新疆鄉村治理體系問題研究

劉靜

黨的十九大提出要實施鄉村振興戰略，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。新疆地處我國西北邊陲，是邊疆民族地區、脫貧攻堅主戰場、反分裂斗爭的第一線，也是主要的農牧業區。近年來，隨著自治區黨委和政府一系列強農、惠民政策的實施，新疆鄉村治理發展基礎日益鞏固，然而新疆鄉村治理體系中存在的問題也日益突出。

鄉村治理是國家治理的基礎和關鍵，也是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，對鄉村社會穩定有著重要意義。[1]新疆地處我國西北邊陲，是邊疆民族地區、脫貧攻堅主戰場、反分裂斗爭的第一線，也是主要的農牧業區，目前尚有約一半的人口生活在農村。因此，新疆鄉村治理在推進新疆跨越式發展和長治久安的進程中具有十分重要的意義。黨的十九大報告明確要求，要實施鄉村振興戰略，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。這是我們黨站在新的歷史發展階段，對鄉村治理這一重要課題提出的重要要求。本文以新疆喀什地區Z村為例，對其面臨的鄉村治理體系問題進行考察研究。

新疆喀什地區Z村的鄉村治理發展基礎

新疆喀什地區Z村是一個以農業為主的大村，該村共有6個村民小組552戶2064人，其中農村戶籍495戶1942人。全村現有實際耕地5140畝，村集體土地2293畝，發包土地2293畝，人均2.62畝。Z村主要種植小麥、玉米、核桃，并重點突出發展核桃業，人均核桃面積1.38畝。目前，全村已100%實現了安居富民房保障，適齡兒童入學率100%，農戶水、電、廣播電視、網絡通訊等也已全覆蓋。

1、加強黨建引領，穩固組織基石

Z村的治理主體目前主要包括三部分：鄉黨委、駐村工作隊、村“兩委”。近年來，在鄉黨委的安排和駐村工作隊的指導下，村黨支部對“兩委班子”進行調整，配強配齊了“兩委班子”，目前村“兩委”干部共5名，其中支委會成員3名、村委會成員4名，交叉任職2人;35歲以下3名，大專及以上學歷1名，女性1名。日常工作中，村黨支部加強政治理論學習，規范落實各項制度，如“四位一體”聯席會議制度、周五黨員學習制度，堅持“三會一課”和“四議兩公開”制度，基本實現了黨員干部工作、活動的規范化、制度化、有效推動了支部黨建工作。同時，積極壯大黨員隊伍，僅2019年Z村黨支部已培養入黨積極分子10名，發展黨員3名，不斷壯大黨組織力量，為黨組織輸送新鮮血液。

2、維護社會穩定，落實維穩措施

目前，新疆全域已連續三年多未發生暴恐事件，Z村社會穩定基礎較好。即便如此，為繼續鞏固社會穩定的良好局面，Z村駐村工作隊、村兩委全力維護社會穩定，落實各項維穩措施。一是全方位多角度大宣講，發揮宣傳教育引領作用。以升國旗、農民夜校、村民代表大會、返鄉大學生座談會等活動為契機，加強政策宣講。二是多層次多領域發聲亮劍，發出基層維穩最強音。先后多次召集村全體黨員、小學師生、返鄉學生、全體村民、宗教人士等不同層面發聲亮劍。三是多頻次多引導入寺走訪，強化宣傳促和諧。堅持每周走訪清真寺、升國旗，并組織宗教人士座談會，促進宗教和睦和諧，引導宗教在鄉村經濟社會發展中發揮更加積極的作用。

3、保障合法利益，共享發展成果

村民利益得到有效保障必然會激發村民參與鄉村治理的熱情。近年來，Z村穩步落實國家一系列惠民政策，同時也采取了一些符合本地實際的具體措施。一是加強“輟學?？亍惫ぷ?。通過多種場合和入戶走訪不斷進行教育惠民政策宣傳，義務教育入學實現了“應入盡入”，全村適齡兒童329人，未發生一例失學輟學情況。二是做好綜合社會保障。對低保戶和享受低保人員進行全面核實和摸底，確保符合條件的建檔立卡貧困戶執行最低生活保障政策。落實兜底保障，進行身份標識，精準認定社會保障兜底貧困戶，并全部錄入低保信息系統。三是及時收繳醫療和養老保險費用，全村共2064人（含貧困人口）參加醫療保險，參保率達到100%，1150人（含115個貧困人口）參加養老保險，參保率達100%。

