國家生物安全治理體系建設：從理論到實踐

司林波

【摘要】生物安全是國家安全的重要組成部分，加強國家生物安全治理體系建設，不僅關系到踐行總體國家安全觀和推進國家治理現代化，也是應對當前非傳統安全領域重大風險，保障國家整體利益和長遠發展，以及人民生命安全和身體健康的迫切需要。國家生物安全治理體系是由價值體系、功能體系、結構體系、法律制度體系、治理運行體系和科技支撐體系六個部分組成的有機整體。完善我國國家生物安全治理體系建設，需堅持科學的生物安全治理指導思想和價值原則，加強生物安全治理體系的功能建設，明確各級治理主體及其權責關系，加速生物安全立法、通用標準和配套制度體系建設，優化治理路徑和治理機制，以及加強科技支撐體系建設。

【關鍵詞】生物安全治理體系? 國家治理能力現代化? 協同治理

【中圖分類號】D035? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.20.008

引言

2020年2月14日，在全國抗擊新冠肺炎疫情的關鍵時期，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上強調指出：“要從保護人民健康、保障國家安全、維護國家長治久安的高度，把生物安全納入國家安全體系，系統規劃國家生物安全風險防控和治理體系建設，全面提高國家生物安全治理能力?！盵1]這個全新論斷是對總體國家安全觀的豐富和發展，不僅完善了國家安全體系的總體布局，更凸顯了盡快加強國家生物安全治理體系建設的必要性和緊迫性。事實上，回顧和總結我國歷來所遭受的生物安全威脅事件就會發現，我國在糾正長期存在的缺陷與隱患方面付出了巨大的努力，而且也取得明顯成效，但“冰凍三尺，非一日之寒”，我們很難在短期內解決所有的問題，對此必須警鐘長鳴，積極應對。目前，我國正處于重要的發展時期，而在這樣一個特殊的時期，我國在非傳統安全——生物安全領域仍然存在著生物安全風險來源多樣、生物威脅形式多樣和生物事件后果的災難性等重大風險。[2]這些都成為了威脅我國生物安全的現實問題，給我國社會的各個方面乃至國家安全都帶來了嚴重危害和巨大威脅。生物安全不僅關乎一個國家的整體利益和長遠發展，而且關乎每個人的生命安全和身體健康。面對嚴峻的形勢，特別是新冠肺炎疫情的威脅，我國生物安全治理體系所暴露出的法律法規不健全、風險防控能力不足和生物風險的危機意識薄弱等突出問題，也從另一側面更加凸顯了依法保障生物安全，加快構建和完善生物安全治理體系的重大現實意義。

那么何為生物安全治理體系呢？這首先需要對生物安全的內涵進行界定，所謂生物安全主要是指與生物有關的因子對國家、社會、經濟、公共健康與生態環境所產生的危害或潛在風險。[3]這些危害或潛在風險，既可以來源于自然界暴發的生物災害，也可以是由生物技術無序發展帶來的負面影響。[4]從本次暴發的新冠肺炎疫情的影響來看，新發突發的傳染病會給人類造成難以估量的生命、財產損失，已經成為威脅人類生存與發展的重大安全風險之一。除此之外，我國生物安全治理還面臨著來自如下方面的風險和挑戰：一是實驗室生物安全風險、生物技術的誤用和濫用給生物安全監管帶來的重大挑戰;二是外來入侵生物危害不斷加劇;三是生物遺傳資源流失嚴重;四是生物戰威脅將長期存在，生物恐怖襲擊不容忽視;五是轉基因生物的大規模應用可能產生潛在風險;六是濫食野生動物帶來的生物安全風險的加劇。面對當前的局面和形勢，我們必須有充分認識和應對生物安全風險和威脅的能力，而這種能力則來源于國家生物安全治理體系構建的科學性，以及治理體系運行過程的規范性和運行結果的有效性?？梢哉f，國家生物安全治理體系功能作用的有效發揮是全面提高國家生物安全治理能力的基礎和保障。

基于以上分析，從國家安全的角度出發，我們認為所謂國家生物安全治理體系，是指國家生物安全治理主體依法建立起的能夠確保國家生物安全治理目標和任務得以有效實現的治理系統，由于生物安全形勢的多樣性和治理的復雜性，因此，生物安全治理體系不是一個單一的治理單元，而是一個包括多主體參與，制度、體制機制、文化和技術等多要素結合的綜合治理系統，其基本功能就在于充分發揮多主體和多要素的協同聯動作用，以有效應對生物因子及相關因素的威脅，確保國家安全、人與自然的和諧共生，以及人民群眾的生命安全與健康。

國家生物安全治理體系建設的重大意義

突發的新冠肺炎疫情讓我們看到了新型舉國體制的優勢，同時也暴露了我國生物安全治理體系建設的“短板”和薄弱之處。因此，盡快補短板、強弱項，加強和完善國家生物安全治理體系建設具有重大的現實意義。

第一，國家生物安全治理體系建設關系到踐行總體國家安全觀和推進國家治理現代化。習近平總書記在2014年4月15日主持召開的中央國家安全委員會第一次會議時，首次提出“總體國家安全觀”，此時還不包括“生物安全”的內容。生物安全的重要性和緊迫性在此次新冠肺炎疫情中提檔升級，正式成為國家安全體系的重要組成部分。近年來，我國生物安全問題越來越呈現出多樣化和復雜化的趨勢，給人們帶來擔擾與恐慌的同時，也增加了政府各方面的壓力，尤其是突發的危機事件，不斷對國家治理體系和治理能力現代化提出新挑戰。生物安全治理能力是生物安全治理主體依托國家生物安全治理體系的功能發揮，有效實現國家生物安全治理目標和任務的能力，生物安全治理能力的現代化取決于生物安全治理主體的結構和能力，依賴于整個生物安全治理體系設計的科學性和規范性，直接體現于國家生物安全治理體系的運行效果。生物安全治理能力現代化是國家治理能力現代化的重要組成部分。因此，加快和完善國家生物安全治理體系建設也是實現國家治理能力現代化的題中之義。

