生態文明語境下的生物安全法：理念與制度

【摘要】生物安全問題發生于從工業文明發展到生態文明的過程之中，其出現并被人類認知和關注。生物安全立法的推進與加強生態文明建設的宏觀背景息息相關。生物安全法治應遵循生態整體主義倫理觀和以風險預防原則為中心、以謹慎發展原則和全程管理原則為支撐的法律原則，形成以維護生態安全、保護人體健康、促進現代生物技術健康發展以及保障國家安全為主要內容的多元協調的目標體系。在法律制度建設層面，應重點推進形成多部門協同的管理體制，形成精細化的風險防范機制和基于科學標準的安全審查機制，同時重視面向公眾的生物安全風險溝通。

【關鍵詞】生物安全? 法律原則? 風險預防? 風險評估? 生態文明

【中圖分類號】D922.6? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.20.002

生物安全，是指生物技術健康發展和公共健康、生態系統免受危險生物因子及相關因素侵害的狀態。在這一意義上，生物安全管理和生物安全保障涵蓋現代生物技術研發應用安全、生物多樣性保護和生物入侵防范、人類遺傳資源的安全、傳染性疫病防控、微生物耐藥應對、與生物科技相關的軍事安全等諸多方面，這也是廣義上的生物安全觀念的范疇，與主要關注現代生物科技安全的狹義生物安全觀念有所不同。[1]2020年2月14日，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上要求從保護人民健康、保障國家安全、維護國家長治久安的高度，把生物安全納入國家安全體系，盡快推動出臺生物安全法。[2]2020年10月17日，我國頒布《中華人民共和國生物安全法》（以下簡稱《生物安全法》）。在此背景下，深入研究生物安全法的理念基礎、主要法律制度和法律機制的內容，是加強生物安全體系建設亟需解決的問題。

生態文明視域下的生物安全法治

生物安全問題是人類文明發展到一定階段的產物。迄今為止，人類文明經歷了從原始文明、農業文明、工業文明再到如今的生態文明四個發展階段。生物安全問題的出現并被人類認知和關注，發生于從工業文明發展到生態文明的過程中?，F代意義的生物安全問題，是指在一定的時空范圍內，由于自然或人為因素對生物安全產生的負面影響。在生物安全法治語境和廣義的生物安全觀念下，無論是現代生物技術[3]及其應用對人體健康、生態系統、社會經濟系統產生的風險甚至損害，還是致病有害生物、外來入侵生物以及其他生態環境開發利用行為產生或者可能產生的負面影響，都是在工業文明社會到生態文明社會的發展過程中產生的;相應地，生物安全法治也在這一背景下展開。

生物安全問題在國際法層面引起關注始于上世紀八九十年代。1992年，國際社會為了推進生物多樣性保護，制定了《聯合國生物多樣性公約》。在該公約中，生物安全被視為影響生物多樣性的一個重要方面。也正因如此，國際社會在該公約框架下制定了《卡塔赫納生物安全議定書》（2000年）以及《關于賠償責任和補救的名古屋-吉隆坡補充議定書》（2010年）。這些國際法文件構成了生物安全國際法的重要淵源。在生物安全國際法的推動下，各國生物安全管理雖然采取不同的策略，[4]但近幾十年來均取得了不同程度的進展。我國的生物安全專門立法從20世紀90年代啟動，在二十多年間取得了一定進展。及至2020年2月，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上發表重要講話，生物安全立法進入了快車道。經過各方積極努力，《生物安全法》于2020年10月17日出臺。

生物安全立法的推進與加強生態文明建設的宏觀背景息息相關，需要以生態文明思想為指引。生態文明思想關涉生態系統健康性和完整性，要求實現社會經濟發展與生態環境保護協調統一，旨在促進人與自然和諧共處。生態文明思想的核心觀念，即生態歷史觀、生態自然觀、生態發展觀、生態民生觀、生態協同觀、生態合作關系以及生態法治觀，[5]為生物安全法治提供了各個層面的指引。特別是從廣義上的生物安全觀念出發，生物安全保障是從法治層面落實生態文明思想的重要手段和不可或缺的途徑。