4、完善基礎設施，推動鄉村發展

按照“五通七有”標準，Z村已實現通水、通電、通路、通廣播電視、通網絡，該村辦公場地、雙語幼兒園、衛生室、文化活動場所等也已全部建設完成并投入使用。在加強村級陣地建設方面，目前，Z村村級陣地占地面積4329平方米，其中辦公陣地面積639.48平方米（村辦公室、村級文化室、圖書閱覽室、村級警務室、村干部周轉房、群眾便民服務中心、值班室等），村委會室外活動場地4085平方米。另外，駐村工作隊為Z村安裝路燈200余盞，并實現鄉村道路硬化全覆蓋。

Z村鄉村治理體系的問題分析

Z村已發展了較好的鄉村治理基礎，但在鄉村治理體系方面仍面臨一些問題，主要有：

1、村民素質水平制約鄉村自治發展

雖然近年來黨和政府為新疆的鄉村基礎設施建設和社會建設投入了大量的人力、物力和財力，但就教育資源、文化環境以及就業機會等多個方面而言，城鎮都比鄉村擁有更強大的吸引力。這種吸引力使得Z村絕大部分的年輕人以及稍有能力的鄉村人才都陸續離開農村、逐步融入了城鎮。而Z村留守的村民大多國語水平較低、文化素質不高、思想觀念保守封閉，欠缺必要的農業生產技術和生產能力。這些因素都造成他們生活水平較為低下，同時缺乏參與鄉村治理的意愿與能力。雖然近年來國家推行了一系列精準扶貧、精準脫貧政策，村民生活水平因此獲得極大改善，但也使得部分村民養成了等、靠、要的思維模式，自主奮斗的意愿和能力并未形成。

2、法治手段不多導致作用發揮有限

Z村的大部分村民在遇到矛盾糾紛時，一般都會找駐村工作隊、村干部或村中較有威望的人來調解，基本不會找警察或律師咨詢。這在一定程度上反映出Z村村民對法律的認知和認同還比較有限。普法活動是法治建設的重要手段之一，但脫離實踐、脫離現實的宣傳卻容易導致宣傳活動的形式化。Z村在村里的許多地方都設置了法治宣傳專欄，農家書屋擺放了多種法治宣傳讀物，普法宣傳活動也常常借助固定的法治宣傳日或農民夜校， 在特定場所集中發放宣傳材料、專人進行法治知識宣講，但由于多數村民國語水平不高，文化程度有限，導致村民接受能力有限，實際成效并不理想。

3、文化力量挖掘不足影響德治成效

文化陣地建設是推動德治建設的有效載體。Z村已建成農家書屋、籃球場、文化活動室以及農民大舞臺等多種活動場所，文化基礎設施基本健全。但各場所的使用率一直不高：農家書屋基本處于閑置狀態，一般無人借閱;籃球場的利用率也比較低;文化活動室長期大門緊鎖;農民大舞臺僅在重大節慶日開展活動。文化設施沒有得到充分利用導致文化引領德治效果甚微。除此之外，Z村雖已制定了村規民約，但與Z村實際結合不緊密，可操作性不高，執行力度不大，并沒有起到應有的道德約束引導作用。

4、“三治”融合欠缺協同造成保障乏力

黨的十九大提出健全自治、法治、德治相融合的“三治融合”鄉村治理體系，主要目的在于整合自治、法治、德治的力量資源，合力助推鄉村振興。但目前就Z村“三治融合”的治理體系建設情況來看，三大元素“融合”治理缺乏系統性，融合治理的一體化程度不夠，推進鄉村治理體系建設的保障乏力。鄉村各級治理主體仍然按照以往工作方式開展工作，工作中錯位、越位的現象同時存在，并沒有形成系統有效的合力，導致治理資源分散弱化。另外，由于基層工作任務重，資源少，村級治理主體通常欠缺融合治理力量和資源的能力。

健全新疆鄉村治理體系的對策建議

1、加大教育投資，提升村民自治能力水平

健全鄉村治理體系，最根本的是要提高村民的自治能力水平。要通過教育積極引導村民樹立正確的人生觀、價值觀，從根本上認識到自我努力的重要性，形成自強自立的意識。一方面，要繼續加大對農村基礎教育的投入力度。公共集體意識是對現代化公民的基本要求，促進教育的現代化才能培養與時俱進的合格公民。[2]因此，政府應該繼續加大對新疆鄉村中小學以及幼兒園的教育投入，繼續通過內招、支教等多種方式保證教育質量，從根本上提升村民素質。另一方面，要加大對現有成年村民的教育培訓，為農戶、外出務工村民組織基本技能培訓，重點提高國語水平，確保村民有信心、有能力掌握基本的科學生產知識和勞動技能。