第二，國家生物安全治理體系建設是應對當前非傳統安全領域重大風險的需要。生物安全問題是影響我國國家安全，甚至全球安全的非傳統安全領域的重大問題。目前，由生物因素引發的各類安全威脅逐步升級，并開始超越傳統安全成為人類發展面臨的新型安全威脅。[5]建立行之有效的管理體制和機制，構建完整嚴密的國家生物安全治理體系，是有效防范生物安全風險，抵御新型生物威脅的有力措施。當前是我國發展的重要戰略機遇期，是充滿希望的歷史時期，也是一個社會劇烈變革必將面臨新的更高、更嚴峻挑戰的時期。在這樣的時代背景下，國家生物安全治理體系建設是更好地解決我國國家安全特別是非傳統安全領域面臨的新問題和新挑戰的重大需要與迫切要求。

第三，國家生物安全治理體系建設是保障國家整體利益和長遠發展，以及人民生命安全和健康的需要。國家生物安全治理體系建設是一項與國家經濟社會可持續發展和人民健康密切相關的重大任務。隨著經濟社會和科學技術的快速發展，生物安全問題日益增多且形勢更加嚴峻，將對我國整體利益和長遠發展，以及人民生命健康產生新的重大影響，有關生物安全問題的潛在風險和現實危害不容忽視。生物安全事關人民的生命安全和健康，歷史教訓告訴我們，每一次重大傳染病疫情都給人類生命安全和健康帶來重大危險，給經濟發展帶來嚴重的損失，甚至阻礙了人類社會進步。此外，生物戰威脅和生物恐怖襲擊也不容忽視，生物技術的濫用、實驗室生物安全風險等同樣可能嚴重威脅人民群眾的生命安全和健康。因此，加強國家生物安全治理體系建設，確保生物安全，是新形勢下維護國家整體利益和長遠發展，保障人民生命安全和健康的迫切需求。

國家生物安全治理體系建設的理論構想

生物安全問題的復雜性及其影響的廣泛性決定了生物安全治理體系的建設是必須被納入更寬、更廣的范疇來考量的重大戰略問題。從2014年“總體國家安全觀”的提出到2019年《生物安全法》草案首次提請全國人大常委會會議審議，再到2020年把生物安全納入國家安全體系，一步步凸顯了國家對生物安全治理的戰略性重視。

基本問題。如何構建國家生物安全治理體系是當前值得我們深入思考的緊迫問題。在構建國家生物安全治理體系之前，必須回答和解決以下問題。

第一，治理體系建設的邏輯起點是什么？治理體系建設的指導思想是什么？應該堅持什么原則？這些都是生物安全治理價值體系構建首先要解決的問題。價值體系是構建生物安全治理體系的邏輯起點。所謂國家生物安全治理的價值體系，是指各個國家在生物安全治理中遵循的指導思想、價值原則和價值目標的集合。[6]一個國家或治理主體在生物安全治理中治理效果的好壞，表面上看可能取決于這個國家生物安全治理制度和治理機制的設計，還可能受到治理技術和手段的影響，但根本上取決于這個國家或治理主體在生物安全治理中秉持的指導思想、價值原則和價值目標。不同的治理指導思想和價值原則會產生截然不同的治理目標選擇，不同的治理目標選擇則會產生不同的治理效果。生物安全治理價值體系的作用不僅體現在生物安全治理主體治理目標的選擇上，還將深深影響生物安全治理文化的形成，進而對社會公眾的生活方式和行為習慣產生潛移默化的影響。

第二，治理體系建設的基本職能和要實現的目標任務是什么？這就需要明確生物安全治理的功能體系。功能體系的內容直接受制于價值體系所確定的生物安全治理的價值原則和價值目標。功能體系是國家生物安全治理體系的基本內容，決定著國家生物安全治理體系為何存在，以及使命作用的基本問題。國家生物安全治理體系建設的基本職能和任務不僅要防范當前非傳統安全領域的重大風險，切實保障人民生命安全和健康，還要為維護國家整體利益和保持經濟社會穩定發展提供基礎保障。功能體系的合理構建與有效實施，依賴于宣傳、組織、監管和服務等功能的協調作用。因而，明確生物安全治理的功能體系，不僅是國家生物安全治理體系建設的重要內容，也是確保國家生物安全治理的各項具體任務和目標的實現，最大程度地保障國家安全、人民群眾的生命安全和健康，以及人與自然的和諧共生，促進生態文明制度的不斷完善的必然要求。

第三，治理體系建設由誰負責，治理主體之間的權責配置關系如何？這就必須明確治理的結構體系。生物安全治理涉及國家安全和人與自然關系等多個維度，治理主體眾多，因而，需要首先明確各個治理主體及其之間的權責關系。在我國國家生物安全治理體系建設過程中，“黨委領導、政府負責、社會協同、公民參與”的多元共治結構仍然是國家生物安全治理結構體系設計的基本原則和基本主體構成。[7]明確國家生物安全治理結構體系所涉及的治理主體、權力和責任分配等問題，對于實現國家生物安全治理主體間治理行動的協調有序、治理權力的良性運作、治理職能配置與調整的整體協調推進，對于保證我國生物安全治理體系建設的安全和可持續具有重要的作用。

第四，治理體系建設如何保障治理結構的有效運轉和治理功能的實現？這就必須依托于完善的法律制度體系的承載。國家生物安全治理法律制度體系是一個國家生物安全治理體系建設的主要內容和集中體現。法律制度體系的建設可以為國家生物安全治理體系建設提供制度化的規范與保障，涉及法律法規、生物安全通用標準、內外協調和激勵等多種制度設計，是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。其中，健全的法律法規是制度體系良好運轉的前提。中國的新型舉國體制能夠充分發揮政府頂層設計的治理優勢，[8]保障治理結構有效運轉和治理目標與任務的實現，更好地應對生物安全風險帶來的變革與挑戰?？傊?，有效完備的法律制度體系能夠有機地整合所有相關的力量和資源，凸顯了對優化治理結構和完善功能體系的長期重大意義。

第五，治理體系采取何種方式和手段來實現治理目標？這就涉及到生物安全治理運行體系的建設問題。我國國家生物安全治理體系有序運轉依賴于一套上下貫通、縱橫交錯的運行體系，它是實現治理目標的工作流程與步驟、相關手段和方法，也是國家生物安全治理體系能否獲得有效遵循與執行的關鍵。構建完善的國家生物安全治理運行體系，一方面要優化生物安全治理的體制機制，這就包括上下級治理主體間的關系，組織內外部關系、組織內部橫向關系，甚至還包括跨層級跨部門治理主體之間的斜向關系;另一方面要充分綜合運用多種治理方法、措施、手段和運行方式，高效發揮運行體系的作用，防止和避免生物安全威脅的發生，從而實現治理目標。