基于生態整體主義視角的生物安全法治理念基礎

生物安全法的理念基礎可從倫理基礎、基本原則和目標體系三個層面探究。在倫理基礎方面，生態整體主義觀念的有益成分恰與生態文明建設的內在要求相一致。這既體現在法律原則體系之中，也體現在科學完備的目標體系之中。

生態整體主義倫理觀。生態整體主義主張生態系統具有客觀的內在價值，并特別關注生態系統的完整性和穩定性;人類作為法律主體，對維護生態系統負有道德義務。[6]生態整體主義關注生態系統、物種和生態過程的價值，要求尊重生態系統整體及其組成的自然客體的價值。這些觀念為保護生態系統提供了倫理依據，同時也與生物安全法治的內在追求高度契合。

生物安全法制之所以采用廣義上的生物安全觀念，其根本原因在于生態文明社會形態和生態整體主義觀念的內在要求。在生態文明社會中，由工業社會緣起并以“人定勝天”為主要特征的將自然作為征服客體的觀念，被尊重自然、順應自然和保護自然的觀念所取代。工業社會階段不計后果地發展對生態系統、社會經濟、人體健康產生的負面影響，甚至對倫理道德的挑戰，也顯著地體現在各類生物安全問題中。在此情形下，生態整體主義觀念給出了一個適當的解決方案。例如，現代生物科技作為二十一世紀最前沿的科技領域之一，其眾所周知的“雙刃劍”效應使得人類既受惠于此，也因此面臨風險與挑戰，這也是各國積極推進生物安全法律規制的一個重要原因。此種由科技風險延伸和衍生的其他方面的生物安全風險，特別是對生物多樣性三個層面的影響，[7]也逐漸成為廣義生物安全法律規制的核心內容。在此情形下，生態整體主義的理念和方法在應對生物安全問題上具有特別的價值。

以風險預防為中心的法律原則。從生態整體主義視角出發，生物安全法治應遵循以風險預防原則為中心、以謹慎發展原則和全程管理原則為支撐的法律原則。根據風險預防原則，在沒有科學上的確實證據證明生物安全損害一定發生的情況下，也應采取必要的預防措施。在生態整體主義視角下，生物安全法治應著重關注生物安全風險，亦即現代生物科技的開發利用和生態環境的開發利用行為可能產生的損害。生物安全風險具體包括科技風險、生態風險和環境健康風險。其中，科技風險，是指由現代生物技術本身的研發利用可能引發、但是尚無確切或充分的證據表明會引發災難性后果的蓋然性。生態風險，是指生態系統及其組成部分所承受的結構性和功能性損害的可能性。環境健康風險，是指生態系統、動植物物種及遺傳資源的利用、生物入侵以及現代生物技術的研發和應用對公眾健康和生命安全造成損害的可能性。[8]這三類風險是影響國家安全的重要因素。應從生態文明建設和維護國家安全的高度，實行風險預防原則，積極應對生物安全風險。謹慎發展原則要求在開展生物安全相關活動時充分考慮可能引起的負面影響，將惠益與風險或者損害進行綜合平衡，以趨利避害、實現可持續發展。[9]全程管理原則要求在開展生物安全相關活動時應進行全過程監督管理，以防止生物安全風險轉化為現實的生物安全損害。

風險預防、謹慎發展和全程管理這三項原則，既有生物安全國際法上的依據，也是基于我國生物安全管理實踐探索的有益經驗，形成了完整的生物安全法律原則體系。[10]其中，作為目標性原則的風險預防原則適應風險社會語境下生物安全問題的戰略關聯性和高風險性的特點。戰略關聯性指生物安全是生態文明社會中關涉國家安全的重要內容，[11]高風險性是指生物安全相關活動可能對生態系統、社會系統、人體健康乃至國家安全產生重大的、甚至不可逆轉的損害。作為手段性原則的謹慎發展原則，是風險預防原則不可或缺的補充，要求社會經濟發展的方式應以不損害生物安全利益為前提，體現了目標性原則實現途徑的內在要求，特別是可持續發展理念中關于發展限制性因素的觀念。作為程序性原則的全程管理原則適應生物安全問題的特殊性，要求生物安全法律規制和管理措施貫穿于生物安全相關產業和行為的始終，從而在程序上確保風險預防原則和謹慎發展原則的實現。

