成都市產業功能區體制機制創新研究

王毅 熊烈健 歐陽歡

摘 要：課題以雙流區“局區合一”體制機制改革為研究對象，分析體制機制改革的背景、存在問題和取得的效果，旨在探索“賦權”不足的產業功能區的運行機制、治理體制的優化規律，能夠豐富產業功能區體制機制優化理論，為產業功能區體制機制創新提供參考借鑒。

關鍵詞：產業功能區;體制機制創新;局區合一

從1984年10月國務院正式批準設立開發區至今，我國已形成了經濟技術開發區、高新技術產業開發區、保稅區、出口加工區等各類功能屬性的特定優惠政策的開發區，作為我國改革開放和體制創新的產物，已走過了35年的發展歷程。各地最早的開發區叫經濟開發區，主要目的是吸引投資，推進工業化和城鎮化，這是經濟開發區的1.0版本。隨著工業化和城鎮化建設的加快，各地為了發展高技術，培養新產業，保持競爭優勢，經濟開發區2.0版應運而生，這就是高新技術產業開發區。2017年7月，成都市在原工業集中區、高新技術開發區的基礎上，創新性提出了產業功能區的概念，作出“統籌布局建設66個產業功能區”的決策部署，并多次召開專題會議討論產業功能區的發展問題。產業功能區作為特色產業先進要素的聚集區，是經濟開發區的3.0版本，其核心在產業，關鍵在功能，支撐在園區，機制是保障。黨的十九屆五中全會指出，要全面深化改革，構建高水平社會主義市場經濟體制。

近年來，成都在產業功能區建設中重點把握產業發展和科技發展大趨勢，聚焦創新驅動，發展戰略性新興產業，培育新的產業形式，通過產業生態圈理論，構建現代化經濟體系?！冻啥际挟a業功能區建設工作要點》中明確，“優化管理建設體制機制，強化產業功能區制度保障”，這為產業功能區建設明確了路徑。體制機制作為功能區建設的動力之本、活力之源，它不是固定不變的，它會隨著經濟社會發展的需求而發生動態的變遷，直接關系到產業功能區的開發開放水平。

一、研究現狀

理論研究方面，國外的研究主要集中在開發區對城市的影響、開發區建設及發展對策等方面，由于國外的經濟環境和社會背景與我國的有所不同，必須結合國情、發展現狀、地方實踐不斷分析轉化，才能付諸于實踐。國內對開發區體制機制方面進行了較多的探討，但是這些研究主要聚焦于國家級開發區和高新技術開發區，對體制機制設置情況、管理模式講的多，對于省級開發區和區縣所轄的開發區則很少;產業功能區作為開發區的3.0版本，其體制機制具有開發區的共性特征，也有自身的個性特征，目前查詢萬方、知網等數據庫，對產業功能區體制機制進行研究的較少。

實踐研究方面，近年來，成都各區（市）縣著眼破除產業功能區管理體制不規范，機構設置不合理;兩級職責不清，缺位越位交叉并存;行政審批制度改革力度不夠，審批效率和水平不高;基層動力不足、企業辦事難等問題，進行了積極的探索。例如，崇州市以現代農業功能區開展改革試點，通過組織架構、空間布局、要素供給、產業生態圈和社區治理體系五個重構，在構建“兩級政府、三級管理”管理體制上進行了實踐探索。雙流區認真貫徹落實市委機構改革和創新產業功能區體制機制決策部署，按照銳平書記“產業功能區是一項改革，最根本的是思維方式轉變和體制機制變革”的重要指示精神，強化以產業功能區為中心組織經濟工作的理念，以轉變政府職能、理順權責關系、激發市場活力為重點，創新實施“四合四統一”的“局區合一”體制機制改革，把專業服務和經濟職能充分授權給產業功能區，建立扁平化管理、市場化運營、專業化服務機制，助推產業功能區高質量發展，能夠為產業功能區體制機制創新提供參考借鑒。