第六，現代生物安全治理必須發揮現代治理工具的作用，先進的科學技術是應對生物安全風險防范和治理的重要工具。生物安全治理科技支撐體系是生物安全治理體系的重要內容，是結構體系實現生物安全治理功能目標的重要手段，也是提升生物安全治理體系運行效率和運行效果的重要工具?？萍贾误w系的功能發揮必須依法依規，在科學規范的制度軌道里運行，嚴格遵守科技倫理規范。推進科學發展和技術進步，充分發揮先進技術手段在風險監測與預警中的作用，合理布局生物安全科技資源，培育一大批掌握生物安全關鍵核心技術的高端人才，形成現代科學技術人才培養體系，是生物安全治理科技支撐體系的重要功能。

主要內容。根據上文分析，國家生物安全治理體系建設必須明確治理體系建設的指導思想和價值原則，治理主體及其之間的權責配置關系，治理體系建設的職能目標和任務、運轉路徑，以及保障治理體系有效運轉的技術手段等基本問題。與之對應的內容便是國家生物安全治理體系的價值體系、結構體系、功能體系、法律制度體系、運行體系和科技支撐體系的建設問題。其中，價值體系是國家生物安全治理體系建設的邏輯起點，是功能體系建立的基礎和依據，價值體系和功能體系構成了國家生物安全治理體系的核心體系;結構體系、法律制度體系、運行體系和科技支撐體系則為國家生物安全價值體系與功能體系的派生體系，其存在的目的在于服務于價值體系和功能體系目標和任務的實現。

具體而言，在國家生物安全治理體系的派生體系中，法律制度體系是國家生物安全治理功能最根本的承載體系，在生物安全治理各方面扮演著最為重要角色。明確治理主體及其之間的權責配置，發揮治理功能，重點是要有一套完備的法律制度體系，保障國家生物安全治理體系的有效運轉。因而，法律制度體系是運行體系的基礎，保障結構體系的高效運行和科技支撐體系作用的順利發揮。對于國家生物安全治理體系來說，多元化、負責任的治理主體在法律制度體系確定的軌道上，綜合使用不同的運行路徑和運行方法，通過運行體系的規范化運轉起到聯結治理體系不同部分的作用，從而實現生物安全治理的目標和任務。因此，結構體系主要是在價值體系的指導和引導下，以法律制度體系為載體，通過運行體系和科技支撐體系的運轉來實現功能體系的目標和任務。

總之，國家生物安全治理體系是為保障國家生物安全而建立起的科學體系。價值體系、功能體系、結構體系、法律制度體系、運行體系和科技支撐體系是一個有機整體，共同構成國家生物安全治理體系基本框架，其基本框架如圖1所示。

國家生物安全治理體系基本框架的各個組成部分所扮演的角色和作用均有所不同。一是國家生物安全治理價值體系。沒有成熟的生物安全治理價值體系，就不可能有科學和完善的生物安全法律制度體系與運行體系。如在生物安全治理中，對攜有病毒的野生動物是采取滅絕性“撲殺”，還是采取其他疏導措施，則取決于生物安全治理主體秉持的價值原則和價值目標。國家生物安全治理價值體系的靈魂是生物安全治理的指導思想，這是上層建筑的問題，指導思想的不同直接決定著治理價值原則和價值目標的差異。當前我國的國家生物安全治理體系建設，應該堅持以習近平總書記關于總體國家安全觀要求和人類命運共同體論述為指導，堅持以人民為中心的根本價值原則，始終把人民群眾生命安全和健康放在第一位，努力實現人與自然和諧共生的價值目標，充分彰顯新時代中國特色社會主義生物安全治理的制度優勢和特色，為世界生物安全治理貢獻中國智慧和中國方案。生物安全治理的價值原則和價值目標不同，則在生物安全治理實踐中表現出不同的治理行為選擇，這種價值體系的差異，必然反映在生物安全治理法律制度體系和運行體系設計上的差異。因此，價值體系是生物安全治理體系建設的邏輯起點。

二是國家生物安全治理功能體系。生物安全治理功能體系主要發揮宣傳、組織、監管、服務等治理功能，解決的是“治理體系主要發揮什么作用”的問題。其中，生物安全的風險防控意識的提升必須依賴于廣泛有效的宣傳，贏得對生物安全風險防控的最大社會共識，動員各類社會主體廣泛參與到落實生物安全的治理行動中來。生物安全治理體系的組織功能體現在有效協調治理主體的行動和統籌各種治理資源的配置。監管功能主要表現為對生物安全治理行為實施宏觀監控，確保生物安全治理的各項法律法規和制度的落實。服務功能的使命在于順應經濟社會發展的趨勢和要求，最大程度地保障人民群眾的生命安全和身體健康，滿足人民群眾對生物安全的需要，提供規?；?、優質化、多樣化的公共服務。

三是國家生物安全治理結構體系。結構體系是國家生物安全治理體系建設的前提。它解決的是“治理主體是誰”和“治理主體之間權責關系”這兩大問題。國家生物安全治理體系建設必須堅持全國一盤棋，必須堅持黨的堅強領導，構建黨、政、企、社、民、媒等多主體分工協調的治理結構體系，形成分工明確、責任清晰、協調有序的治理結構關系。當前，國家生物安全治理體系正在由單中心治理向多中心治理轉變，呈現出一種多元主體參與治理的趨勢，進而導致治理方式也就是運行體系同樣發生了巨大變化。也就是說，治理主體多元化帶來價值理念、利益訴求、治理手段、治理技術的多樣化，進而導致目前結構體系出現了新的情況。[9]

