當前村民自治章程制定中的問題及完善對策
——基于T市X區21個村的調研

龔 艷

（中共天津市委黨校 天津行政學院，天津 300191）

近年來，我國村民自治章程的發展為在農村地區貫徹法治理念，培養村民民主意識，開展普法宣傳教育等提供了便利。但在看到其良好社會效果的同時，我們也應注意到其制定過程中所存在的各種問題，如制定程序略有瑕疵、制定過程缺乏監督、章程設計不甚規范、各方主體的權利義務尚未理順等。這些問題的存在，使得村民自治章程沒有在實際生活中發揮其應有的作用，反而逐漸被忽視，以至于陷入尷尬的境地。本文在對T市X區21個村調研的基礎上，從當前村民自治章程制定中的問題入手，剖析問題背后的原因，并提出相應的完善措施，以期為改善村民自治制度和村民自治章程提供參考和借鑒。

一、村民自治機制的法律定位

（一）村民自治章程的涵義

《中華人民共和國憲法（以下簡稱《憲法》）》及《中華人民共和國村委會組織法（以下簡稱《村委會組織法》）》并未對村民自治、村民自治章程等概念給出明確的定義，學術界大多是從“村委會”的定義中進行推導的，因而目前學術界對相關概念的解釋各有不同。并且從目前的研究現狀來看，學者們對村民自治的概念及相關制度研究較多，而對自治章程的研究較少。為了更好地了解村民自治章程，便于對其法律地位和作用、意義進行分析，筆者在此先就其概念作大致的界定。

1.村民自治

我國《憲法》《村委會組織法》對村委會的定義是：“村民委員會是基層群眾性自治組織”，由此可知，村民自治是基層群眾性自治的一種。學術界對其具體的含義和性質等從法學、政治學、社會學等不同的角度作出了解釋。有的學者認為村民自治是農村特定社區的全體村民根據國家法律、法規的授權，依照民主方式建立自治機關，確定行為規范，辦理本社區內的公共事務和公益事業。[1]有的學者認為村民自治有制度層面和行為層面的兩種含義，制度層面的村民自治是指通過憲法、法律所確認的農村村莊社區村民依法辦理自己事情的法律制度，行為層面的村民自治是指法定村法定范圍內的村民民主行使村民自治權的活動。[2]還有的學者結合對村民自治實際運作的經驗性和規律性的概括，認為村民自治是一個多層次、多維度的綜合性概念，是一種理念性概念、基層制度概念、治理模式概念和活動方式概念[3]。

本文認為，村民自治是根據憲法、法律的授權，在依照民主選舉方式建立的村民委員會的組織下，通過村民會議協商、討論，集中全村村民的意見和智慧，制定村民自治章程，依靠村民的自覺意識，采用互幫互助、說服教育、先進模范的引導和帶頭作用等方式，管理本村的公共事務和公益事業，形成良好的村民自治秩序，實現村民的自我管理、自我教育和自我服務[4]。

2．村民自治權

村民自治權作為村民自治制度的核心，是《憲法》賦予基層群眾的一項自治的權利，是人民民主的體現。有的學者認為，村民自治的實質就是將由國家包攬的農村公共事務的管理權下放給農民，是村民享有政治自主權。[5]筆者認為村民自治的實質應當是村民行使自己的民主權利，即村民自治權，依法對與自己切身利益密切聯系的公共事務進行自主管理、決策的一種基層民主形式，是我國的一項基本政治制度。

雖然法律并未明確規定村民自治權，但從《憲法》《村委會組織法》中不難看出我國對村民自治權的保護。這項權利作為一種民主權利，在實踐中轉化為具體的民主選舉、民主監督、民主決策和民主管理等權利，村民應當積極地行使，切實地維護和保障自己的民主權利。

3．村民自治章程

村民自治章程是特定的農村社區的全體村民通過村民會議等形式進行商討，根據法律法規以及相關政策的規定，并結合本地的實際情況，以維護村里的公共秩序為目的，共同制定的有關村民自治的綜合性規定。其內容包括村民的權利與義務、村民組織的產生及權限范圍、村民經濟、文化等方面的管理，鄉村治安、秩序的維護、辦事程序等多方面的內容。

