市存量土地再開發利用研究

朱婧

摘?要： 城市存量土地是指被政府閑置的土地或未合理規劃的土地。很多城市在獲得土地的使用權后，卻沒有明確的規劃，導致土地閑置，浪費了資源;有些土地的規劃和利用不符合城市發展和經濟社會發展的需求，原規劃失誤導致建設規劃項目虎頭蛇尾。

關鍵詞： 城市;存量土地;盤活

【中圖分類號】F293.2?【文獻標識碼】A?【DOI】10.12215/j.issn.1674-3733.2020.41.013

前言：隨著經濟的發展與社會的進步，我國城市化進程在不斷的加快，通過盤活存量土地，既可以實現“建設用地零增長”的要求，又可以挖掘城市土地資源的內在潛力，提升建設用地的利用率，加快城市空間發展和功能轉型的更新換代，拉動城市產業布局及經濟結構的調整和發展，提升城市發展轉型的良性和活力。

1?城市更新的現實問題

縱觀我國前階段城市更新的發展過程，隨著經濟的發展與社會的進步，城市化發展進程不斷加速，建設用地的規模不斷擴大，政府面臨著土地資源逐漸減少、環境資源屢遭破壞、常住人口快速增長、工業企業布局凌亂、居住區和產業區交叉混雜等問題，造成社會管理的秩序混亂。在一些城市中，不同時期形成的老舊工業用地往往位于城區中心區域，其中很大一部分企業經過轉型發展，擴大規模，其主要生產基地已經搬遷至城市外圍新建工業區，老城區土地長期閑置或者用于輔助產業，也有的企業由于經營不善、土地閑置嚴重，或者生產技術、工藝落后，對周邊環境影響嚴重，對周邊社區居民的生活和身體健康造成了很大的威脅。這些問題，都迫切需要政府科學合理地進行產業調節和產業升級，并通過盤活企業存量土地進行城市改造的更新升級。

2?盤活思路

2.1?盤活路徑

（1）統一盤活：由于存量地塊的開發建設時期較早，當時的城市整體規劃尚不成熟，缺少系統化的協調，使得很多地塊用地范圍、用地性質的隨機性較大，有些地塊現有形狀直接再次開發的可利用率較低。這樣的情況使得統一盤活的優勢得以體現。通過這種方式可以對存量土地實現區域化的統一規劃、統一整理、統一開發，使得該區域的存量土地的價值得到最大程度的提升。

然而統一盤活的缺點也較為明顯。由于再次開發的第一步，就是對于存量土地的收儲。如果這個片區里有個別原產權方的被收儲意愿不夠強烈，就會使得整體片區的整理受到影響。

（2）零星盤活：這種由產權方按存量土地所在地的政策自主開發的方式，是一種較為靈活的存量土地盤活方式。其優勢在于無需通過收儲- 整理- 出讓的過程，盤活效率高且所需資金量少，對于政府的壓力較小。所以一般在城市更新的早期多采用這種方式。零星盤活的不足之處在于幾點。其一，由于地塊是獨立再次開發的，使得地塊用地范圍無法得到合理地調整，根據目前新的規范要求，不規整的邊界加上各種條件下的退界、間距、限高要求，使得土地的實際使用效率降低。其二，有些存量用地過小，難以獨立開發。其三，用地性質無法完全匹配新的城市規劃需求。其四，存量地塊被盤活重新開發，新的功能與地塊的舊功能可能存在差異，由于產權人不做變化，原地塊的產權方可能并于擅長新的產業經營，需要一個學習、提升的過程，這使得重新開發的品質存在一定風險。

（3）聯合盤活：這種存量土地的盤活方式類似于零星開發的盤活方式，都是在不改變土地產權人的情況下，由產權方按存量土地所在地的政策自主開發，其區別是由相鄰的幾個產權人達成一致意見后共同對整個區域進行開發。這種模式的優勢在于，既可以避過收儲- 整理- 出讓的環節，減少政府資金壓力，又能在最大程度上避免存量地塊用地范圍不規則或用地面積過小難以獨立開發的缺點。

聯合盤活的難處在于幾點。其一，區域范圍內的產權方都要有比較強烈的盤活開發需求。若有多家或核心的一家不參與改造，將使得整個改造方案存在缺陷。其二，多家產權方需要通過協商達成盤活方案的一致意見。每一家產權方的訴求和所關注的利益點不盡相同，各家需要在自發的情況下反復協商最終達成可實施的盤活方案。這對產權單位的專業能力、政策熟悉程度都有很高要求。其三，多家產權方中需要有一家有能力成為牽頭方。牽頭方需要做很多諸如制定整體方案、政府相關部門征詢、協調各家產權方的工作。

2.2?“ 痛點”的思考

（1）原本地塊用途的保留：目前三種盤活方式中，除了整體盤活，可以通過收儲-整理- 出讓的方式，在一定程度上保留原有地塊的使用功能，其他兩種方式由于整理的范圍比較小，若調整成新的使用功能后就無法再保留原有的功能。這些原有的功能有些是陳舊的被淘汰的低效產業無需保留，而另一些是城市配套功能，比如燃氣、水電配套、道路養護等。

（2）政府政策的統一：無論哪種形式的存量地塊盤活方式，本質上都依賴于政策的指導。整體盤活的形式由于原產權方只參與第一步收儲的工作，其余工作都由政府直接操作，相對而言對政策的依賴程度較低。零星盤活和聯合盤活的方式，從協商到方案制定到取得開發許可均需要由原產權方咨詢各相關部門的政策和意見后獨立操作。實際盤活過程中可能存在各政府部門由于管理角度不同，政策直接產生沖突或者只有“精神”沒有“細則”，操作的方式、路徑不明確、不統一的問題。使得存量土地的盤活耗時長、效率低。存量用地工作的牽頭部門應該在整個盤活的過程中做好統一政策、明確操作細則的工作，幫助、指導存量地塊的產權方共同高效地盤活地塊。

（3）住宅地塊的盤活：存量住宅地塊的盤活關系到居民的生活質量，一直以來都是城市更新的重點。多年來政策支持、資金支持不斷。但是在各個一二線城市，特別是城市中心區域內，仍然有很多老舊的住宅區域。這些老舊的住宅區域內，配套陳舊，建筑老化。由于動遷成本較高，每年只能按計劃分批得到改造。

結束語：所以，城市存量土地的開發和利用必須從各方面解決這些問題，比如提高政府統籌規劃、完善相關法律法規、推行“零增地”政策、鼓勵“自下而上”等，只有對城市存量土地加以重視和嚴格規劃，才能更好地發揮土地的價值。

參考文獻

[1]?付鎏竹.成都小城鎮存量土地再利用模式研究[D].成都：西南交通大學，2016.

[2]?朱勇.基于多元平衡視角的存量規劃研究[D].重慶：重慶大學，2016.