四是國家生物安全治理法律制度體系。法律制度體系在一定程度上決定著國家生物安全治理體系建設的成敗。國家生物安全治理法律制度體系建設主要包括以下方面，首先，必須有健全的法律法規，這是前提。其次，必須完善生物安全通用標準體系建設，包括生物安全監測預警、各類生物安全標準、風險評估與應急管理體系，以及海關監管的制度和措施等。再次，必須加強生物安全治理的協調制度建設，生物安全治理涉及多主體的協調，治理主體間縱橫交叉協調關系的建立和有效運轉，必須依賴于一套有效跨界協調制度體系的供給和運行。協調制度建設是提升治理主體治理能力的重要制度設計。最后，生物安全治理體系運行效果的好壞，一方面取決于生物安全治理法律制度體系建設的完備與否;另一方面還取決于各個治理主體積極性的發揮。但如何有效激發各類治理主體的積極性，有效協調其治理行為，還有待于一套科學合理的激勵制度。

五是國家生物安全治理運行體系。生物安全治理運行體系是運行方法和運行路徑的合稱。國家生物安全治理體系是一個綜合系統，要保障制度的有效運行，必須充分發揮法律、行政、經濟、道德、教育等多元方法和手段的組合效應來不斷提升生物安全治理的效果。運行體系的治理路徑主要涉及到生態環境治理的體制機制設計問題。治理方法的選擇和使用受到治理路徑的制約，從根本上看，國家生物安全治理的方法和手段也是治理路徑的方法和手段。具體來說，生物安全治理的運行路徑可分為四類：第一類是自上而下的治理路徑，這就是如何處理好上級政府與下級政府之間在生物安全治理中的權責關系，重點是中央政府關于國家生物安全治理的頂層設計是如何在各級政府貫徹落實的問題。第二類是自下而上的治理路徑，既包括下級政府依據正式渠道向上級政府匯報或反饋關于生物安全風險和治理的相關信息，也包括社會各界通過正式或非正式渠道向各級政府反饋各種生物安全風險和治理的相關信息。第三類是橫向協調的治理路徑，既包括組織內部主體間互動，也包括內外部互動，如政府與社會、政府與市場的互動等。第四類是斜向互動的治理路徑，主要指生物安全治理中涉及的不在同一系統、同一層級的治理主體之間的關系。選擇的路徑不同，采用的運行方式和手段也各有差異。

六是國家生物安全治理科技支撐體系。先進的科學技術是國家生物安全治理取得良好效果的重要手段和重要保障。先進的科學技術可以為生物安全治理法律制度的落實和治理機制的運行提供技術和人才支撐;可以進一步提升生物安全治理體系的運行效果。以此次應對新冠肺炎疫情生物安全風險治理為例，現代新型生物安全技術的應用發揮著十分重要的作用?？梢哉f，科學技術的進步是人類應對各類生物安全風險的重要武器。健全有效的生物安全技術研發、攻關與轉化體系，以及技術層面的風險監測、預警與控制體系和生物安全人才培養體系是生物安全治理科技支撐體系的主要內容。

國家生物安全治理體系建設的現實困境

雖然經過多年的發展和完善，我國生物安全治理能力得到了很大提升，但由于生物安全威脅形勢復雜多樣，產生的原因也多種多樣，生物安全治理形勢呈日益嚴峻之態?？傮w來說，我國生物安全治理體系建設還很薄弱，遠遠跟不上形勢發展的需要，就應對日益嚴峻的生物安全形勢挑戰而言，仍然存在較大差距和短板。

對國家生物安全治理價值體系的認識和落實不到位。習近平總書記關于生物安全的重要論述蘊含著以人民為中心的價值追求。以人民為中心是我國國家生物安全治理必須堅持的根本價值原則，堅持以人民為中心的價值原則，就是要在生物安全治理實踐中始終把人民群眾的生命安全和健康放在第一位，這是生物安全治理的價值目標選擇。習近平總書記指出：“人因自然而生，人與自然是一種共生關系，對自然的傷害最終會傷及人類自身?！盵10]堅持人與自然的和諧共生也是生物安全治理的價值目標選擇。換言之，生物安全的實質就是維護生態平衡，保持人與自然和諧共生。近年來頻發的生物安全事件，如SARS、新冠肺炎疫情等，都直接或者間接與人類濫食和販賣野生動物有關。真正要筑起生物安全的防線，必須革除陋習，養成健康文明的生活方式。

2020年的新冠肺炎疫情暴露了我國生物安全治理的短板，公眾不僅對生物安全的認知和了解明顯不足，而且對生物安全風險防范十分薄弱;與此同時，個別國家機關也存在治理目標不清和治理行為不協調等能力不足問題。因此，加強生物安全治理的價值體系建設，必須堅持以人民為中心的價值原則和人民群眾生命安全與健康高于一切的價值理念，踐行人與自然和諧共生的價值目標。

國家生物安全治理的功能體系還不夠完善。在功能體系方面，需要發揮宣傳、組織、監督和服務在內的眾多功能。首先，我國針對此次疫情，通過頒布疫情防控手冊、開設疫情防控思政視頻公開課等方式，在全國進行了普及和宣傳，使人們對疫情防控的認識有了深刻了解和明顯變化。其次，政府部門都有各自的職責范圍，林業部門主管與陸生野生動物相關的疾病溯源;[11]農業部門組織、監督國內動植物防疫檢疫工作，發布疫情并組織撲滅;[12]國家衛生健康委負責嚴重危害人民健康的公共衛生問題的組織和救治。[13]治理主體之間分工明確，但協調力度不夠，信息傳遞和分享不及時。再次，在監管上，我國建立了實時監控網絡和信息監控平臺，對傳染病等生物威脅及時發布信息，并通過預防性監督、行政強制和行政處罰等方式對治理行為進行監管和追責。最后，我國在應對此次新冠肺炎疫情時，通過組織社會工作服務機構，建立關愛幫扶小組，做好病亡者家屬關心關愛及心理疏導。與此同時，民政、婦聯、殘聯等部門動員和引導慈善組織、社會工作服務機構、志愿服務組織等社會力量，為有需要的人民群眾提供生活救助和關愛幫扶。[14]我國生物安全的功能體系建設雖然在此次新冠肺炎疫情防控中發揮了積極的作用，但同樣也凸顯了問題。