二、雙流區高質量推進產業功能區建設中存在的問題

改革由問題倒逼而產生，又在不斷解決問題中深化。雙流區堅定把產業功能區建設作為增強城市動能支撐、構筑產業發展優勢的主抓手，但在高質量推進產業功能區建設過程中，機構設置、職能配置、履職能力等方面都還存在諸多不適應的問題，區級部門與產業功能區機構重疊、權責不清、效率不高，企業辦事難、效率低，影響了國際化營商環境建設，制約了經濟高質量發展。主要表現在以下3個方面。

（一）體制運轉“機構分設”導致立場不同、不能合心合力

區級經濟部門時常以“指揮官”自居，片面認為經濟發展只是產業功能區的事，部門更多的是指導職責，很多時候只當“說客”，沒有俯下身與功能區一起干活。區級經濟部門時常以“監督者”自居，發現功能區在推進產業發展過程中有問題時，常常以高高在上的姿態“執鞭問責”，沒有與產業功能區一起想辦法解決問題。區級經濟部門時常以“局外人”自居，為功能區向上爭取政策時嫌麻煩、沒動力，認為對上爭取對部門自身實際利益小，會增加工作負擔，有時甚至在政策爭取上設置障礙，沒有真正與功能區齊心合力推動工作。

（二）協作體系“條塊分割”導致信息不暢、不能科學決策

產業功能區“上接天線難”，對中央和省市區相關政策了解不及時不充分、掌握不全面不具體;在推進項目時，需要與區級部門反復溝通協調。區級經濟部門“下接地氣難”，坐等上門服務、被動服務、服務滯后等問題突出，不主動了解產業發展情況，對產業功能區一線困難問題掌握不及時、不積極?！熬謪^”信息整合難，區級經濟部門與產業功能區職責交叉、邊界模糊、運行不暢，導致部門最新政策信息與功能區最新產業發展信息不能有效銜接整合，造成“看得到的管不到，管得到的看不到”，決策不科學、落地不精準。

（三）政務服務“效率不高”導致辦事不便、不能為企減負

功能區企業不能“就近辦”，功能區沒有土地開發、規劃建設、項目促建等方面的自主權，規劃、用地、建設、環保、項目投資等方面的管理事項向產業功能區授權難、委托難，部門難以精準下放、功能區難以有效承接，企業辦理營業執照更正和設立等業務必須要去區政務服務大廳，不能在功能區內就近辦理。功能區企業不能“一窗辦”，過去政策申報審核、審批、結果公示等往往由部門各自為主，存在企業多頭報送、兌現結果不明確等問題;涉及多部門聯合辦理的事項，申報文本需要多個部門出具意見蓋章證明，辦理流程繁瑣復雜，企業常常要“多頭跑、反復跑”。

三、雙流區“局區合一”體制機制改革的主要做法

針對上述問題，雙流區決心通過除弊革新對體制機制進行調整，綜合考慮產業功能區的產業定位、資源稟賦、發展目標、發展階段等因素，對標上海虹橋商務區“市級部門委托賦權、屬地區設服務機構”的做法，按照“主體局辦公合署功能區、職能局機構派駐功能區、事項局服務延伸功能區”架構，強化為企專業服務和關鍵資源整合，探索建立靈活多樣的產業功能區管理機構組織形式和運營模式?！熬謪^合一”體制機制改革主要有“3個基本考量”。一是堅持優化協同高效。優化協同高效是衡量改革能否達到預期目標的重要標準。通過優化機構設置實現科學合理、權責一致，通過協同“局區”力量實現合心合力、有統有分，通過高效扁平管理實現信息銜接、流程通暢。著重在改職責上出硬招，確保既有“物理變化”更有“化學反應”。二是堅持主動放權賦能。接軌國際對標一流，能下放的權力全部下放，能交由市場的全部交由市場，讓專業的人干專業的事、專注地干事，構建系統完備、科學規范、運行高效的機構職能體系，把產業功能區打造成為國際化、法治化、便利化營商環境的標志性平臺。三是堅持企業需求導向。始終站在企業需求角度，整合服務資源、優化服務流程、提高服務質效，提供產業和人力資源全生命周期服務，打通產業功能區企業服務“最后一公里”，讓企業辦事更便捷更舒心?；诖?，雙流區創新“四合四統一”的“局區合一”體制機制，助推產業功能區高質量發展。