（二）村民自治章程的歷史發展

中國自秦朝確立的政權止于縣級的政治制度，為我國地方自治、鄉村自主管理提供了發展的土壤。在過去，地方治理主要依靠傳統習慣、約定、禮節習俗等方式，這種非法律的治理方式，其強制力、約束力并非來自國家的公權力，而是基于鄉村村民的輿論、道德評價等，給予當事人以內心的約束力，從而規范外在行為。

隨著社會的發展，人們思想也發生著轉變，民主政治、法治的思想也在鄉村等基層地區得到宣揚和傳播，成文的鄉規民約也逐漸出現。在我國，鄉規民約的發展也有很長的歷史，史志、文集、碑帖等歷史資料中都能發現鄉規民約存在的身影。據歷史考究，中國歷史上第一部成文的鄉規民約是《呂氏鄉約》（又稱《藍田鄉約》），大約是在北宋時期。清朝末期實行新政后至民國的前一段時期內，鄉規民約借鑒和吸收了現代西方民主制度的一些思想和做法，使我國鄉村的鄉規民約也有了民主政治的色彩；在改革開放之后，鄉規民約作為村民自治制度的基本民主形式，得到了恢復和進一步發展。

1982年《憲法》將村民委員會規定為我國農村基層群眾自治組織，為自治制度提供了法律依據，1983年10月中共中央和國務院頒布的《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，結束了在我國實行多年的人民公社體制，更是為我國實行村民自治創造了前提條件。這之后村民委員會在全國范圍內開始建立，1987年頒布的《村民委員會組織法》對村民自治方面的內容作了更全面細致的規定，村民自治章程作為鄉規民約的一種高級形式得以在全國范圍內推廣，各鄉村紛紛出臺了與本村實際情況相符的村民自治章程。2010年全國人民代表大會常務委員會對《村委會組織法》進行了修訂，并對村民自治章程做了明確的規定，該法成為目前制定村民自治章程的法律依據。

傳統的鄉規民約協調著村民之間、村民與村民社區之間等關系，維護著鄉村社會的秩序，但其主要是一種道德規范，其落實主要依靠道德、輿論等，缺乏一定的保障。而村民自治章程以準法律、法規條文的形式把不成文的一些習慣、風俗、禮節等以成文的形式規定下來，使農村管理規范化，同時也使村民委員會能夠依據村民自治章程合法合理地治理本村，既充分地保障了村民的政治利益和民主需求，也切實地維護了農民的權利和農村的利益，并且在我國社會主義新農村建設中發揮著至關重要的作用。

（三）村民自治章程的法律地位

村民自治章程的核心是村民自治權，而村民自治權是村民依照憲法、法律的規定享有的一項民主權利。村民自治章程作為村民自治權的保障，是全體村民就有關本村的公共事務和公益事業協商達成一致取得的成果，村民通過讓渡自己的權利給通過民主方式選舉產生的村民委員會，由村民委員會依據村民自治章程管理本村事務，并且通過村民委員會表達自己的需求和政治要求。村民自治章程通過契約的方式把村委與村干部、村民之間，村民與村民之間、村委與其他單位及個人之間的各類事務以及雙方的權利義務、履行時間和違約責任依法固定下來，然后依照自治章程治村，給予村民自治章程不容置疑的法律信仰，得到村委會、村黨委以及每一位村民的自覺執行確保自治章程的權威地位，貫徹其剛性力和執行力。[6]由此可見，村民自治章程是保障村民自治權、維護鄉村秩序的法律依據。

現代村民自治章程是由村民會議制定，并由村民委員會負責執行，全體村民予以監督，其制定程序、章程的形式和內容以及監督方式都與法律的制定和實施極為相似。在實踐中，村民自治即是依章程的規定而治，而不是直接依據憲法和村民委員會組織法而治，因此村民自治章程是村民自治的直接依據，是村民自治的內部憲法性文件。[7]但其效力來源是村民的合議，其實施依靠的是村民對村民自治章程的認同，內心確信和自覺遵守；也因為村民自治章程內容是結合本地特色和實際情況指定的，其實施范圍也受限于本村，這些方面又使村民自治章程與一般的法律稍有不同。因此，村民自治章程具有“軟法”的性質，即其是一種準法律規范。

村民自治章程在我國基層民主和社會主義新農村的建設中發揮著重要的作用。明確村民自治章程的法律地位，樹立村民自治章程的權威，避免村民自治章程在實踐中被虛化或者弱化，重視村民自治章程在村民自治過程中的作用，是村民自治的必然要求和本質所在。