從功能體系的角度來看，國家在生物安全領域的相關宣傳未獲得良好效果、監督不到位、組織條塊分割和服務形式主義等問題仍然存在。全媒體時代，由于在傳染病、細菌病毒等生物安全及其法律法規方面“專業性”比較強，從而導致公眾對生物安全有關的基礎知識、法律法規和違法行為所帶來的危害缺乏認知。與此同時，在生物安全的監管上，生物安全有關的監察機制不健全導致某些衛生監管部門對生物安全問題重視不夠，監管不到位。[15]在治理過程中仍然存在防控措施滯后、整改效果不能長期跟進和監督處罰力度不夠等問題。在生物安全的組織功能上，我國是按照職能來劃分各部門，但各部門之間存在條塊分割和溝通協調渠道不暢通等問題，從而導致治理效率低下。雖然中央建立了聯防聯控機制和疫情防控工作領導小組，但各部門配合滯后和對當前防控重點的認識不到位，也是導致應對生物安全不力的原因之一。在生物安全的服務功能上，仍然存在形式主義作風。個別地方和部門信息不公開不透明，如武漢紅十字會事件所引發的問題。以上這些問題都是我們需要深入思考和反省的。

國家生物安全治理結構體系還不夠健全明確。在結構體系方面，由于我國生物安全治理體系建設涉及黨、政府、企業、社會和民眾等多個主體，因此，我國在生物安全領域形成了由國家安全委員會牽頭，各部門、企業和社會等治理主體各司其職的治理格局。2013年11月12日，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出設立國家安全委員會，確保國家安全。[16]2020年1月20日，為應對新冠肺炎疫情，國家衛生健康委成立了新型冠狀病毒感染的肺炎應對處置工作領導小組，指導地方做好疫情應對處置工作。[17]企業致力于為國內各類醫療機構和衛健委等政府部門提供解決方案和生產應急物資等工作。社會各界也通過捐款、志愿者服務和自我隔離等形式對傳染病防控發揮作用。媒體通過新聞報道和追蹤，向社會各界和國際社會及時準確地傳遞信息，共同致力于疫情預防和控制。從總體上來看，各個主體之間構成了一個完整的結構體系，但完整并不等于完善，還有許多仍需要改進的地方。

國家生物安全治理體系建設所需要的不僅是治理制度和運行機制的建設，更需要明確如何處理多元治理主體及其之間的權責關系。如果生物安全治理介入者范圍的擴大和生物安全性質判斷的不及時不準確，在實際治理過程中就會導致政府和社會組織等治理主體的生物安全意識淡薄，危機意識和責任定位不明確，由此造成多頭管理、重復管理和缺乏統一指導原則的管理，有些方面甚至缺乏相應的管理規范，導致國家利益和人民的生命財產安全遭到損害。此外，由于主體眾多，且生物安全工作涉及范圍廣，各個治理主體承擔著不同的職責，并相應規定了自己的管理機構，使得任何一個機構都不能掌握全面的管理信息，資源交流共享不暢，也無法進行統一的協調，容易造成資源浪費且不利于工作的統籌開展。比如，此次疫情就反映出各個治理主體在應對上比較被動，存在溝通協調較弱、信息滯后等現象。

國家生物安全治理的法律制度體系建設存在“短板”。在法律制度體系方面，圍繞要建立的體系和解決的問題，我國加強了法律法規建設，建立了協調和激勵等制度，為全面提高國家生物安全治理能力奠定了制度基礎。近年來，我國相繼制定并逐步完善了《中華人民共和國傳染病防治法》、《突發公共衛生事件應急條例》和《突發事件衛生應急預案管理辦法》等一系列生物安全法律法規，為生物安全事件管理提供了法治保障。[18]法律制度體系是國家生物安全治理體系的基石。治理生物安全威脅，法律制度建設必須先行，這樣才能真正從源頭上防范生物安全領域可能引發的新風險和新挑戰。雖然我國在生物安全治理的制度體系建設方面已做了大量工作，但總體上來看還不夠健全，制約了生物安全治理能力的提升。

首先，生物安全治理的法律法規和相關制度建設存在內容不完善，執行效率不高和不能及時有效適應當前形勢等問題。如我國在生物安全領域制定的一系列法律法規都是僅僅涉及某一領域的幾個方面，無法涵蓋生物安全管理的全部內容。如果一旦出現重大的生物安全問題，或問題超出部門規章和法律規定的范疇，相關部門很難進行管理。這不僅體現出生物安全的各項法律法規之間協調不足，實施起來難免出現立法空白、立法沖突和體制不銜接等問題，還表明由于信息交流和協調制度不完善，各個治理主體之間的工作很容易出現重復管理和管理空白，進而導致各種資源和經濟成本的大量浪費。其次，制度體系建設的不健全主要表現在有關生物安全風險防控與治理的通用標準體系的缺失，如生物安全監測預警體系、標準體系、名錄清單管理體系、信息共享體系、風險評估體系、應急體系、決策技術咨詢體系等都需要逐步建立和完善，海關監管制度和措施也需要及時配套跟進。此外，生物安全治理體系的有效運行還有賴于多主體和多要素的協調，協調制度建設不到位及其背后的激勵制度的供給不足在一定程度上制約了生物安全治理的效果。

國家生物安全治理運行體系的協調性和互動性不足。在運行體系方面，我國大多采用法律和行政等方法，以及自上而下和橫向互動相結合的運行路徑來進行生物安全的治理。如此次應對新冠肺炎疫情，中央不僅建立了聯防聯控機制來加強部門之間的橫向協調，而且在各地區成立了黨政主要負責同志掛帥的領導小組，通過自上而下的運行路徑來進行指導。對于新冠肺炎感染者，我國主要采用行政手段進行強制隔離，以此來控制、阻止和減緩病毒傳播，并以道德教育等手段引導民眾。在疫情減緩的后期階段，則引入經濟手段促進復工復產，同時推進疫情防控常態化。這次疫情對完善我國生物安全治理運行體系建設提出了警醒。