2、創新宣傳模式，全面提升法治保障能力

應充分發揮四老人員、經濟帶頭人、教師等人群的積極作用，形成較為穩定的有影響力、且服務意識強的宣講隊伍。一方面要有重點的宣講與村民切身利益相關的法律知識，如土地承包法、合同法、婚姻法等等;另一方面，要充分挖掘民族傳統文化中的優秀元素，創新宣講形式，將傳統文化、身邊事與法治宣傳內容相結合，用新穎且易于被村民接受、理解的形式如民族說唱、小品表演等表現出來，定期組織活動，持續發力，真正形成法治宣傳的實效。同時，要抓住時機開展法治宣傳活動，適時教育引導。特別是在調解鄉村發生的相關矛盾糾紛后，要及時對村干部和村民進行相關法律知識的宣講，讓大家從身邊事中學習法律、認識法律，確保村民學得懂、用的到。

3、深挖民族文化內涵，推動鄉村社會公序良俗發展

習近平總書記指出：“文化是一個國家、一個民族的靈魂?！毙陆哂胸S富的民族文化和民族風情，要繼續加強對民族優秀傳統文化的保護與傳承力度，并與時代精神緊密結合，開展一系列契合時代精神的鄉村傳統文化活動，實現傳統文化的創新性發展。[3]首先，挖掘與開發鄉村的特色文化，保護好傳統歷史文化，如古建筑、古村落遺址等，激發村民的家風、民風意識。其次，村規民約發揮著 “準法律”的作用，潛移默化中影響著鄉村民眾的思維觀念、價值觀養成和行為方式等，有利于加強鄉村凝聚力、激發鄉村活力。新疆鄉村社會文化多元，包括民族風俗習慣、宗族倫理等，這些傳統文化資源深深嵌入在鄉村民眾的生活中，易于被村民理解與接受。但在這個過程中，一定要堅持“去其糟粕、取其精華”的原則，通過嚴謹的研究和討論，形成人人都能遵守且自覺遵守的村規民約，推動其發揮道德教化作用。第三，創新德治手段，設計完善的道德制度規則，探索試行“道德銀行”等方式方法，在貢獻和回報之間建立良性互動機制，科學激勵村民自我約束、自我管理。

4、整合治理力量，確?！叭巍比诤嫌行蛲七M

“三治”融合的有序推進，有賴于鄉村治理力量資源的積極整合，要避免出現層層落實、層層加碼等情況，努力形成多主體聯動的鄉村治理格局。重點要理順各級治理主體的關系，厘清各個治理主體的職責，在駐村工作隊的統籌協調下，積極推動“村兩委”回歸本位。重點解決上級組織對村級組織檢查考核多、部署落實會議多等“行政化”突出問題，為村級組織減負松綁，為村級組織發展自治提供幫助，切實培養村級組織的治理能力，全力推動“三治”融合有序推進。

注釋

[1]鄭會霞：構建新時代鄉村治理體系，http：//theory.people.com.cn/n1/2018/0831/c40531-30262992.html，2018-08-31

[2]賀新春，溫淑婷.中國鄉村治理存在的問題與對策——以江西省石城縣X村為個案[J].老區建設，2019（20）：13-20.

[3]廖林燕.鄉村振興視域下邊疆民族地區鄉村治理機制創新研究[J].西北民族大學學報（哲學社會科學版），2018（01）：P12.

參考文獻

[1]習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[R].北京：人民出版社，2017.

[2]中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見[N].人民日報，2018-01-02.

[3]肖唐鏢.近十年我國鄉村治理的觀察與反思[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2014，53（06）.

[4]徐勇.鄉村治理的中國根基與變遷[M].北京：中國社會科學出版社，2018.

[5]廖林燕.鄉村振興視域下邊疆民族地區鄉村治理機制創新研究[J].蘭州：西北民族大學學報，2018（01）.

作者簡介

劉 靜 中共新疆維吾爾自治區委員會黨校講師，研究方向為行政學、社會治理