（四）村民自治章程的意義

村民自治章程在我國的推廣和普及，使我國基層群眾自治制度的發展步入了一個新的階段，對我國全面推進依法治國的戰略、基層民主的發展以及社會主義新農村的建設都具有深遠的意義。

第一，規范村民及干部的行為，保障了村民自治權的正確行使和落到實處。村民自治章程的制定使很多村民的公共事務都有了明確具體的辦事規則和程序，村民們在遇到相關問題時可以依據村民自治章程規定找相關責任人，依確定的程序進行處理，杜絕了“托關系”“找熟人”等與法治社會相背離的思想和行為，也防止了村長、村支書等人以權謀私、貪贓枉法等現象的發生。確保了憲法賦予的村民自治權真正落到實處，切實地維護村民當家作主的權利。

第二，培養和增強了村民的民主法治觀念，提高了最基層民眾的參政議政能力。村民自治章程制定后，很多村民的公共事務都需要村民來商議和決策，村民不再是以前消極的被要求發表意見的角色，而是成了應當積極參政議政、行使權力和履行義務的主體。如積極地參加村民會議，行使選舉權，選出能夠代表村民權益、依法公正處理村務的村民委員會；積極地行使民主監督的權利，對村民委員會沒有依照村民自治章程規定的程序辦事提出批評意見和改進建議，或者對村民委員會組成人員違反規定的情況予以控告和檢舉。村民的政治素質和參政議政的能力在此過程中得到培養和提升，有利于民主政治建設在我國基層的開展。

第三，有利于化解矛盾，維護穩定，促進本村公共事業的進步和經濟的發展。村民自治章程中對村民公共事業的管理、經濟的發展、秩序的維護都作了具體的規定，依照村民自治章程的規定，村民委員會應當積極地管理公共事務、公益事業，并努力地發展經濟。因為決策是由全體村民合議做出的，因而也是符合村民根本利益的。在發展公益事業時就避免了糾紛的產生，提高了辦事的效率，使村委會有更多的人力、物力和精力投入到對本村經濟、文化等方面的發展中，為全村的進步創造了安定和諧的發展環境。這與過去互相扯皮、互不相讓、事務處理和事業發展嚴重受阻的現象形成鮮明的對比。即使有糾紛產生，也有相應的糾紛化解和處理的程序，有助于和平、及時、有效地處理糾紛。

第四，加強和深化了基層民主政治建設，同時促進村民自治章程自身的完善和提升。村民自治章程的規定涉及村民生活的方方面面，對各類事務予以規范，并使其具有準法律規范的性質，有利于法律規定、各項政策在鄉村得到落實，便于國家對基層的合法管理，并且使基層的民主政治建設有了法律保障，對深化和改善基層民主建設提供了方法和途經。當村民在現實生活中能夠切實地感受到村民自治章程的存在，并充分地了解其在維護村民自身權益、解決矛盾糾紛、處理問題等方面是真正為自己服務的，村民自治章程逐漸成為村民的“生活必需品”，徹底融入村民的生活中，反過來便會促進自治章程在鄉村的發展，對樹立村民自治章程的權威，進而提升法律的公信力有著至關重要的作用。

二、村民自治章程制定中的問題

村民自治制度作為我國《憲法》規定的一項基本的政治制度，是我國民主政治以及人民主權原則的體現，也是村民民主政治需求的有力保障。因此有必要將其以正式的、規范的、成文的形式加以規定并向村民公布，讓他們對自己的自治權利和應當承擔的義務有明確、清楚的了解。作為傳統鄉規民約的一種發展形式，村民自治章程延續了鄉規民約的基本原則和精神，并對村民的權利與義務、具體的村民自治方式、管理制度、維護治安等多方面內容作了詳細的規定，具有更強的綜合性和規范性。作為村民通過村民會議等形式協商達成的合議，村民自治章程是村民“結合本村實際制定的涉及村風民俗、社會公共道德、公共秩序、治安管理等方面的綜合規定，是村民進行自我管理、自我教育、自我約束的行為規范”[8]。村民自治章程作為村民自治的基礎，只有其制定過程合法有序，文本語意清晰嚴謹，權利義務分配適當，方能保證村民自治工作的有效實施，但從T市X區21村的調研來看，這些村的村民自治章程在制定中出現了諸多問題，這些問題集中表現在四個方面：

