政府公民一家親，營造和諧社會
——公民參與公共政策的研究

徐 菲

（上海師范大學 上海 200000）

問題的提出

隨著我國改革開放的持續深入，公共政策制定的科學化與民主化的重要性日益凸顯。公共政策的制定是政府在出臺一項公共政策并將其投入運行前的第一步，其重要性關乎公共政策的執行能否有效，公共政策的出臺能否符合最廣大人民群眾的根本利益，能否得到公眾的認同與支持?；裟吞赜?2005 年在美國伯克利大學所發表的演講稿《物化：承認理論探析》中所提出的“承認先于認識”，即承認優位性的觀點給予了公民參與公共政策制定一個新的視域，一方面對于理解公民參與以及公共政策制定的概念有所裨益，另一方面對于在新時期重新認識公民與政府之間的關系，增強公民與政府之間信任感具有重要的積極作用。

承認優位性的內涵

本文的“承認”一詞主要采用霍耐特在《物化：承認理論探析》一書中對“承認”所給的概念：“承認”是“一種聯系自我與世界的原初形式”，當人們在行動中建立起自身與世界的聯系時，最初并不是采取情感中立的認識態度，而是“一種肯認的、具有存在意義的關心觀念”，所謂“承認的態度，就是肯認其他人或事物在我們生命開展過程中所具有之意義”。

“優位性”指具有更重要的地位，占據更前方的位置，因此是在比較的語境下進行的。而此處的“承認優位性”則是在“承認”和“認識”比較的語境下發生的，即“承認”相對于認識而言，既具有發生起源上也具有概念上的優位性。

公共政策制定中的公民參與的內涵

公共政策制定。本文通過研究文獻綜述總結了一部分的觀點，得出了以下的觀點：公共政策是公共政策主體依據特定時期的目標，在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的行為準則。此處所說的公共政策主體主要包括兩個方面：官方政策主體，即政府；非官方政策主體，包括普通公民個體、公民團體如非政府組織以及大眾傳媒等。而本文研究的公共政策的主體則是第二方面，即非官方政策主體中的公民個體。

公共政策制定則指的是制定公共政策的環節，它被認為是公共政策過程中的首要與核心階段。公共政策制定的本質就是利益表達和綜合的過程。

公共政策制定中的公民參與。在探討公共政策制定中的公民參與的內涵時，首先需要對公民參與一詞進行解讀。而要理解公民參與，則需要明確參與的主體是誰。顯然，本文探討的重點參與主體是公民。根據上文所提及的公共政策以及公民的概念，可以得出：公共政策制定中的公民參與作為一個整體概念，指公民或公民團體通過各種制度化的途徑介入與其切身利益密切相關或涉及公共利益的公共政策的制定過程，提供信息、表達意見、發表評論、闡述利益訴求，以影響和推動公共政策制定過程的活動。

公共政策制定中公民參與的價值

承認優位性與公共政策制定中公民參與的關系。從本文的第二節可以得知，承認優位性觀點意在強調承認先行于認識、共感之行為方式先行于中立地掌握現實。換言之，人們在認識事物之前首先要做的是承認事物，即首先在情感上認同重要他者，然后再去理性地認識對方。根據此種承認與認識的一個先后次序排列，可以得出：在公共政策制定過程中強調公民參與有其重要價值。

公共政策制定中公民參與不足的弊端——鄰避運動的啟示。鄰避運動的概念內涵目前表述不一，但其含義大致接近，基本符合歐海爾“Not In My Backyard”（不要在我家后院）的原始內涵。從這個詞的起源上看，“鄰避運動”跟環境保護密切相關，只是強調的是保護地方民眾的小環境，而不是人類或整個社會的大環境。鄰避運動因鄰避設施而起，其關注點指向的是特定范圍的社區環境污染問題。近幾年發生的“鄰避運動”，從發生到收場幾乎都沿襲了同一模式：某地重大污染項目在絕大多數居民不知情狀態下準備興建，被曝后激起當地民眾抗議，又通過網絡等載體進一步發酵、擴大事態，使當地政府迫于民意最終取消被反對的項目。下文將通過一個典型的鄰避運動案例——某地區垃圾焚燒廠事件來分析公共政策制定中公民參與不足的弊端。

某垃圾焚燒廠是H市公示的2014年重點規劃工程項目，因為擔心該項目可能帶來的負面影響，自5月10日到11日，城西地區附近民眾舉行了多次抗議活動，封堵02省道和高速公路部分路段，造成交通短時間中斷，并引發警民沖突導致部分人員受傷。直到11日凌晨當地政府宣布垃圾焚燒廠項目停建后，人群才逐漸散去，事態才得以控制。下文將在承認優位性的視野下來對垃圾焚燒廠事件的成因進行探討：

