新發展格局視域下小城鎮數字化轉型的挑戰、 邏輯與策略

◎劉 洋

提 要： 小城鎮作為“城市之末、 鄉村之首”， 承擔著城市功能疏解轉移、 城鄉居民就近就業創業、 轄區及周邊群眾公共服務、 基層治理體系建設等職能。 本文分析了小城鎮在新發展格局下的重要作用， 總結了數字基礎設施滯后與全民數字化浪潮倒掛、 數字經濟處于“野蠻生長” 狀態且尚未形成體系化新動能支撐作用、 中小微企業數字化轉型效能不足、 社區數字化治理亟待提升等小城鎮數字化轉型面臨的四大挑戰。 提出了提升小城鎮政府治理智能化、 精細化、 專業化水平， 數字化賦能提升小城鎮公共服務質量， 加快社區數字化治理升級， 培育規范小城鎮數字新業態， 加速智能科技為小城鎮市場主體賦能， 構建本地“智能＋O2O” 消費生態體系等小城鎮數字化賦能與轉型的六大對策建議。

常住人口在10 萬以內的縣域、 鎮域、 集鎮等小城鎮作為“城市之末、 鄉村之首”， 承擔著城市功能疏解轉移、 城鄉居民就近就業創業、 轄區及周邊群眾公共服務、 基層治理體系建設等職能。 與大城市相比， 小城鎮的面積、 人口、 經濟規模相對較小， 社會結構相對不復雜， 開發建設較易規劃和協調。 但是隨著我國從全面建成小康社會進入“基本現代化” 和“全面現代化” 等更高水平發展階段， 城鄉統籌、 城鄉融合成為高質量發展的重要任務， 加之全民上網和云時代的到來， 互聯網、信息化在城鄉迅速普及， 小城鎮亟須通過數字化轉型， 加快從城市與農村的接合部、連接點轉型為新型城鎮化和鄉村振興戰略的樞紐、 城鄉要素資源雙向流動和配置融通的主要載體、 雙循環新發展格局的新突破口。

一 小城鎮數字化轉型面臨的四大挑戰

（一） 數字基礎設施滯后與全民數字化浪潮倒掛

基于人口分布、 應用需求和投資運營能力， 過去數字基礎設施主要集中在城市，并以總分制形式覆蓋小城鎮， 小城鎮設施設備的建設運營和質量效能大都滯后于城市， 在偏遠地區尤甚。 例如， 一些小城鎮4G 網絡仍不健全， 而多數城市已經開始進入“5G ＋萬物互聯” 時代； 由于缺乏資金投入和專業運維人才， 一些小城鎮數字公共服務終端設備和系統老化陳舊。

應該說， 數字基礎設施滯后極大制約了小城鎮營商環境， 盡管土地、 勞動力等傳統要素資源仍然相對充沛， 一些小城鎮招商引智困難的主要原因之一就是面臨數字基礎設施瓶頸， 對習慣數字化生產生活的投資者、 中高端人才難以形成吸引力。同時， 數字公共服務難以滿足小城鎮居民、 駐區機構的需求， 造成一些小城鎮存量數字軟硬件使用效能低和閑置浪費， 制約了政府和社會力量對其數字基礎設施迭代升級的投入動力， 進一步增加基層部門公共服務負擔。

（二） 數字經濟處于“野蠻生長” 狀態， 尚未形成體系化新動能支撐作用

在“巨平臺＋海量市場終端” 的數字經濟商業邏輯下， 小城鎮的餐館、 酒店、景區等經營場所紛紛有美團、 攜程、 途牛等互聯網平臺入駐， 不少小微企業經營者、創業者、 地方特產生產經營者踴躍在淘寶、 天貓、 京東、 抖音、 微信等互聯網、 電商平臺開店， 小店經濟、 社區電商、 直播帶貨已在小城鎮流行， 形成了淘寶店主、外賣小哥、 快遞小哥、 滴滴司機等愈加龐大的新業態就業創業人群。 由于大型互聯網平臺總部主要集聚在一線城市， 地方政府很難全面掌握小城鎮市場主體數字化經營的規模、 效益、 就業、 納稅等關鍵經濟指標， 缺乏對相關市場主體、 靈活就業人群的精準幫扶和對經營活動的規范引導。