在面對此次新冠肺炎疫情的沖擊時，我國現行的生物安全運行體系在風險防控手段和治理方式方面還難以滿足新興生物安全威脅的現實需求，存在運行方法和運行路徑在具體實施與綜合運用等方面的不足。首先，生物安全治理的方法和手段較單一，且在各個手段的使用上也存在滯后性等問題。如在疫情初期對相關人員隱瞞病情和出行時間及行蹤路線等問題，未能及時有效地采取合理的方法和手段加以解決。其次，這次疫情也暴露出運行路徑存在較大的問題，在疫情初期，當地醫護人員發現該病毒并及時上報有關部門，卻被以“散布謠言”為理由進行了處理，致使疫情被掩蓋。隨后，當感染人員呈遞增趨勢時，有關部門依然向公眾報告未發現明確的人傳人證據。從這兩方面就可以看出，當地政府在早期疫情判斷及應對決策過程中并未及時聽取下級部門和相關專家人員的建議做好防控措施，也未及時向社會公開，致使疫情迅速擴散。這說明在重大疫情發生時，自下而上的溝通渠道不暢通，甚至出現阻塞，導致信息在傳遞過程中不僅緩慢而且可能存在失真現象，到達中央決策層時可能事件已經相當嚴重。最后，由于我國生物安全治理中采用的還是自上而下、上傳下達和層層落實的運行路徑。因而，基層群眾參與防控的積極性和主動性欠缺。如在疫情期間多次出現口罩亂丟、不帶口罩、偷偷聚眾和隱瞞不報等現象。而且由于責任壓力傳導不到位，導致上級政府的決策在具體執行環節并未得到有效貫徹落實。如在封城期間，多次出現相關人員出城和跨省市乃至跨國流動等現象?？傮w來說，我國生物安全的防控體系和治理方法路徑在面對突發性的生物安全威脅時還比較薄弱，尤其是在這次疫情防控和治理的實踐過程中暴露出的一些問題還比較明顯，有待于進一步優化。

國家生物安全治理科技支撐體系建設還有待進一步加強?？v觀人類發展史，“人類同疾病較量最有力的武器就是科學技術，人類戰勝大災大疫離不開科學發展和技術創新”。[19]科學技術是有效應對生物安全風險的重要武器。從2003年非典以來，我國建立了全國各級疾病預防控制中心網絡，興建了一批國家和省地級先進醫療科研設施，擴大了生物安全相關領域科技創新的資助范圍和資助力度。在之后幾次發生的傳染病防治上都取得了明顯的效果。近年來，我國高度重視生命安全和生物安全領域重大科技成果創新?？萍紕撔履芰ㄔO取得了長足進步，科技創新也在此次應對突發新冠肺炎疫情中發揮了巨大作用。但總體來說，我國科技創新體系在應對生物安全風險特別是重大疫情防控救治體系構建的支撐能力還比較薄弱。

首先，我國生物安全相關核心技術和關鍵裝備依賴進口的局面還沒有得到根本改觀，基礎性生物技術的關鍵核心技術自主研發能力不足。其次，人工智能、大數據、云計算、區塊鏈技術等新一代信息技術在生物安全治理中的應用融合不足，生物安全風險預警與生物安全事件監測、檢測技術還無法適應新形勢下生物安全風險防控和治理的需要。最后，科研資源布局分散、生物安全高端人才不足。目前，相對于國外發達國家，我國生物安全實驗室、生物安全數據中心等科研設施，以及生命科學和生物安全科學領域高端人才的數量嚴重不足，而且有限的生物安全領域的科研資源分布還比較分散，在衛生、國防、中科院、高校和企業等各個系統均有分布。由于各個系統之間的合作共享機制還沒有建立起來，各個系統之間在相關基礎研究成果轉化方面的協同性明顯不足，一定程度上制約了科技創新對重大生物安全風險的響應速度和防控能力。[20]

國家生物安全治理體系建設的治理路徑探索

歷史教訓證明，每一次災害或危急都會帶來全方位的社會反思和改進，因此，必須盡快形成一套能夠快速反應和高效有序的國家生物安全治理體系?；谖覈锇踩卫眢w系建設存在的現實問題，總結我國歷來遭遇的傳染病等生物安全事件和目前正在進行的新冠肺炎疫情防控工作的經驗與教訓，可以明確我國生物安全治理體系建設的總體思路和治理路徑。

堅持科學的生物安全治理指導思想和價值原則，加強生物安全價值體系建設。生物安全價值體系是生物安全治理體系的邏輯起點，堅持什么樣的價值原則，具有什么樣的價值取向和價值目標，必然會有什么樣的行為選擇。具有科學性和共識性的生物安全價值體系的形成，不僅能夠有效規范生物安全治理主體的行為，提升治理能力和治理效果，而且可以促進健康文明生活方式的養成。

首先，生物安全事關人民的生命安全與健康，生物安全治理體系建設必須堅持以“總體國家安全觀”的要求為指導，始終把人民群眾的生命安全和健康放在第一位，這是我們在生物安全治理中踐行以人民為中心的價值原則的必然要求。堅持始終把人民群眾的生命安全和健康放在第一位的價值目標選擇，這就要求在生物安全治理實踐中堅持和貫徹風險預防、依法治理和協同治理的基本理念。因為，只有堅持風險預防，才能降低生物安全治理的成本，才能最大程度地保護人民群眾的生命安全和健康。依法治理是保障生物安全治理有序性的必然要求，只有依法治理才能保障生物安全治理的科學性和規范性。協同治理則是生物安全治理的多主體性和多要素聯動的特點決定的，只有協同治理，才能保障生物安全治理體系的高效運行。其次，“人與自然是生命共同體”理念是新時代具有中國特色的處理人與自然關系的新理論。[21]生物安全治理體系建設必須堅持以人類命運共同體理念為指導，科學認識人與自然的關系。堅持人與自然和諧共生的生命共同體理念，如前文提到的對攜有病毒的野生動物采取滅絕性“撲殺”措施，顯然是與生物生態系統自身存在和發展的規律相違背的，[22]我們應該采取更加科學合理的疏導性政策。近年來，重大疫情無不警示我們“禍從口入”的道理，必須大力宣傳生物安全的理念，堅決革除食用野生動物的陋習，形成生物安全的價值認同，形成全社會共同參與協同治理不良社會陋習的良好風尚，從源頭上控制生物安全風險。最后，在全社會樹立生物安全意識，既是生物安全治理體系要實現的功能目標之一，也是價值體系建設的重要內容。應對生物安全風險必須要做到有意識、有舉措，然而風險意識是前提，沒有風險意識就沒有防控風險的行動，必須通過大力宣傳教育提升全社會對生物安全風險的危機認識，特別是基層組織和普通公眾的生物安全意識。