傳統的關門式議程設置模式。議程設置模式是由學者王紹光提出的，他根據政策議程提出者的身份與民眾參與的程度區分出六種議程設置的模式，此處重點探討與本次案例事件相關的模式，即關門模式。關門模式的提出者是決策者自身，他們在決定議事日程時沒有 、或者認為沒必要爭取大眾的支持。垃圾焚燒廠事件中，政府在垃圾焚燒廠建立的議程設置過程中公眾的參與程度很低，決策者在討論垃圾焚燒廠建立的過程中并沒有爭取公眾的支持，公民參與度很低，從而導致公民對該項政策的不理解與不承認，無法在情感上達到“共感且參與”的程度，也就無法理性地認識和對待政府所出臺的這一政策，因此才引起了這樣一次鄰避運動的爆發。

政府提高公信力。改革開放以來我國政府一直在努力應新的需要，塑造新的角色，尤其是近來“服務型政府”的提出使得政府開始逐漸從“包辦者”的角色轉換至“服務者”的角色?；裟吞卦谶M行物化批判時引入了承認理論，而其中的“承認優位性”則是本文探討的重點?；裟吞貫榱艘氤姓J理論，分析了霍步森的發展心理學中對于人類幼兒如何借情感認同習得將對象客觀化的能力的研究：當小于九個月的幼兒接觸到陌生的事物時，幼兒會依直覺反應，即便是一個無害的玩具，當幼兒直覺感到懼怕時，他不會因旁人的態度而轉變態度。然而大約九個月的時候，幼兒會將目光轉向母親或重要照護者，若重要照護者顯示出的是鼓勵或愉快之態度，則幼兒會能夠轉變原先的反應方式，這個極微小的動作反映了幼兒與特定照顧者之間，已經建立起的實質信任與情感聯系，而這使幼兒能獲取一種關鍵的“觀點認取”的心理能力。從這項幼兒的心理學研究中可以發現，客觀認識的根基，乃是情感性的社會互動。而根據此項研究可以將公民與政府的關系類比成幼兒與照護者之間的關系。當公民對政府產生足夠的信任，即產生了“情感性的社會互動”時，公民能夠客觀理性地認識和對待政府出臺的各項政策。而且公民與政府缺乏溝通，這就如同一個自閉癥兒童，無法和最初的重要他，發展出一種緊密相系的感受，亦即公民無法從情感上認同政府的公共政策。此案例中，本地區公眾與政府溝通不足，從而導致這次危機，因此引起了這樣一次鄰避運動的爆發。政府應該增加與公眾的溝通力度，使公民參與到公共政策中，讓公民意識到是社會的主人，這個就可以提高政府的公信力，營造和諧的社會氛圍。

綜上所述，造成傳統的關門式議程設置模式根本原因在于公民參與公共政策制定的不足，換言之，公共政策制定中公民參與的不足導致了鄰避運動的爆發，不利于公共政策的有效執行。

《物化：承認理論探析》一書中的譯者導言部分談到：“任何人若要與他人共同談論某事物，則必須有能力想象，事物的意義能從許多不同的立場被發掘、被詮釋，而不會只取決于我。只有當我們不是封閉在自己的單一視域時，才有可能以開放的態度，與他人進行理性溝通、在社會關系中，設身處地理解他人的處境”。 同樣地，在公民參與公共政策制定的過程中，政府應當打開自己的視域，以開放的態度和公民進行理性溝通，在溝通的過程中，設身處地地理解公民的處境，從而使得公民能夠發自內心地對政府產生情感上的“承認”，化解危機，有效地實現公民參與。

當代中國社會經濟飛速發展，社會主義市場經濟體制也日趨完善，但與此同時，社會管理結構與經濟運行機制也日趨復雜，這就意味著政府在制定并出臺一項公共政策時需要考慮的社會以及經濟因素也日益復雜，因此公共政策制定亟需民主性與科學性，只有這樣才能更為符合現代公民的利益需求。然而，我國在公民參與公共政策制定的過程中仍然存在許多問題，一方面公民自身素質參差不齊，使得公民參與并不成熟；另一方面政府部門在與公民溝通上存在欠缺，使得公民對政府的一些公共政策不夠理解，最終導致公民參與成為一紙空談。為此，公民參與公共政策的制定過程不僅要求公民自身提高素質水平，促使公民參與日漸成熟化，更要求作為公共政策制定主體的政府改變以往“包辦一切”的全能型政府態度，與公民進行由淺入深的溝通互動，促進公民客觀地認識政府制定的公共政策，推動各項政策的有效執行，使得各項公共政策能夠真正切實符合公民需求，提高公信力，提升公民的生活質量，彰顯“為人民服務”的政府工作宗旨。