（一）村民自治章程的制定程序略有瑕疵

村民自治章程是管理村內事務最具權威性的規范性文件，是村中各種事務的指導方針，引導著全村政治、經濟和文化等各項工作的健康有序發展?！洞迕裎瘑T會組織法》規定，村民自治章程的制定權屬于村民委員會，必須由全體村民討論決定，其他組織和個人無權制定。從T市X區21村的訪談來看，村民自治章程的制定程序多有瑕疵。由于法律和地方法規沒有具體的明文規定，因此有些村民自治章程是由少數村兩委成員商量決定的，“不知道（村民自治章程）怎么出來的，可能就是村委那幾個人合計著弄的吧”①張高珂，T市X區WJ村村民，2015年7月26日訪談。。有些自治章程則是由上級主管行政部門制定好下發，甚至有些則是應付了事照搬照抄別的村的自治章程?！奥犝f這周邊三個村的（自治章程）都是一樣的，也不知道從哪抄的，現在網上還不是到處都是”②這些村民自治章程沒有進行宣傳，也沒征求村民的相關意見，沒有經過村民委員會的討論和表決，不能代表村民的利益，這使得制定出來的章程缺乏應有的廣泛性和民主性，在某種程度上挫傷了村民參與民主決策、民主管理、民主監督的積極性，導致了村民自治章程制定過程中的混亂現象，不利于農村地區自治工作的進行。

（二）村民自治章程制定過程缺乏有效監督

現階段，我國村民自治章程的制定過程究竟由哪個機關進行監督，法律并沒有一個明確規定，而這導致村民自治章程制定過程中監督的缺位，從而導致村民自治章程的內容出現諸多問題。如有的村民自治章程規定，“出嫁女兒即便保留本村戶口，也不能申請宅基地和承包地”，明顯侵犯了婦女的人身財產權利；有的村民自治章程規定，“婚喪嫁娶一律從簡，不能搞封建迷信，不能大操大辦，違者罰款2000元”，既侵犯了村民的人身財產權利，同時又與國家的法律法規相沖突?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?，所以落實村民自治章程制定的監督主體，是村民自治取得良好效果的應有之義。

（三）村民自治章程的制度設計不甚規范

村民自治章程作為一部村民自治的綜合性規范，它是村民開展各種活動的行為準則。村民自治章程的制定者應具有高超的立法技術，規范地運用法言法語，清晰明白地進行表達，盡量使每一位受約束的村民都能讀懂村民自治章程的規定。然而，通過對T市X區21村的村民自治章程的研究，我們發現許多村民自治章程在制度設計上存在很大問題。首先，村民自治章程的核心概念不清、指代不明的情形較多，存在諸多模糊之處。如上文中的條款，何謂“大操大辦”，到什么程度算是大操大辦，有什么樣的標準，若不對“大操大辦”這樣的核心概念加以解釋，勢必導致村委會在判定上的隨意解釋。上述問題的出現與村民自治章程制定主體不明確，制定者的文化程度低、法律素養不高有著較大的關系。其次，村民自治章程條文原則性規定過多，導致條文欠缺針對性。雖然在村民自治章程中難免存在原則性的規定，但此種原則性的規定要有一定的限度，如果抽象性、原則性的條文過多，就會降低村民自治章程的可操作性。如W村村民自治章程關于村民的權利規定有4條，分別是“1．根據工作需要，參加有關政治與業務的培訓，提高自身的政治與文化水平；2．對村中重大事宜（改革方案、以法治村、招商引資、土地流轉使用、重要工程建設、村民的福利待遇），可委托村民代表參加討論，提出意見和建議；3．有選舉權和被選權，積極支持兩委班子換屆選舉工作；4．享受村中規定的福利待遇（住房、養老、醫保、糧補和采暖補助）”。這些條文較抽象，沒有明確村民具體的權利是什么，使得村民自治的主體——村民不能很好地領會其意義，不能更好地實現自治。再次，細觀T市X區21村的村民自治章程，我們會發現，大多數村民自治章程都大同小異，互相照抄照搬現象較嚴重，有的脫離本村的具體情況，章程內容沒有針對性，使得章程適用過程中問題層出不窮。