多元協同的目標體系?；谏锇踩ǖ幕驹瓌t，生物安全法的目標體系主要包括四個方面。其一是維護生態安全，這本質上是基于生態整體主義觀念，對生態系統結構上的完整性和功能上的健康性的保護。從生物多樣性保護的視角看，這既包括對環境的保護，也包括對賦存其中的生物物種和生物遺傳資源的保護。其二是保護人體健康，這既體現了對人作為生態系統重要組成部分的利益的保護，也是對生態系統其他物種保護的“反射性利益”的反映。生物安全法對人體健康的保護契合環境健康法律規制的范疇，即與現代生物科技的發展和生態環境開發利用相關的人體健康風險的防范相呼應，體現了生物安全法正義價值的訴求。其三是促進現代生物技術健康發展，這體現了生物安全法貫穿始終的謹慎發展原則。事實上，國際上對生物安全問題的關注肇始于應對以轉基因技術為代表的現代生物技術“雙刃劍”特征的負面影響。然而，對生物安全的保障并不意味著否定生物科學探索自然的價值和現代生物技術在推動社會進步方面的積極作用，而是通過法律和其他社會規范使現代生物科技的發展符合科技倫理要求和社會經濟健康發展的需要。其四是保障國家安全。生物安全不僅決定著一國賴以存續發展的生態基礎的穩定性和健康性，而且影響著國家安全的各個方面，這也是總體國家安全觀的視野下生態安全的核心內容（即上述“戰略關聯性”）。

維護生態安全、保護人體健康、促進現代生物技術健康發展以及保障國家安全，構成了多元協同的生物安全法制目標體系。在這四方面的目標中，生態安全是實現生物安全法制其他方面目標的前提和基礎;保護人體健康是生物安全法制的核心目標;促進現代生物技術健康發展是實現現代經濟社會可持續發展的重要途徑，也是生態安全和人體健康安全保護的基礎;保障國家安全是生物安全法治在“五位一體”總體布局中生態文明建設的內在要求，也是生物安全法治的主旨。這四個方面相互補充，從不同方面共同發揮作用，構成了生物安全法的目標體系。在《生物安全法》中，這些方面均有體現。

以風險防范為中心的關鍵制度

健全的生物安全保障法律制度，對于完善生物安全法制至關重要。在生態整體主義倫理觀的視角下，有重點地加強以風險防范為中心的制度建構，是目前亟待解決的問題。為此，一方面應當建立科學的生物安全管理體制;另一方面，應當在從事現代生物技術研發應用和生態環境開發利用等活動之前，對影響或者可能影響生物安全活動的風險進行科學的監測與評估，健全安全性審查機制，并施行有效的風險溝通。

多部門協同的管理體制。我國現有的生物安全管理體制大致呼應于狹義上的生物安全觀念，主要涉及生態環境、農業農村、科技、林草、衛生健康等部門。在廣義上的生物安全觀念下，生物安全管理綜合性更強，協調難度更大。這就需要在目前分領域管理的基礎上，明確主管部門和分管部門，形成高效的生物安全協同管理機制。[12]同時，生物安全管理的兩個方面的特點需要特別予以關注。

一方面是生物安全管理的綜合性、跨部門性特點。為此，需要在相關主管部門間建立運行順暢的跨部門的部際協調機制，對部門間的生物安全管理活動進行協調，對現代生物技術研發應用安全、生物多樣性保護和生物入侵防范、人類遺傳資源的安全、傳染性疫病防控、微生物耐藥應對、與生物科技相關的軍事安全等事宜進行統籌與安排。包括主管部門和分管部門在內的管理部門，均應遵從這一協調機制。