（一）機構設置整合，統一管理體制

著眼建立緊湊高效的扁平化運行管理機構，進一步深化機構改革成果，按照專業、高效、靈活的原則，整合產業部門與產業功能區力量，減少管理層級，提升管理效率。組織架構整合，如圖1所示。按照主導產業新設區航空經濟局，將區發改局、區航空經濟局等“主體局”分別與成都芯谷、雙流航空經濟區等功能區管委會合署辦公、一體運行，“主體局”與功能區管委會主要負責同志“一肩挑”，班子成員交叉任職、統籌分工，變“兩個班子、兩套人馬”為“一個班子、一套人馬”?？剖胰藛T整合。將“主體局”專業內設機構和功能區內設機構完全融合在一起，打破科室壁壘，合并設置綜合部室，部室負責人統籌調配、工作人員“一套人馬”拉通使用;同時，大幅壓縮二線科室及人員，增加一線業務科室及人員比重，目前全區3個產業功能區管委會招商引資、企業服務等一線業務科室比例提升至75%以上。目標任務整合。將“主體局”、產業功能區目標合二為一，由目標督查崗負責統籌督查各項目標推進情況，實行“局區”人員統一考核、統一檢查，以目標同向推動形成工作合力;“局區”所有日常工作由黨組（黨工委）統一部署、統一安排，實行統一的機關管理制度和“日小結、周例會、月總結、季考核”工作機制，確保工作任務高效落實。

（二）職能職責融合，統一政務調配

著眼理順“條”與“塊”的關系、提升產業功能區統籌協調能力，實現“讓聽得見炮聲的人來指揮戰斗”，通過經濟管理權限下放、部門功能區一體聯動，讓更多資源投向產業發展的“主戰場”。審批事項融合。將區規劃和自然資源局、區住建交通局、區生態環境局、區行政審批局、區綜合執法局5個要素保障“職能局”的審批、執法等事項下沉，在各“職能局”設立園區服務科、園區執法大隊并整體派駐功能區，由功能區管委會全權負責日常管理，統籌調度規劃建設、行政審批、生態環境、執法監管等各類政務資源，為功能區建設賦能提效。產業事項融合。將區水務局、區衛健局、區教育局等15個產業關聯“事項局”的職能進行重構，專門增設投資促進科，服務產業功能區投資促進工作，構建起以產業功能區“兩圖一表”招商需求為導向的“投促部門+產業功能區+招商責任局”聯動招商機制和專業隊伍，推動部門業務事項向產業功能區核心工作集中，如圖2所示。專業人才融合。將區新科局、區商務局、區航空經濟局等產業部門與功能區的專家庫、項目庫、成果庫等進行整合，統籌共享安全生產、環境保護等方面的中介力量;按照“人崗相適、業務對口”原則，選拔其他部門和鎮（街道）經濟類人才調配至功能區統一使用，有機融合“局區”人員和骨干，讓優質專業人才匯聚到離企業、項目最近的地方，近距離地服務企業、發展產業。

（三）企業服務聚合，統一協同辦理

著眼方便企業辦事，精準對接企業所想、發展所需，聚合服務清單、服務事項、服務平臺，讓企業少跑腿少跑路，讓服務更貼心更暖心，推動實現“企業辦事不出功能區”，如圖3所示。服務清單聚合。在產業功能區職責任務清單、賦權清單“兩張清單”基礎上，增加管理事項清單和審批執法清單，形成“2+2”職責清單管理體系。細化明確功能區和區級部門、屬地鎮（街道）職責關系，屬地鎮（街道）主要履行社會管理職能，區級部門主要服務產業發展，產業功能區主要承擔開發建設、運營管理、招商引資、制度創新、綜合協調等經濟發展核心工作，更專注地為企業服務。服務事項聚合。由各“職能局”充分授權派駐功能區的園區服務科全權辦理涉及本局所有事項，對個別特殊不能辦理事項，由局分管負責人定期到功能區集中辦理。采用“授權+轉辦”“派駐科室+服務專員”方式，將與企業需求密切相關的政務事項納入產業功能區綜合服務，實現“應放盡放、按需下放”，變部門多頭辦理為功能區直接辦理，實現功能區企業“就近辦、一次辦”。服務平臺聚合。做實做優“企業咖啡時”，推行“主活動+子活動+自選動作”的每周一主題活動體系，由區委區政府主要負責人帶頭作為“首席服務生”，區級領導全面參與，從區級部門精選132名“政府服務代表”和748名企業聯絡員，“面對面”傾聽企業訴求、解決問題，為企業提供“一對一”服務。設立“空港融媒”微信公眾號、開通24小時企業服務熱線83790000，第一時間為企業提供政策咨詢、訴求受理等服務。創新建立“企業幸福中心”，為企業提供商務洽談、休閑娛樂、情景體驗等訂制化服務，切實提升企業的幸福感和歸屬感，努力讓雙流成為企業幸福之地。