（四）村民自治章程制定過程中村委會、村黨支部與鄉鎮政府之間的關系尚未理順

通過調研和訪談我們發現，村民自治章程制定和實施過程中較難處理的是村委會、村黨支部與鄉鎮政府間的關系。實踐中，村委會和村黨支部的關系主要表現為村委會成員和村黨支部成員交叉任職，由此導致出現“一套班子，兩塊牌子”[9]的狀況，使得村民自治章程成了擺設。村委會和鄉鎮政府兩者關系尚未理順的表現有二：一是行政干預過度。即鄉鎮政府將自己的行政意志強加于村民自治之上，從而把村民委員會這一自治組織當作了自己的下級機關，直接干預村民委員會的工作。鄉鎮政府對村民委員會的隨意干涉主要表現為：超越法律規定干預村委會的選舉和人事安排：非經法定程序，直接下發紅頭文件任免村委會成員；鄉鎮政府制定經濟計劃，對村委會下達經濟指標；此外，鄉鎮政府還通過財政控制村委會的活動，一方面，村委會需要將所有的資金和項目上報鄉鎮政府進行管理，另一方面，村委會若需要動用資金，則需要向鄉鎮政府報告并申請批準，“村財鄉管”的“直接后果是加強了鄉鎮政府對于村級組織的控制”[10]。鄉鎮政府上述行為使村民自治章程有名無實，沒有發揮其應有的作用。二是自治過度發展。即村民自治的作為超出了自治章程規定的范疇，做出不屬于村民自治范圍內的決議，擾亂了鄉鎮政府正常的政務活動，使得其對村委會的指導與協助職能落空。實踐中，村民委員會自治過度發展的表現有：隨意增加村民的非法定義務，拒不履行鄉鎮政府下達的各項任務，采取不正當手段逃避、弱化政府干預，試圖擺脫鄉鎮政府的指導和監督，不按規定履行職責等等。

三、村民自治章程制定中問題的完善對策

（一）完整設計村民自治章程的制定程序

一是加強宣傳，激發村民參與熱情。在制定村民自治章程之前，首先應做的是加強宣傳教育。在具體操作中，村委會可以成立一個臨時性的宣傳辦公機構，挨家挨戶進行宣傳講解，耐心為村民答疑解惑，消除老百姓心中的顧慮，激發村民參與村民自治章程制定的熱情。二是讓村民廣泛參與討論，提出相關建議。為保證每一村民都能有效參與其中，表達他們的真實想法和建議，在討論會中大膽發表意見，這就需要每家每戶都能派出合法的代表。在開討論會時，由村委會主持，村民自由發言，表達自己的利益訴求，將自己遇到的難題和困惑都表達出來，并提出相應的建設性意見。三是專人根據討論結果制定初稿。在村民廣泛自由參與討論后，由專人將其問題匯總起來交給相關的立法委員會的人員。對于村民在討論會中提出的問題及建議，應該給出有效的解決意見或者科學地采納。四是針對初稿再次征求群眾意見。對于制定完成的村民自治章程的初稿，應該再交由相關討論會議組織村民進行查閱討論。對于村民自治章程的每一個條款，都應該詳細列明，然后大家針對此發表自己的看法。如果出現了意見相悖的情形時，應該先由村民之間進行協商，如果能夠達成一致意見則最好。如果不能協商一致就應該進行舉手表決，根據少數服從多數的原則來決定。五是對于修改之后的初稿進行法律審查。對于村民自治章程的合法性問題，應該交由當地的人大常委會等立法部門進行審查并征求他們的意見。該部門進行審查的時候，既不能肆意干涉村民自治章程具體條款的內容，也不能做到放任自流，應該進行應有的合法性審查。六是召開村民大會，表決通過。在表決前，依舊需要對村民自治章程的每一個條文進行詳細的說明，確保村民能夠真正理解，然后才能做出符合其內心真實想法的表決意見。七是村民自治章程的公布實施與備案。完整的村民自治章程的公布，一則可以在宣傳欄中進行公開，二則可以通過印制章程小冊子挨家挨戶進行發放，讓每一位村民都能閱讀。同時，該村民自治章程應該報鄉鎮政府進行備案，使村民時刻能夠查詢知曉，以便能夠認真遵守其規定，真正保障其合法利益。