另一方面是生物安全管理的科學技術性和專業性特點。為此，應確保決策的科學性和可操作性，在生物安全管理中需要各相關領域的專家支持?？稍O立生物安全專家委員會，作為生物技術咨詢機構。國家生物安全專家委員會由國務院有關主管部門的代表以及相關領域的專家組成，就國家生物安全管理的方針、政策、法規、標準等重大問題提供科學技術咨詢意見。

精細化的風險防范機制。精細化的生物安全風險防范機制，是實現風險預防的重要方式。生物安全風險防范的有效實施以科學的風險監測與評估為前提。風險監測和風險評估，是指在從事現代生物技術研發應用和生態環境開發利用等活動前，對生物安全風險性進行識別、分析和評價的措施。[13]

風險監測在國際法層面早有規定。例如，《生物多樣性公約》第7條“查明與監測”要求締約國查明和監測生物多樣性組成部分，并要求保存、整理查明和監測活動所獲得的數據。[14]對于這些要求，我國積極回應。在《全國野生動植物保護與自然保護區建設“十二五”發展規劃》中，明確要求建設野生動物疫源疫病監測防控體系預警系統、應急保障系統和信息管理平臺主題框架;在《中華人民共和國野生動物保護法》（以下簡稱《野生動物保護法》）中要求對野生動物及其棲息地狀況進行調查、監測和評估。[15]地方立法對監測要求也有回應。例如，《天津市重大動物疫情應急預案》就預警和報告作出了專門規定。然而，我國目前的生物安全風險監測體系尚不健全，缺乏動態監測機制，這不僅影響到決策的科學性，而且對政策和立法的實施也帶來負面影響。為此，應在廣義生物安全觀和現有各領域監測體系的基礎上，加強生物安全各領域的風險監測工作，進一步完善國家生物安全監測體系，健全生物安全風險監測標準，完善監測網絡。此外，生物安全風險監測并非僅是管理部門的義務，從事有可能引發生物安全問題的法律主體，也應當在所在領域內對生物安全風險開展跟蹤監測。

風險評估是風險防范機制的重要內容，也是《卡塔赫納生物安全議定書》特別關注的方面。[16]在我國，除了前述《野生動物保護法》的規定外，其他相關立法也就此作出了基本的規定。例如，《農業轉基因生物安全管理條例》建立了農業轉基因生物安全評價制度，并就風險評價的標準和技術規范、農業轉基因生物安全委員會、安全評價所需材料、安全證書的申請與頒發等事項作出了詳細規定。[17]此外，《中華人民共和國動物防疫法》要求對動物疫病狀況進行風險評估;[18]《中華人民共和國畜牧法》（以下簡稱《畜牧法》）規定首次進口的種畜禽由國家畜禽遺傳資源委員會進行種用性能的評估;[19]《引進陸生野生動物外來物種種類及數量審批管理辦法》規定，準予首次引進境外陸生野生動物外來物種進行馴養繁殖的，應當進行隔離引種試驗（包含中間試驗），中間試驗未獲成功的，評估不得通過。[20]在這些領域中，關于轉基因生物安全風險評估的規定相對完善，國際法準則借鑒價值亦相對較高，可供其他領域進一步完善風險評估機制參照。需要注意的是，近些年來對生物多樣性價值評估的研究相對較多，但從生物安全角度對生物多樣性所受風險的科學評估尚未給予足夠的重視，需要進一步加強。

基于科學標準的安全性審查機制。安全性審查是根據上述風險監測和風險評估結果進行行政決策的程序。事實上，風險防范機制的最主要功能之一，就是為安全性審查機制提供科學依據。因此，將安全性審查置于科學的監測和評估基礎之上，也是生物安全管理的應有之義。關于安全性審查，目前規定較為完善的是轉基因生物安全領域的相關立法，其他領域的生物安全管理也有規定。例如，《高等級病原微生物實驗室建設審查辦法》規定，新建、改建、擴建實驗室或者生產、進口移動式實驗室應報科學技術部審查同意;[21]《野生動物保護法》《中華人民共和國種子法》《畜牧法》等立法也規定了動植物等生物資源的采集、獵捕、出境等審批制度，其中涉及安全性審查方面的內容。