進一步明確各級治理主體及其權責關系，完善生物安全治理結構體系。在國家生物安全治理結構體系方面，應當建立國家主導、社會參與的多元主體協同治理的模式，要加快建立健全國家生物安全監管機構，通過生物安全立法的形式，分別明確和落實各個治理主體在我國生物安全治理體系中的地位和作用，理順相關管理體制機制，賦予各治理主體在面對重大生物安全事件時承擔的職責和相應的權限，做到生物安全治理時各司其職、協調有序。國家生物安全結構體系建設，必須加強黨在全國的領導作用，加強政府和其他治理主體的信息、資源等多方面的交流共享，并厘清各自的權限邊界，明確不同治理主體的獨立性，進而形成邊界清晰、分工合作和平衡互動的多元主體間的和諧關系。與此同時，劃分各治理主體的責任范圍，分層級、分領域、跨地域、跨部門從縱向和橫向等多個維度進行全方位的協調，從而加強和促進治理主體間的協同合作。通過建立生態安全的目標責任體系，形成有序的目標鎖鏈，建立以目標為牽引的多元治理主體的生物安全責任體系，細化和落實生態安全治理責任。目標責任制的建立不僅能保證各治理主體目標的達成，還能保證各治理主體之間的橫向協調與合作。需要注意的是，在生物安全治理目標責任分解方面，要堅持合理細化目標責任，否則會導致各治理主體專注完成目標以應付檢查和業績要求而忽視日常崗位職責所需要完成任務的現象。

加強生物安全治理體系的宣傳、組織、監管和服務功能建設，逐步完善生物安全功能體系。隨著社會的發展和人類生活方式的轉變，未來生物安全風險會更加變幻莫測和難以控制，這就需要發揮國家生物安全治理功能體系的作用。

首先，要加強科普知識和法律法規的宣傳普及，建議運用新穎和多元化的信息傳播方式，使生物安全的法律觀念深入人心，進而引導全社會形成知法、懂法和守法的良好社會風氣。與此同時，注重加強素質教育，養成良好的生活方式和文明的生活習慣。其次，我國生物安全領域涉及的部門較多，為了避免出現政出多門或存在管理漏洞的局面，應打通條塊分割的生物安全管理格局，在各級政府建立權威的生物安全管理機構和生物威脅防御組織指揮體系，實施統一領導、協調和指揮，共同防范風險和提高應急處置能力。再次，國家生物安全治理的主要措施就是監管，依托新興技術，在現有國家疫情網絡直報系統的基礎上，著重抓好傳染病等生物安全的監測、預警等實體網絡建設，以期對出現的生物安全風險迅速識別分析來源和判別風險并提出應對措施。同時建議由中央建立統一的監管措施與明確的監管程序，各級管理部門也要加大對治理行為的監管力度，保證生物安全監管工作得以有效展開。最后，在公共服務方面，加強生物安全治理服務能力建設。重視新發突發傳染病、動植物檢驗檢疫、生物入侵、生物多樣性保護與轉基因生物安全等領域的科學研究，加大公共健康安全基礎設施的投資力度和透明度，克服形式主義，把各項服務真正落實到位。與此同時，責令各類服務機構的相關信息向社會公開，確保公開透明，接受社會各界監督。

加快生物安全法律法規、通用標準和制度體系建設，不斷完善生物安全治理法律制度體系。國家生物安全制度體系建設是當前的重要課題。我國需要按照國家治理體系和治理能力現代化的要求，著力破解制約生物安全領域存在的體制機制障礙，以健全法律法規、建立跨界協調機構和完善激勵措施等為突破口，構建起以法治、協同和激勵為基本制度的國家生物安全制度體系，實現法治化和制度化。

首先，確立以《中華人民共和國生物安全法》為核心，由生物安全管制性法律法規、技術標準體系、特定事項部門規章等組成的層次分明、建制完備的生物安全法律體系。將《中華人民共和國生物安全法》列為基本法，現行法規中與《中華人民共和國生物安全法》的規范內容和指導思想不相符的，要盡快啟動修訂程序，通過建立健全生物安全立法，對生物安全管理作出全面、系統的法律規范。[23]其次，建立健全生物安全通用標準和制度體系建設。加強生物安全風險評估、調查、監測、預警的標準研發，形成系統、完備的生物安全標準體系等。盡快圍繞生物安全的風險領域建立健全風險評估和治理、監測預警網絡、信息共享網絡、應急管理和決策技術咨詢等制度體系建設。[24]通過建立健全通用標準和制度體系，從而為生物安全風險防控和治理提供標準規范和技術支撐，更為各類生物安全領域的跨域、跨部門協同治理提供制度依據。此外，建立政府各部門和社會各界之間合作治理的跨界協調制度，還必須依賴于具有行為引導功能的激勵制度建設。通過目標導向的正向激勵和負向問責能夠有效引導生物安全治理主體間形成合力。

完善治理路徑和治理機制，優化國家生物安全治理運行體系。生物安全治理體系，從縱向上看，包括中央治理體系、地方治理體系和基層治理體系三個層次，為了提升治理效力，必須從治理的最薄弱環節入手，加強基層治理體系建設，將生物安全治理的意識、制度和措施轉化為覆蓋到基層社區和鄉村的執行力，最終搭建起覆蓋到社區和鄉村的全社會共同參與的生物安全網絡。由于生物安全風險的突發性和不確定性，對風險的防控和治理也要經過一個連續不斷的動態過程，需要建立一套有效的多主體、多層次、多路徑協調互動的協同治理機制。

目前，我國可以從完善治理路徑和方法入手，不斷優化治理機制。對于自下而上運行過程中存在的問題，一方面應理順并簡化新發突發傳染病等生物安全威脅上報、確診和發布的流程，并及時向公眾公開;另一方面著力提高各級政府治理能力尤其是處理突發事件的整體能力，提升政府部門專業化程度和循證決策能力，使傳染病等生物安全威脅在基層得到有效遏制。此外，還可以綜合利用多種運行路徑相結合的方式，尤其重視調動基層干部和廣大人民群眾參與生物安全治理的積極性、主動性和自覺性。各級干部也要對具體執行環節進行檢查，并和基層執行人員以及人民群眾進行深入交談，盡可能把各項措施落實到位，解決在具體執行環節存在的種種問題。此外，在移動互聯網時代，可以運用經濟、法律等多元手段對經濟活動參與者進行引導，還可以利用道德、教育和行政等手段加強輿論引導，增強社會各界對生物安全治理的信心，鼓勵消費和生產。我們要積極解決當前存在的問題，藉此推進并全面提高國家生物安全治理能力。

