國企改革歷程研究：基于改革開放以來的全周期

鄧全 張怡晨 郭偉倩 霍艷芳

摘?要：國企改革作為全面深化改革的重要內容，近些年得到廣泛關注和深入推進。以國企改革發展歷程為研究主題，聚焦改革開放以來的全周期，將其劃分為四個階段并詳細介紹各階段黨和國家文件政策、實施舉措以及相關研究觀點，總結歸納出建立現代企業制度、完善國資監管體制、調整國有經濟布局等三條前后承繼、逐步演進的國企改革主線，可以為國企改革相關研究與實踐提供參考借鑒。

關鍵詞：國企改革歷程?改革開放?現代企業制度?混合所有制改革

一、研究背景

世界各國的經濟和產業中廣泛存在國有性質的經濟成分。Max?Büge，et?al[1]（2013）研究指出，在全球最大的204家企業和德、法、挪威等西方國家前十大企業中，國有經濟成分占比均超過10%。許多國家都在20世紀開展了國企改革實踐。劉建軍[2]（2003）對英法德等資本主義國家在二戰后采取的國企改革舉措進行了研究，冒天啟[3]（1988）分析了蘇聯、前南斯拉夫等社會主義國家國企改革的重點實施領域，可見無論在何種政治體制下，都不同程度地存在國企改革。

作為社會主義國家，國企在我國經濟發展中承擔了重要角色，尤其在實體經濟等部門中發揮了中堅力量。劇錦文[4]（2019）研究認為，1949年通過的《中國人民政治協商會共同綱領》提出“國營經濟為社會主義性質的經濟”，奠定了我國國企建立和發展的開端。曾憲奎[5]（2019）進一步以改革開放為標志，將國企發展歷程分為兩個階段，認為前30年（1949-1978年）主要是“從無到有”，完成國企體系建立，后40年（1978年以后）則是“以改革促發展”，集中了國企改革的主要實踐。學術界關于國企改革的研究也多集中于改革開放后40余年的階段，在產權改革、公司治理、國資監管等方面形成了廣泛的研究成果，但也存在一定局限，例如研究多集中于某一階段或者某一具體問題，對于發展歷程全周期性質的系統分析梳理較少，不利于理清和把握改革開放以來國企改革的發展脈絡，且在研究中對于各階段黨和國家政策文件與實施舉措的體系化梳理不夠充分。事實上，由于政府對于經濟具有宏觀調控職能、國企具有較強政治屬性等原因，黨和國家政策往往會對國企改革產生重大導向效果和指導意義，因而具有較為重要研究價值和學術意義。

有鑒于此，基于全周期視角對改革開放以來的國企改革發展歷程進行研究，借鑒前人研究成果對發展歷程進行階段劃分，系統梳理黨和國家在各階段的政策文件和具體舉措，介紹學術界相關研究觀點，嘗試從全局和全周期角度去揭示改革開放以來國家推進國企改革的主線思路，展示不同階段國企改革的側重點及其演變過程，以提供參考借鑒。

二、改革開放以來國企改革發展歷程

張林山等[6]（2015）研究了改革開放至2015年的國企改革歷程，認為可以分為初步探索（1978-1993年）、戰略攻堅（1993-2003年）、深入推動（2003-2015年）等三個階段，楊衛東[7]（2014）整理了原國資委主任李榮融等重要官員學者回顧國企改革歷程的相關觀點。參考上述研究，將改革開放以來國企改革發展歷程劃分為四個階段，考慮到改革開放以來歷屆領導人任期內的政策具有較好的連續性，因此在階段劃分時考慮了與歷屆領導人的施政周期相貼合。

（一）國企改革的初步探索（1978-1991年）

本階段從改革開放初期到黨的十四大之前，集中體現了黨和國家的第二代領導人對于國企改革的探索與實踐，是我國國企改革的初步探索期，開啟了國企改革的歷史進程，具有開創性的意義。