數字時代與工業時代最大的區別在于， 傳統工業企業依賴空間集聚形成生產規模和成本比較優勢， 因而先發的東部地區和城市擁有絕對的主導權， 小城鎮基本上按照產業分工進行配套布局。 數字產業則不同， 基于互聯網實施要素資源配置則不需要過度依賴空間選擇， 但不少小城鎮沿用傳統產業發展邏輯， 相對低效的政務服務和偏向傳統產業的營商環境制約了技術、 人才等數字經濟創新要素市場化配置， 造成小城鎮數字產業化實效有限， 杭州云棲小鎮這類數字小鎮仍然鳳毛麟角。

（三） 中小微企業數字化轉型效能不足

據媒體報道， 我國企業數字化轉型比例約25%， 遠低于歐洲的46%和美國的54%。 中小微企業面臨“轉型是找死、 不轉是等死” 的轉型困境， 55%的企業尚未完成基本的設備數字化改造。 由于小城鎮的企業多以滿足當地市場、 為重點企業配套生產加工的中小微企業為主， 往往不能與供應鏈核心企業數字化同步。 同時， 安于現狀的小富即安經營理念導致其數字化轉型動力不足， 甚至“不愿轉型、 不敢轉型、 不會轉型”。 部分企業數字化轉型還停留在信息上網、 互聯互通、 購買通用技術工具等起步階段， 制約了其在數字時代成長壯大。 尤其是在經濟結構性下行壓力加大疊加新冠肺炎疫情沖擊的情況之下， 上述中小微企業的數字化能力短板進一步凸顯， 難以通過數字化手段實現跨區域的全網要素資源整合與配置， 從而陷入應激性經營困難， 甚至破產倒閉。

另外， 不少中小微企業將數字化轉型簡單定義為業務效率提升， 而非效益工具。例如， 一些企業只是將微信公眾號、 小程序作為營銷獲客工具， 但是并沒有通過用戶數據高效開發實現交叉營銷、 精準營銷和產品研發等。 由于成體系的工業互聯網、產業互聯網核心技術， 系統軟件， 關鍵標準多適用大型企業， 造成不少中小微企業數字化轉型缺乏實效平臺支撐和生態體系， 成本偏高、 自發零散、 各自為戰、 質量不高。

（四） 社區數字化治理水平亟待提升

上面千條線， 基層一根針， 各級部門經辦業務延伸到鎮、 社區往往幾十項之多，一些部門的信息系統條塊分割、 獨立運行、 兼容共享程度不足， 造成基層數據重復錄入， 占用基層干部過多工作時間和精力。 例如， 生育、 社保、 社會救助等公共服務普遍面臨因人口流動需要跨區域申報、 審核、 協調、 辦理等需求， 如果區域間數據更新和共享不及時， 即使是實現形式上的線上業務辦理， 也會造成群眾辦事“多部門跑腿”， 并沒有實現提質增效的初衷。

隨著房地產市場化縱深推進， 小城鎮迅速進行社區化迭代， 更多人從城市內外、城鄉涌入社區， 打破了傳統的熟人社會社交格局， 業主、 租戶、 小商販等人群雜居，社區服務站點、 淘寶店鋪、 快遞服務點等生產生活功能設施繁雜， 造成社區居民關系淡漠、 人口流動加大、 民生保障不均衡、 政策法規難以宣貫， 甚至在一些小城鎮出現“社區設施越來越好， 但是人氣越來越差” 的現象。

二 小城鎮數字化賦能與轉型的對策建議

（一） 提升小城鎮政府治理智能化、 精細化、 專業化水平

整合優化小城鎮公共服務和行政審批職能， 加強綜合便民服務機構、 場所、 數字平臺建設， 推進基層部門減負和政務服務下沉， 推廣“最多跑一次” “不見面審批” 等政務服務改革向社區延伸， 提高群眾和企事業單位辦事效率。 普及社區網絡黨建， 推動社區黨組織工作開展與活動組織數字化賦能增效、 全流程監督監管。 繼續實施“雪亮工程”、 互聯網＋公共法律服務等公檢法司數字化工程項目， 深化平安城鎮和法治城鎮建設。 探索黨建、 民政、 教育、 醫療、 就業、 社保、 綜治等政務服務數字化平臺與小城鎮網格化治理系統整合， 構建統一的小城鎮治理信息系統、綜合指揮平臺和“統一界面、 一鍵登錄、 按需分發” 的App、 微信小程序、 客戶端， 通過治理主體實時采集并分析數據、 治理對象數據畫像完善、 公共服務供需精準對接、 績效考核動態追蹤、 穿透監管即時響應等功能， 率先實現小城鎮涉民事務一站式受理、 全人群覆蓋、 全口徑集成和全區域通辦。