在此需要特別關注適用范圍、審查原則和動態調整等三方面問題。一是在適用范圍方面，應將生物技術研發與應用、引進外來物種、生物醫學新技術臨床研究、生物設備及技術進出境、藥品上市以及其他可能引起生物安全風險的重大活動納入安全性審查的范疇。目前有較為成熟的現代生物科技安全性審查機制可供參考，特別是分階段審查和審批的方式，值得其他領域借鑒，從而貫徹全程管理原則。二是在審查原則方面，應確立以科學結論為依據的獨立決策階段，而不是將安全性審查作為上述風險防范機制的附屬步驟。這就意味著，安全審查并非僅僅是一個行政管理流程（環節），而是一個實質性的判斷與決策過程。一方面，科學評價的結論應成為安全性審查和后續決策的最為基礎的（同時也是不可突破）的依據;另一方面，應充分考慮科技風險、生態風險和環境健康風險等方面的影響，引入相關考量因素作為科學性依據的補充，從而使審查原則更加符合風險社會條件下生物安全管理的內在要求。三是安全性審查標準的動態調整。應根據生物科技和生態學等科學領域的發展以及生物安全管理的實際要求，適時調整和更新審查標準，從而使生物安全性審查標準體現充分的科學性。

面向公眾的風險溝通機制。在生態文明語境下，需要更加關注生態環境治理的多元共治。[22]風險溝通機制是推進多元共治的重要措施。在生物安全管理領域，風險溝通是生物安全主管部門之間及其與其他法律主體之間交換、分享生物安全信息的過程。生物安全信息是指涉及現代生物技術研發應用安全、生物多樣性保護和生物入侵防范、人類遺傳資源的安全、傳染性疫病防控、微生物耐藥應對、與生物科技相關的軍事安全等方面的，與生物安全管理主體和社會公眾的利益密切相關的信息。從我國目前的生物安全管理現狀看，信息報告和信息發布應成為重點關注的兩個重要方面。

信息報告，是指有關主管部門之間就生物安全信息進行溝通交流的措施。主管部門之間以及相同的部門上下級之間就生物安全信息的順暢溝通，是有效的生物安全管理的前提和基礎，有助于解決因信息不對稱等原因影響生物安全管理時效等問題。在廣義生物安全視角下，一種類型的生物安全風險可能會導致其他類型的生物安全事故。在此情形下，順暢的信息報告措施就尤為關鍵。在遭遇重大新發突發傳染病和動植物疫情暴發和流行時，信息溝通的通暢性和有效性也凸顯其重要性。

信息發布，是指有關管理部門依法向公眾披露生物安全信息的措施。在這一方面，應根據生物安全信息的內容，確定生物安全信息發布的范圍和方式。譬如，對于涉及現代生物技術研發應用的食品安全、農產品安全等關系到公眾健康安全的領域，應賦予公眾充分的知情權;在涉及生態安全的領域，可在不涉及國家秘密的前提下，盡可能使作為利益相關方的公眾獲取更多的信息;而在一些涉及國家秘密的領域，應依法在特定的范圍內，以符合法律要求的方式開展信息溝通。

結論

在生態文明語境下，生物安全法的理念定位與制度建構在生態環境法治建設中具有重要價值。生物安全法所遵循的以風險預防為基礎的法律原則體系和生態整體主義倫理觀，為生態環境保護法制理念體系的進一步優化提供了借鑒。與此同時，生物安全法的目標體系所體現的對生態環境保護、社會經濟發展、人體健康甚至國家安全層面的深切關注，與生態文明社會中的總體國家安全觀的內在要求也高度契合。在此背景下，應在廣義的生物安全觀念指導下，理順多部門協同的管理體制，優化面向生物安全管理各領域的精細化風險防范機制，實行基于科學標準的安全性審查機制，同時加強面向公眾的風險溝通機制，為生物安全管理提供更為科學、更具可操作性的制度支持?！渡锇踩ā吩谶@些方面均作出了基本的規定，為進一步推進我國生物安全法治建設提供了重要的法律依據。