（二）完善村民自治章程制定中的監督制度

在村民自治章程的制定過程中，監督不可缺位。實踐中，該監督主要分為三種，即立法監督、司法監督和政紀黨紀監督。由立法機關對村民自治章程的制定進行監督，這種做法在國際上廣為流傳。正是由于立法機關的法律制定方面的專業性，故大家都信賴其監督章程的制定工作，而且對立法機關來說也是其專業范圍內的事情，較為熟知，符合民情。立法監督的方式有兩種，第一是批準制，第二是備案制。所謂批準制，是一種事前監督模式，就是村民自治章程的初稿制定出來以后，報立法機關審查批準，當然對于該種具有村民自治特色的章程來說最好應該進行形式上的審查，盡量不要干涉村民的意愿進行實質上的審查。所謂備案制，是一種事后監督模式，當村民制定村民自治章程之后，報有關上級機關備案。但現實中該章程的備案率較低，沒有具體的規則進行指導。鑒于我國當前村民自治章程的現狀，筆者認為理應采取批準制，當然此種批準主要是進行合法性審查的批準。

（三）詳細制度設計，使村民自治章程條文具有針對性

首先，我們在村民自治章程的設計上要認真思考，詳細規劃，盡量考慮到各種可能性，對于條文中提到的各種情形，要盡可能地考慮到相關的具體的解決辦法，盡量減少漏洞的產生。村民自治章程制定內容如一些基本原則、基本規則與各項具體制度等，不僅要合理，更要合法。有一些農村的規章制度是沿襲過去的習慣風俗，雖然也能為大多數村民所接受，看似合情合理，然而，它們卻存在著一些致命的缺陷，即不符合國家有關的法律法規的規定。判斷一部村民自治章程是否合乎法律，一個尤為重要的標準就是看這部法律當中所確定的內容是否合乎不抵觸的原則，也即村民自治章程內容不與憲法、法律等其上位法相沖突。此項不抵觸原則就是在制定村民自治章程的過程中所應遵循的一項基本要求?！洞迕裎瘑T會組織法》規定，村民自治章程不得與憲法、法律法規、國家政策相抵觸，同時不能侵犯村民的人身、民主權利。根據此項要求，在以后的村民自治章程制定中要首先考慮制定內容的合法性，其次才要考慮其合理性與人情的需要。不能一味追求其合理性而冒著不合法的危險去制定一些超越上位法或違背上位法精神的村民自治章程，應確保村民自治章程內容的合法性與科學性。

其次，在制定村民自治章程的文本時，必須使用明確清晰的法律概念，盡量減少容易產生歧義的詞句的使用。對于一個不易理解的法律行為，應該用一個清晰的概念進行界定，即所謂的立法解釋，只有這樣，在村民的行為可能符合該條文時，就可以比較容易地判斷其是否符合該條文，是否應該享有該項權利或者履行該項義務或責任。規定清楚的概念，并不完全是因為村民整體文化素養不高難以理解，也是因為用通俗易懂的語言解釋可以避免不必要的誤解，使章程更加具有可操作性。再次，為了保持村民自治章程的靈活性與廣泛適用性，條文的規定內容有必要具有一定的原則性和抽象性，但不能過于原則和抽象，比如一部法律大多內容都是原則性規定，那么其實用操作性就一定會受到嚴重制約。因此，村民自治章程在進行任何規定的時候，不能僅僅做宣示性的權利規定，而應該具體規定該項權利的具體含義。

（四）理順村委會和鄉鎮政府在村民自治章程制定過程中的有序關系

村民委員會只是受村民委托行使自治權的村民自治組織，對于村民來說并不是領導關系。另外，《村民委員會組織法》第四條，“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助”，基層政府對于村委會的工作也并非領導關系。村黨組織對于村民委員會來說，應該具有領導核心的作用，實踐中應該防止出現村委會嚴重越權、企圖取代黨支部領導和監督的行為；也要避免村委會淪落為村黨組織的附屬辦事機構的錯誤傾向，導致村委會難以發揮自治作用。各級領導要轉變思想觀念，增強民主意識。上級要懂得適當放權，促進管理體制的改革。村黨組織和基層政府不要再套用上下級行政機關管理的辦法來要求村委會完成各項任務，避免村委會只對上負責、不考慮村民利益的不當結果發生。只有擴大了基層民主，村委會才能增強對于村民負責的責任意識，推動整個農村民主法治的建設。

當前來看，我國的村民自治章程制定中還存在一些問題，如制定的主體、程序、監督等略有瑕疵。但總體來看，村民自治章程的質量在逐步提高，這不僅得益于專家學者的理論研究與探索，而且得益于實踐生活中逐漸積累的成功經驗的總結。我們相信，在深化依法治國實踐的大背景下，通過各方面的努力，我們一定會使制定的村民自治章程更加成熟合理、科學合法，也更能夠保障村民自治的質量。