（二） 數字化賦能提升小城鎮公共服務質量

推動小城鎮醫療機構與大中城市三甲醫院、 市縣醫院建立縣域醫共體、 跨區域醫聯體， 構建基于居民電子健康檔案大數據庫的診前、 診中、 診后的線上線下一體化醫療服務模式， 推廣遠程門診、 遠程會診、 遠程影像診斷、 遠程心電診斷、 遠程超聲、 遠程培訓等智慧醫療項目， 實現醫療資源上下貫通、 信息互通共享、 業務高效協同。 健全重大疫情監測分析、 病毒溯源、 防控救治、 資源調配等小城鎮數字化疾病預防控制體系和公共衛生服務體系。 實施全民參保計劃， 推進互聯網＋醫療保障結算， 有效解決看病貴、 報銷難等“醫不起” 問題。

統籌推進小城鎮中小學校數字校園建設， 構建智慧教室、 智慧課堂、 網絡學習空間等創新型教學空間。 推進智能化學習終端普及應用， 推動學習強國、 工業和信息化技術技能人才網上學習平臺、 技能強國—全國產業工人技能學習平臺、 中國職業培訓在線、 國家開放大學等教育資源面向小城鎮企事業單位職工、 居民覆蓋， 探索小城鎮全員數字化培訓制度， 推進人人皆學、 處處能學、 時時可學的學習型城鎮建設。

引導符合條件的城鎮新增就業人員、 富余勞動力、 下崗再就業人員向吸納就業人員能力更強的數字新業態就業、 創業， 落實電商從業者、 直播創業者、 快遞小哥、外賣小哥、 滴滴司機、 淘寶店主等微經濟、 宅經濟、 新業態靈活就業創業人員社會保障政策。 構建區域性防貧大數據平臺， 將因學、 因病、 因災、 因殘、 因疫、 因創業失敗和就業不穩等引發的收入大幅縮減和剛性支出明顯超過上年度的存在較大潛在返貧風險的小城鎮居民納入監測對象， 建立返貧救助在線申請與雙向溝通等互聯網＋防貧機制， 做到早發現、 早幫扶、 防致貧、 防返貧。

推動圖書館、 文化館、 鄉鎮文化站、 基層綜合性文化服務中心、 社區文化服務中心、 文化大院等小城鎮文化設施向兼具上網、 直播、 互動等多功能的數字公共文化服務點轉型， 為群眾提供智能化、 場景化、 一站式公共文化服務。

（三） 加快社區數字化治理升級

依據社區規模、 成本負擔、 運維效益等指標， 搭建資源共享、 聯動共管、 全面覆蓋、 高速快捷、 科學治理和服務民生的智慧社區平臺， 讓社區居民足不出戶即可享受智能生活， 提升小城鎮居民社區生活品質。 完善社區常住人口公共服務檔案數據庫， 促進居委會、 物業公司等社區管理服務機構動態掌握和分類管理社區居民基本信息， 打造社區微信公眾號、 微博、 抖音、 宣傳欄、 微信群、 QQ 群等融媒體平臺， 聯結社區餐飲、 團購、 拼購、 跳蚤市場、 房屋租售等群組， 實現社區資訊全網廣播， 提升公共服務供給和法規政策宣教的覆蓋率和可及性。

（四） 培育規范小城鎮數字新業態

以縣域為基本單位， 各地要研究出臺培育規范小城鎮數字新業態政策規劃， 推動“數字新業態＋三次產業” 融合發展， 促進小城鎮各類市場主體供應鏈、 經營鏈、 生產鏈、 消費鏈等價值鏈按需上網和上云用數智賦， 形成更多智能＋社會服務新平臺、 新業態、 新模式。 提升直播帶貨、 視頻電商等數字新技術驅動的新電商作為品牌展示端、 營銷突破端、 商品交易端、 數據匯集端、 資金融通端的帶動性。 構建數據生產、 流通、 整合、 應用、 共享、 開放、 保護、 價值體現的制度體系和機制流程，推動地方政府全面掌握小城鎮線上消費、 網絡活動的動態行為數據， 針對性完善經濟統計、 稅費征繳、 政策制定、 市場主體幫扶等數字新業態服務管理長效機制。