（本文系司法部2019年度國家法治與法學理論研究重點項目“生態文明建設法治保障研究”的中期研究成果，項目編號：19SFB1010）

注釋

[1]李卓謙：《生物安全法草案已過二審》，《民主與法制時報》，2020年6月14日。

[2]習近平：《全面提高依法防控依法治理能力 健全國家公共衛生應急管理體系》，《求是》，2020年第5期。

[3]生物技術包括發酵工程、酶工程、細胞工程和基因工程，現代生物科技一般是指細胞工程和基因工程。

[4]概言之，這種策略差異可以歸納為“實質等同原則”和“風險預防原則”兩大類別。參見于文軒：《生物安全立法研究》，北京：清華大學出版社，2009年，第39頁。

[5]習近平：《推動我國生態文明建設邁上新臺階》，《求是》，2019年第3期。

[6][美]霍爾姆斯·羅爾斯頓：《哲學走向荒野》，劉耳、葉平譯，長春：吉林人民出版社，2000年，第117～118頁。

[7]生物多樣性是指“所有來源的活的生物體中的變異性，這些來源包括陸地、海洋和其他水生生態系統及其所構成的生態綜合體”。參見《聯合國生物多樣性公約》第2條?？梢?，生態系統多樣性包括生態系統多樣性、物種多樣性和遺傳多樣性三個層面。

[8]張云飛：《統籌推進“美麗中國”建設和“健康中國”建設——基于防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情阻擊戰的思考》，《福建師范大學學報（哲學社會科學版）》，2020年第2期。

[9]可持續發展，是指既滿足當代人的需要、又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展。它包括兩個重要的概念：“需要”的概念，尤其是世界貧困人民的基本需要，應將此放在特別優先的地位來考慮;“限制”的概念，技術狀況和社會組織對環境滿足當前和將來的需要的能力施加的限制。參見世界環境與發展委員會：《我們共同的未來》，北京：世界知識出版社，1989年，第19頁。

[10][13]于文軒：《生物安全法的基本原則》，《中國生態文明》，2020年第1期。

[11]根據總體國家安全觀，國家安全包括政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全等方面的內容。參見李大光：《國家安全》，北京：中國言實出版社，2016年，第14頁。在總體國家安全的這些方面中，生物安全至少與經濟安全、軍事安全、社會安全、科技安全、生態安全、信息安全密切相關。另參見于文軒：《生物安全保障的法制原則與實現路徑》，《探索與爭鳴》，2020年第4期。

[12]朱炳成：《面向公眾健康保障的生態環境法律規制轉型》，《吉首大學學報（社會科學版）》，2019年第5期。

[14]另外，《生物多樣性公約》附件一還明確規定了查明和監測的對象，主要包括三個方面：生態系統和生境;特定的物種和群落，經述明的具有社會、科學或經濟重要性的基因組和基因?！犊ㄋ占{生物安全議定書》附件三和《名古屋議定書》第14、17條也就監測作出了相關規定。

[15]《野生動物保護法》第11、12、14條。

[16]參見《卡塔赫納生物安全議定書》第15條和附件三。其中，附件三對風險評估的目標、用途、一般原則、方法、評估要點等作出了規定。

[17]《農業轉基因生物安全管理條例》第7、9、15～17、31、32條。

[18]《動物防疫法》第12條。

[19]《畜牧法》第31條。

[20]《引進陸生野生動物外來物種種類及數量審批管理辦法》第10條。

[21]《高等級病原微生物實驗室建設審查辦法》第2條。

[22]江國華、肖妮娜：《“生態文明”入憲與環境法治新發展》，《南京工業大學學報（社會科學版）》，2019年第2期，第7～8頁。

責 編/周于琬