1978年黨的十一屆三中全會開啟了改革開放的偉大進程，其所提出的“要讓地方和企業有更多的經營管理自主權”，也開啟了本階段國企改革的歷史進程。國務院在1979年先后頒布了《關于擴大國營工業企業經營自主權的若干規定》等五個配套文件，啟動開展擴大企業自主權的改革試點，隨后在1982年開始推廣實行工業經濟責任制，在1983-1984年又先后兩次推出利改稅，以進一步深化放權讓利改革，但結果都不太理想。蕭冬連[8]（2014）研究認為放權讓利改革在初期成效顯著，試點企業數量雖然只有全國預算內工業企業的16%，創造的產值卻達到了60%，利潤占比更是高達70%，但在后期深入實施過程中，由于沒有妥善解決分配關系、計劃經濟價格體系不合理等原因，容易產生鞭打快牛、不平等競爭等問題。

1984年黨的十二屆三中全會提出了新的國企改革目標，要求“使企業真正成為相對獨立的經濟實體”，國企改革開始向著實行政企分開、所有權與經營權相分離的方向發展，由此形成了“兩權分離”的改革思路。承包經營責任制成為這一時期最主要的改革舉措，在許多國企得到了廣泛應用。1988年國務院規定了“包死基數，確保上交，超收多留，歉收自補”的承包原則，進一步明確了企業承包制在國有企業改革中的地位，但其弊端在隨后開始逐漸暴露。賀長元[9]（2000）研究認為，承包制在實踐中存在以承諾利潤額高低來確定承包人的誤區，使承包經營變成了承包利潤，而且造成一對一談判，容易導致企業行為短期化、權力尋租等問題。1991年中央工作會議轉變了風向，不再把企業承包制作為鼓勵方向，轉而強調要轉換企業經營機制，并在次年出臺公布了《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》，試圖進一步深化“兩權分離”改革思路，但仍未取得預期效果。林金忠[10]（2000）認為“兩權分離”并沒有解決國企問題，還產生了新的矛盾，即一方面出于效率導向，需要給予經營者以經營自主權，但這容易導致內部人控制失控問題，另一方面國家作為出資人有必要加強對國企的監管，但又容易導致行政干預、重回計劃經濟時代的老路。

（二）國企改革的制度創新（1992-2002年）

1992年鄧小平發表南方談話，極大地推動了當時有些陷于停頓的改革開放進程，也促進了國企改革領域的思想解放。本階段主要從黨的十四大至黨的十六大之前，體現了南方談話以來第三代領導人對于國企改革的基本思路，開始觸及計劃經濟體制本身，實施了“抓大放小”戰略，是我國國企改革制度創新和戰略攻堅的時期。

1992年黨的十四大明確把建立社會主義市場經濟體制作為經濟體制改革目標，不僅實現了對計劃經濟體制的重大突破，也推動國企改革由第一階段的“放權讓利”向“制度創新”轉變。1993年黨的十四屆三中全會提出“建立適應市場經濟和社會化大生產要求的、產權清晰、權責明確、政企分開和管理科學的現代企業制度”，以此作為本階段國企改革方向，并將公司制作為現代企業制度的有益探索。隨后人大通過了《公司法》，為建立現代企業制度提供法律依據。借鑒西方國家做法和學者觀點，國家將股份制作為推進現代企業制度建設的重要舉措。1992年國務院頒布了《股份制企業試點辦法》等11個法規，為近3000家試點企業實施股份制改造提供了規范化體系，到1998年共有848%的試點企業實行了不同形式的公司制數據來源：中廣網我國國有企業改革30年歷程[EB/OL].?http：//wwwcnrcn/yctj2/200811/t20081105_505143131html，2008-12-1。1997年黨的十五大首次提出了“以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展”的基本經濟制度，不僅肯定了非公有制經濟成分的重要地位，也認可了公有制實現形式的多樣化，并特別指出“股份制是現代企業的一種資本組織形式……資本主義可以用，社會主義也可以用”，進一步肯定了股份制的地位。1999年黨的十五屆四中全會進一步明確提出，具備條件的國有大中型企業尤其是優勢企業要通過多種方式改為股份制企業。陳越[12]（2008）研究指出，股份制已成為本階段國企改革戰略的重要組成部分，到2002年底有接近80%的重點企業實施了公司制改造，數量超過3000家。郭克莎[13]（2004）研究認為股份制改造大大推動了國有經濟的發展，以國有及國有控股工業企業為例，2002年實現利潤2636億元，相比股份制改造之前的1997年增長了23倍，資產達到1546萬億元，相比1997年增長了237%。