加強生物安全科技創新、監測預警和人才培養，完善生物安全治理科技支撐體系。先進科學技術的應用是提升國家生物安全治理體系運行效果和提高國家生物安全治理能力的重要抓手。在此次新型冠狀病毒疫情防控中科技手段在防控病毒傳播、快速檢測和對癥藥物研制等方面發揮了重要作用。因此，提高國家生物安全治理能力，必須重視和發揮先進科學技術在應對生物安全風險中的作用。

首先，要完善關鍵核心技術攻關的新型舉國體制優勢，加強生物安全領域關鍵核心技術的科研攻關，掌握生物安全核心技術，拿出硬核產品，實現生物安全關鍵核心技術的自主可控，[25]盡快提高我國應對重大突發生物安全事件的能力和水平。其次，要依靠先進的科學技術，逐步建立健全國家生物安全動態監測預警體系，定期對生物安全風險開展全面調查評估，提升政府應對生物安全風險的響應能力。最后，要統籌各方面科研資源，加快科研力量布局，打造生物安全高端科研平臺，加強生物科技人才體系建設和生物安全尖端人才培養，[26]為生物安全治理提供堅實的人才技術支撐，提高應對生物安全風險的戰略儲備能力，最終實現國家生物安全治理能力的全面提升。

結語

新冠肺炎疫情是繼2003年“非典”之后我國生物安全治理體系和治理能力面臨的又一次嚴峻挑戰。盡管經過多年的努力，我國生物安全治理能力顯著增強，有效應對了多次重大疫情危機，保障了國家安全和人民生命安全與健康。但此次新冠肺炎疫情的發生與傳播，也顯示出我國生物安全治理體系建設還處在發展階段，需要深入研究和不斷完善。本文從國家生物安全治理體系構建必須面對的幾個基本問題著手，構建了國家生物安全治理體系的基本框架，這是一次對國家生物安全治理體系基本內容及其內在邏輯關系的探索性研究。以構建生物安全治理體系內容框架為分析維度，立足當前我國生物安全治理面臨的風險挑戰和現實困境，提出了我國國家生物安全治理體系建設與完善的治理建議。本文的研究成果可以為我國國家生物安全治理體系的設計和治理實踐的推進提供參考。

（本文系2020年度西安市社會科學規劃基金項目“基于目標管理的國家生物安全風險防控和治理的協同機制研究”的階段性成果，項目編號：JG23;西北大學公共管理學院碩士研究生裴索亞對本文亦有貢獻）

注釋

[1]習近平：《完善重大疫情防控體制機制 健全國家公共衛生應急管理體系》，《人民日報》，2020年2月15日，第1版。

[2]鄭濤、田德橋、祖正虎：《生物安全是國家戰略必需的生命工程》，《軍事醫學》，2014年第2期。

[3]鐘寰平：《每一個人都是筑牢國家生物安全的堡壘》，《中國環境報》，2020年2月5日，第1版。

[4][23]秦天寶：《生物安全法的立法定位及其展開》，《社會科學輯刊》，2020年第3期。

[5]劉杰、任小波、姚遠：《我國生物安全問題的現狀分析及對策》，《中國科學院院刊》，2016年第4期。

[6]鄧磊：《“中國之治”的現代化治理體系構建邏輯》，《社會主義研究》，2020年第2期。

[7]徐曉林、朱國偉：《國家安全治理體系：人民本位、綜合安全與總體治理》，《華中科技大學學報（社會科學版）》，2014年第3期。

[8]苗爭鳴、尹西明、陳勁：《美國國家生物安全治理與中國啟示：以美國生物識別體系為例》，《科學學與科學技術管理》，2020年第4期。

[9]王芳、黃軍：《政府生態治理能力現代化的結構體系及多維轉型》，《廣西社會科學》，2017年第12期。

[10]《習近平談治國理政》第二卷，北京：外文出版社，2017年，第394頁。

[11]《國家林業和草原局簡介》，國家林業和草原局政府網，2018年9月21日，http：//www.forestry.gov.cn/main/20/20180418/69.html。

[12]《職能配置》，中華人民共和國農業農村部網，2019年4月10日，http：//www.moa.gov.cn/jg/bjs/201712/t20171217_5986506.htm。

[13]《國家衛生健康委員會職能配置、內設機構和人員編制規定》，中華人民共和國國家衛生健康委員會網，2018年9月11日，http：//www.nhc.gov.cn/wjw/jgzn/201809/3f4e1cf5cd104ca8a8275730ab072be5.shtml。

[14]《關于印發新冠肺炎疫情心理疏導工作方案的通知》，疾病預防控制局網，2020年3月18日，http：//www.nhc.gov.cn/jkj/s3577/202003/0beb22634f8a4a48aecf405c289fc25e.shtml。

[15]裴杰、王秋靈、薛慶節：《實驗室生物安全發展現狀分析》，《實驗室研究與探索》，2019年第9期。

[16]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，中華人民共和國中央人民政府網，2013年11月15日，http：//www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm。

[17]《習近平對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情作出重要指示》，中華人民共和國中央人民政府網，2020年1月20日，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-01/20/content_5471057.htm。

[18]何蕊、田金強：《我國生物安全立法現狀與展望》，《第二軍醫大學學報》，2019年第9期。

[19]習近平：《為打贏疫情防控阻擊戰提供強大科技支撐》，《求是》，2020年第6期。

[20]白春禮：《為全面提高國家生物安全治理能力提供有力科技支撐》，《旗幟》，2020年第4期。

[21]蔡守秋、王萌：《“人與自然是生命共同體”理念的環境法蘊涵》，《吉首大學學報（社會科學版）》，2020年第4期。

[22]莫紀宏：《關于加快構建國家生物安全法治體系的若干思考》，《新疆師范大學學報（社會科學版）》，2020年第4期。

[24]徐海根、劉標：《關于生物安全，你了解多少》，《光明日報》，2020年2月22日，第5版。

[25]李學勇：《準確理解習近平關于生物安全重要論述的四個維度》，《思想理論教育導刊》，2020年第7期。

[26]高德勝：《危機之下更顯生物安全建設之重》，《人民論壇》，2020年第5期。

責 編/肖晗題