（四）關鍵資源集合，統一要素保障

著眼建立靈活高效的運營模式和精準差別的政策體系，遵循市場邏輯，推動專業運營，高效聚集優質市場要素，提升產業功能區發展比較優勢。精準化政策資源集合。根據產業門類、發展階段、企業規模等不同因素，聚焦功能區企業發展痛點、斷點、堵點，系統構建高質量發展政策體系，差別化制定政策措施，在土地供給、資金支持、人才引育等方面精準匹配企業發展需求;對照重大項目實施“一企一策”個性化精準服務，制定項目政策扶持“組合包”，主動帶政策上門服務，真正讓政策精準覆蓋到企業、發揮好作用。專業化運營資源集合。建立“功能區管委會+區屬國有公司+社會資本”運營機制，管委會聚焦產業發展、招商引資、企業服務，區屬國有公司負責土地整理、基礎設施建設、功能配套、產業投資、公共平臺建設、城市綜合運營等事項;由區屬國有公司搭建開放式投資合作平臺，引入專業化市場主體參與功能區開發運營，構建起政府主導、市場運營的專業化共建模式，提升功能區在規劃設計、建設運營、商務服務等方面的專業化水平。市場化管理資源集合。賦予功能區選人用人自主權，積極推行崗位競聘，實行以“員額總控+崗位管理”為核心的人事管理制度，如圖4所示。根據全區人才資源狀況報告藍皮書、人才開發指引白皮書，通過公開選聘、獵頭招聘等方式面向全球引進緊缺專業人才;采取聘用、掛職、外包等形式，整合專家智庫、院?？蒲袡C構等各方力量參與功能區建設。構建優績優酬激勵機制，全面實行工資總控、自主分配，完善以實績為導向的差異化薪酬制度，探索與市場行業標準接軌的職業經理人薪酬辦法，最大限度激發干事創業活力。

三、雙流區“局區合一”體制機制改革取得的實效

雙流區在全市率先創新“局區合一”體制機制，經過一年多的實踐，通過以機構設置創新帶動職責管理創新、服務方式創新和干部人事管理創新，打破了區級部門與產業功能區之間的行政壁壘，變外部授權為內部放權，變坐等審批監管為現場服務企業，實現了“條”與“塊”的整體融合，“放”與“管”的有機結合，區級部門的“面”上工作和產業功能區的“點”上工作在創新改革中得到了“雙加強”，達到了1+1>2的效果。

（一）行政決策更加科學

通過創新“局區合一”體制機制，理順了多年想理順而沒有理順的關系，提高了區級經濟部門和產業功能區決策精準度、工作結合度，既解決了功能區主體地位不夠明確、賦能不夠充分的問題，也解決了區級經濟部門人浮于事、不接地氣的問題。區級經濟部門與產業功能區合署辦公、一體聯動，實現了政策研究、政策制定、政策執行、政策兌現無縫銜接;“局區”長期與企業直接溝通、零距離服務，第一時間聽到企業最真實的訴求、最迫切的愿望，推動政策措施更接地氣、服務更加精準。