在市場經濟沖擊下，許多國企囿于計劃經濟體制，在本階段陷入了生存困境，國家開始著力推動國有企業戰略性改組與國有經濟布局調整。1995年黨的十四屆五中全會要求著眼于搞好整個國有經濟，對國有企業實施戰略性改組，首次提出了“抓大放小”戰略，開始逐步破除在計劃經濟體制下形成的、“大而全”“小而全”的國企體系。1997年黨的十五大進一步明確了“抓大放小”戰略，指出國有經濟成分主要在關系國民經濟命脈的行業和領域起主導作用，在其他領域可以充分開展資產重組和結構調整。1999年黨的十五屆四中全會又進一步提出國有經濟必須“有進有退、有所為有所不為”。為了放開搞活中小企業，國家實行了鼓勵兼并、規范破產、下崗分流、減員增效等一系列舉措，堅決從部分競爭領域撤出，收縮戰線，減少包袱，并進一步在1998—2000年采取包括政策性關閉破產在內的鐵腕舉措，實施了國有企業改革脫困三年攻堅。這些政策和舉措盡管在20世紀末引發了大批的國企職工下崗潮，但也減輕了企業負擔，促進國有企業的優勝劣汰。陳秋珍與孫向東[14]（2000）對國企效率低下的原因進行分析，指出抓大放小是國企改革的根本思路，將國企劃分為競爭性部門、戰略性部門、外部效應顯著部門、自然壟斷部門，從“抓大”和“放小”兩個方面提出了相應的具體舉措。

（三）國企改革的縱深推進（2002-2012年）

本階段以黨的十六大為開端，到黨的十八大之前，著重體現的是第四代領導集體對于國企改革的基本思路，產權制度改革得到進一步深化，國有資產管理體制開啟了重大變革，有效推動了國有企業改革向縱深發展。

上一階段的國企改革開始觸碰產權領域相關問題，本階段國企改革在此領域又向前推進了一大步。2002年黨的十六大深刻指出產權制度改革是國企改革的核心內容，將國有企業產權問題提升到了一個新的高度，并明確提出了十六字產權改革目標：即“產權清晰、權責明確、保護有力、扭轉順暢”。2003年黨的十六屆三中全會將產權置于前所未有的高度，認為是“所有制的核心和主要內容”，并首次提出建立健全現代產權制度。黨的十七大繼續堅持產權制度改革導向，提出在現代產權制度的基礎上發展混合所有制經濟，以進一步完善國企產權結構。本階段國家推進產權制度改革的一個重要領域，就是在上一階段基礎上繼續深化股份制改革。黨的十六屆三中全會明確指出股份制是公有制的“主要實現形式”，充分肯定了股份制的重要地位。2007年黨的十七大進一步提出了更加鮮明的股份制導向，要求除極少數必須由國家獨資經營的企業以外，都要積極推行股份制。在上述精神鼓勵和引導下，國企股權多元化進程顯著提速，例如從2005年到2006年，建行、中行、工行相繼在香港完成上市，海爾、格林柯爾等企業實施了員工持股、管理層收購等改革，但這一階段以民營化為導向的產權改革，具有鮮明的“國退民進”色彩，也引起了諸如“郎顧公案”“郎顧公案”是指香港學者郎咸平2004年公開演講中認為格林柯爾公司負責人顧雛軍在管理層收購過程中存在侵吞國有資產等現象，引發顧雛軍反擊，并由此導致學術界在支持郎、顧哪一方觀點上發生論戰。等巨大爭議。胡正梁與王均文[15]（2004）、邢淼[16]（2005）研究了當時學術界關于該爭論的相關觀點，認為主要集中在關于國企改革的方向、關于“國進民退”問題、關于國有資產流失問題、關于管理者收購規范等方面。