規范發展餐飲、 酒店、 出行、 家政、 保健、 養老、 托育等生活性服務業的營銷、配送、 結算等生產經營環節數字化， 保障從業者和消費者合法權益。 加快農資供應、土地托管、 倉儲配送、 冷鏈物流、 普惠金融、 環境治理等生產性服務業數字化， 引導農產品批發市場、 加工流通企業、 三農服務業等鄉村中心經濟向小城鎮集聚， 實現“加工流通在小城鎮、 生產基地在園區和村”。

根據小城鎮資源稟賦和高質量發展需求， 結合城市產業、 人口等功能疏解和小城鎮要素成本比較優勢， 布局夠用、 管用的數字基礎設施和承接數字新業態轉移、數字市場主體集聚， 比如氣候生態適宜的小城鎮可以布局數據中心、 云計算中心等新基建。 經濟基礎較好的小城鎮可以打造吸納新業態、 創新創業人才集聚的特色化數字小鎮， 文化旅游資源豐富的小城鎮可以發展數字文旅。 再如從降低營商成本但不降低經營實效看， 中小微數字科技企業可以選擇交通、 區位、 數字基礎設施等運營條件合適的小城鎮實現重點扶持孵化， 大型互聯網企業可以將客服、 倉儲、 物流、數據中心等非總部功能的模塊布局在交通便利、 周邊市場集中的小城鎮。

（五） 加速智能科技為小城鎮市場主體產供銷賦能

過去因傳輸帶寬不夠和本地技術開發能力不足， 小城鎮市場主體產供銷數字化開發只能依托第三方平臺， 成本高、 應用難度大。 而隨著5G ＋智能技術帶來的超寬帶、高可靠、 低時延， 小城鎮市場主體只需要與專業機構（如華為云、 阿里云、 騰訊云）提供的云端服務無縫融合， 就能實現即連即用、 多屏合一、 流暢高效的云端開發。

引導電商經營者、 當地特產商家等小城鎮市場主體加強網絡整合營銷傳播和基于云端的智慧營銷平臺開發應用。 提升商品、 企業、 小城鎮等網絡曝光度， 聲量流量， 品牌知名度、 影響力， 以及精準營銷、 流量轉化等數據對生產經營全環節全流程的驅動能力。 比如將直播帶貨產生的銷售增量、 消費者行為、 消費者偏好、 上下游合作網絡等數據及時反饋到企業生產經營， 構筑與消費者精準連接互動的全流程數字化產供銷網絡， 并能拓展柔性生產、 定制生產、 智能工廠、 消費眾籌等高附加值業務。

（六） 構建小城鎮“智能＋O2O” 消費生態體系

加快5G 網絡、 數據中心、 物聯網等新基建與小城鎮數字新業態發展相融合，促進小城鎮居民消費行為在線化并增強體驗性。 推動小城鎮購物中心、 百貨商場、購物街、 步行街、 游客服務中心等向智能化、 體驗式、 綜合型消費場所轉型， 打造吸納本地及周邊居民、 商務人士、 游客等多元消費群體的區域性消費中心（如商業綜合體、 消費體驗中心）。 在區域性消費中心帶動下， 優化商業網點、 消費物流、城鄉消費網絡， 構建小城鎮智能＋消費生態體系， 穩促擴升消費。

總之， 面對百年未有之大變局， 小城鎮要以“超常規” 的數字化轉型積極應對“非常態” 的經濟結構性下行挑戰， 要全面把握土地、 交通、 區位、 環境、 土地、人才、 資本等要素資源比較優勢， 構建差異化數字化的轉型路徑方略， 按需迭代升級數字基礎設施， 統籌推進數字產業化、 產業數字化和城鎮數字化。 推動本地細分領域， 特色場景消費鏈、 供應鏈、 產業鏈等價值鏈數字化轉型培育新競爭優勢， 有序承接城市數字企業和創新要素轉移， 與周邊城市、 農村形成錯位發展和協同聯動，以高質量數字化轉型改造升級小城鎮建設開發、 產業結構、 營商環境、 基層治理和企事業單位、 居民生產生活生態。