的影響和作用主要有：日本對華ODA促進了中國改革開放的順利開展，日元貸款為改革開放初期引進國外資本起到了積極作用。日本貸款數額長期占據對華援助國家的第一位，其累計貸款額占據外國政府對華援助總額的60%以上。日本對華ODA有效地幫助中國改善了基礎設施建設，為中國的經濟增長奠定了良好基礎。港口、鐵道、高速公路、空港、水電站等主要基礎設施建設在日本對華ODA的有償資金援助項目占據了很大的比例。首都國際機場、上海浦東機場的修建均有日本援助資金的參與，根據日本外務省在2000年的調查，兩機場在年旅客吞吐量上與原機場比較均得到明顯提升。日本對華ODA在農業開發、環境保護、醫療衛生、人才培養等方面發揮了積極作用，為我國實現現代化的目標做出了重要貢獻。日本對中國在環境保護、基礎教育、醫療等方面的援助主要以無償資金援助和技術援助的方式進行。中日友好醫院項目最初的建設費、醫療器械費用、各類藥品費等全部費用均由日本無償提供。日本在各地援建的再就業中心、希望小學等為消除貧困做出了重要貢獻。九十年代末期以來日本通過設施建設和環境對策支援加大了對華環保領域的援助，通過將大量資金和技術投入到水資源循環利用、生態環境保護、環境污染應對等方面，對中國加強環境保護產生了積極的影響。其次，對于日本而言，對華ODA使日本獲得了許多經濟利益。充足的日元貸款資金使中國有能力進口更多的日本商品，在加強雙方經貿聯系的同時推動兩國貿易水平的不斷提升。日本對華ODA使中日雙方成為彼此不可或缺的貿易伙伴，兩國的貿易總額從1979年的66.54美元上升到2007年的2367.04億美元。多年來，日本通過多層次的ODA體系，在促進中國經濟發展的同時，仍然利用大量資金幫助內陸落后地區推行基礎教育建設、推廣先進的農業技術、提高醫療水平，在消除貧困改善環境的同時，也使中日人民建立起了相互理解、相互信任的關系，為中日推進雙邊關系發揮了積極的作用。

“后ODA時代”中日經濟合作的展望

自2008年全面結束對華新增日元貸款以來，日本對華ODA的無償資金援助和技術援助的規模逐年下降，近些年來主要的援助方向集中在越境公害對策、感染癥對策方面。中日開始轉變合作模式，從單方面援助走向“合作共贏”“雙向發展”。2009年東盟10國與中日韓（10+3）就亞洲區域外匯儲備庫達成共識，并啟動多變貨幣交換機制。此外，中日雙方還借助中日韓領導人會議、東盟領導人峰會等多邊機制在能源合作、經濟合作等方面開展一系列對話。隨著中日關系的回暖，兩國不斷擴展在經濟領域的合作范圍，雙方在環境保護、污染治理、第三方市場合作等諸多方面存在廣闊的合作空間。尤其是日本對中國“一帶一路”戰略態度從消極走向積極，日本國內對“一帶一路”的關注度也逐漸升高。2015年中日雙方在兩國財長對話中就亞洲基礎設施建設交換了意見并達成了高度共識，兩國同意在符合雙方利益訴求的基礎上利用金融機構的方式，切實推進亞洲基礎設施建設發展。這說明日本已經開始重新審視“一帶一路”戰略和本國參與的可行性。2017年起，日本一系列的表態傳達出愿意積極參與“一帶一路”建設并與中國深入開展合作的意愿。2017年5月，自民黨干事長二階俊博在參與“一帶一路”峰會上表示越來越多的日本人對兩國關系的良好發展保持信心，并希望在“一帶一路”上加強合作。安倍首相在數次會議的演講中也表示考慮在“一帶一路”戰略中與中國開展合作。日本商業界對“一帶一路”戰略的一致保持著理性、謹慎的態度，雖然日本企業有意愿擴展海外市場，但由于中國在高鐵、電子信息等領域與日本存在產業競爭，日方部分企業擔心會損害自身的利益，目前的日本經濟界更傾向于以更加平等的姿態參與到“一帶一路”的經濟合作。

中日雙方加強政治互信，改善兩國關系符合雙方利益。隨著日本對華ODA走向結局，“一帶一路”戰略為中日實現經濟合作提供了新的平臺。兩者若能解決分歧，實現深度互信，通過充分發揮各自的經濟優勢，在促進雙方經濟發展的同時，也能夠為區域帶來穩定與繁榮。2018年李克強總理訪日與安倍總理訪華意味著中日關系進入到良好的發展階段，高層互訪與民間交流活動的恢復為實現經濟合作奠定了基礎。

中日兩國雖然在區域安全、產業競爭、意識形態等方面存在眾多的分歧與誤解，但這并不表示中日兩國就無法協調競爭與合作的關系。通過對話協調矛盾，改變對彼此的認知，切實地加強雙方在政治、經濟、文化等方面的交流，有利于改善雙邊關系，凝聚合作共識。通過建構多層次的合作機制，利用“一帶一路”開創的發展平臺，走出一條互利共贏、合作緊密的發展之道。只有如此才能延續日本對華ODA過程中兩國發展出的合作意識和友好態度，為區域與世界的發展與穩定提供良好的助力。

注釋

[1]鄧念武．日本對華官方發展援助及其變化[D]碩士論文，武漢大學國際關系系，2005年5月，第1頁。

[2]金熙德．日本對華ODA的成效及其轉折[J]日本學刊，1999年2月，第8-22頁。

[3]熊熙．冷戰后日本對華援助研究[D]碩士論文，黑龍江大學馬克思主義學院，2018年5月，第17頁。

[4]常思純．日本對華官方開發援助40年回顧與展望[J]東北亞學刊，2018年第4期，第14-24頁。

[5]金熙德．日本對華ODA的成效及其轉折[J]日本學刊，，1999年2月，第8-22頁。

[6]熊熙．冷戰后日本對華援助研究[D]碩士論文，黑龍江大學馬克思主義學院，2018年5月，第17頁。

[7]李紅．冷戰后日本對華ODA的調整及對中日關系的影響[D]碩士論文，中國人民大學國際關系學院，2005年9月，第27頁。

[8]岡田実，中國におけるODA 研究から見るODA観と日中関係2003年10月，p．5。

[9]『日本の國際協力（2016年 版 開 発 協 力 白 書）』、日本外務省ホ ームページ、2017年3月，https：//www．mofa．go．jp/mofaj/files/000336398．pdf

[10]日本の対中國ODA概要 國際協力機構(J IC A)東·中央アジア部 https：//www．jica．go．jp/china/off ice/others/pr/ku57pq0000226edm-att/Japans_ODA_to_China．pdf

[11]「日本の貿易、投資統計」、JETROホームページ 、2017年12月11日。https：//www．jetro．go．jp/world/japan/stats/fdi．html