（二）行政效率持續提升

通過創新“局區合一”體制機制，有力推動了產業功能區集中統籌、專業高效的職能重構，機構管理層級更加扁平化，區級部門政策資源、專業資源、人力資源向產業功能區匯集，實現了資源整合放大和行政效能提升。在項目招引上，改革前功能區一般需反復多次對接協調區級職能部門，改革后由功能區內部協調解決，提高了辦事效率。在政策兌現上，改革前由功能區統計上報、部門復核報批，企業多頭跑、效率低;改革后由功能區統計復核、一次辦理，企業少跑路、效率高。功能區用于綜合協調的人力資源由64%減少為25%。

（三）營商環境不斷優化

通過創新“局區合一”體制機制，變“坐堂接診”為“上門問診”，變“獨門掛診”為“聯合會診”，變“被動急診”為“定期巡診”，讓企業辦事更便捷更舒心。174項涉企區級部門審批服務事項全部下沉功能區辦理，功能區一般性企業開辦時間由20天壓減至0.5天、縮減98%，建設項目開工前審批時間從197天壓減至60天、縮減70%。2019年幫助企業解決問題1011個，化解企業歷史遺留問題133件、化解率84.7%。2019年，網絡理政群眾滿意率排名全市第1，“企業咖啡時”獲評成都網絡理政十大創新案例;雙流區獲評2019年度中國營商環境百佳試點縣（區），全國營商環境百強區排名升至第16位。

（四）功能區發展提質提速

通過創新“局區合一”體制機制，產業功能區資源得到整合、能級得到躍升。產業規模加速壯大，2019年，芯谷研創城、京東方數字醫學中心等42個項目加快建設，中國商飛大飛機產業園（一期）等17個項目建成投運，中國電子8.6代線實現滿產，航空經濟、電子信息、生物產業三大主導產業規模近2000億元。招大引強取得突破，全國第二個民航校飛中心落地航空經濟區，全省飛機整機保稅融資租賃實現“零突破”，全省生物醫藥供應鏈服務中心實現通關“第一單”，引入中國電科、華為、瑞聲等上億元項目54個、協議總投資1484億元。功能配套不斷完善，29.7萬m2商務樓宇和標準廠房建成投用，46萬m2人才公寓和配套住房加快建設，引入嘉祥國際學校，威斯敏斯特學校加快建設，市七醫院建成投用，三級以上醫療機構達5家，“人港城產”深度融合發展態勢加速形成。

四、雙流區進一步深化“局區合一”體制機制改革的思考

市委作出了“產業功能區空間范圍劃定需與所在鎮（街道）成建制覆蓋”的決策部署，雙流區結合鄉鎮（街道）行政區劃調整改革，進一步推動成都芯谷、雙流航空經濟區、天府國際生物城3個產業功能區空間范圍優化調整與所在鎮（街道）成建制覆蓋（比如，成都芯谷空間范圍調整前為50平方公里，涉及彭鎮、金橋鎮、黃水鎮、東升街道4個鎮街;調整后為77.5平方公里，均為彭鎮范圍），打破行政區劃對地理空間的分割和對土地資源集約開發利用的束縛，厘清產業功能區和鎮（街道）職能職責關系，整合統籌高效利用轄區資源要素。并將在此基礎上，運用好“局區合一”體制機制改革經驗，聚焦“產業社區”打造，積極探索“局區鎮合一”管理服務模式，促進機構融合、人員融合、工作融合，優先選派講政治、懂城市、會經濟、善治理的鄉鎮（街道）干部到產業功能區任職，著力解決產業發展職能和社會服務職能“兩張皮”的問題，加快形成產業功能區管理機構主導、鄉鎮（街道）服務、企業參與、社區居民自治的共建共治共享格局。下一步，雙流區將認真貫徹落實市委關于機構改革和產業功能區建設各項決策部署，進一步深化“局區合一”體制機制創新，不斷完善產業功能區建設發展新模式，積極探索經濟高質量發展、城市高效能治理、市民高品質生活新路徑，高質量建設踐行新發展理念的中國航空經濟之都，為成都堅定貫徹成渝地區雙城經濟圈建設戰略部署，加快建設高質量發展增長極和動力源貢獻雙流力量。

本文是2020年度成都市哲學社會科學規劃項目：《成都市產業功能區體制機制創新研究—以雙流區“局區合一”改革實踐為例》（YY0520200552）的研究成果。