隨著產權制度改革的深化和社會主義市場經濟的發展，原有國資管理體制弊端日益顯現，為了適應形勢發展變化，國家對國有資產管理體制進行了重大變革。黨的十六大報告首次提出建立“代表國家履行出資人職責”的機構，隨后在2003年中央和地方國有資產監督管理委員會分別成立，《國有資產監督管理暫行條例》也開始頒布實施，由此奠定了本階段國資監管改革形成的總體格局。黨的十六屆三中全會和黨的十七大繼續保持了對國資監管領域改革的高度關注，要求建立健全國有資產管理和監督體制，完善各類國有資產管理體制和制度。到2008年，中央、省、市三級的國有資產監管機構均已建立完善并行使職權，出臺了《企業國有產權向管理層轉讓暫行規定》等重要法規，建立起了國資監管框架體系。此后國資監管機構開始進一步積極探索經營性國有資產的集中統一監管，在2009年出臺《關于進一步加強地方國有資產監管工作的若干意見》，2011年又提出將“指導推動經營性國有資產的集中統一監管”，作為“十二五”時期國資工作的主要任務之一，逐步形成了管資產與管人、管事相結合的“三位一體”國資監管體系。

產權制度、國資監管體制等制度層面的變革，為優化調整國有經濟布局優化提供了有力保障。黨的十六大強調繼續堅持調整國有經濟的布局和結構的重要方針，黨的十六屆三中全會不僅要求加快調整國有經濟布局和結構，還提出要大力發展和積極引導非公有制經濟。黨的十七大提出優化國有經濟布局和結構，增強國有經濟活力、控制力、影響力。國家繼續深入實施“抓大放小”戰略，進一步推動國有企業重組，實行大企業集團戰略重組，國有資本繼續向石油、石化、電力、電信、冶金、有色、鐵路、軍工等重點行業、大型重點企業集聚，而在機械、電子等競爭性行業，國有經濟比重明顯下降。曾憲奎[4]（2019）在研究中對比了國有及國有控股工業企業1997年和2003年的企業數量、資產、營收、利潤總額等指標，認為這一時期的國有經濟布局調整成效較為明顯，在數量繼續下降的同時實現了發展質量的大幅提升。

（四）國企改革的全面深化（2013-至今）

黨的十八大做出了全面深化改革的重大戰略部署，并將全面深化改革納入“四個全面”戰略布局，提升到了國家戰略的高度。作為全面深化改革的重要組成部分，國企改革由此在第五代領導人的帶領下進入了第四階段，開始全面向“深水區”縱深推進。

為了進一步深化和鞏固產權制度改革成果，本階段將混合所有制改革作為重要突破口。黨的十八屆三中全會將混合所有制經濟確定為“中國基本經濟制度的重要實現形式”，大大提升了混合所有制經濟的地位?！蛾P于深化國有企業改革的指導意見》設置了“發展混合所有制經濟”的專門章節，體現國家對于混合所有制經濟的高度重視。黨的十九大繼續要求“深化國有企業改革，發展混合所有制經濟”，十九屆四中全會又再次強調“發展混合所有制經濟，增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力”。在上述精神指導下，國家先后出臺了《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》等系列文件，并從2015年起推出了“十項改革試點”、“員工持股試點”、“雙百行動”、“區域性國資綜合改革試驗”等行動，2020年又實施“科改示范行動”、“深化國企改革三年行動”，均將混合所有制改革作為重要內容。目前商業一類中央企業的混改比例已超過70%，商業一類省屬國有企業混改占比達到了88%，并且上市公司已成為國企混改的重要載體數據來源：第一財經國資委：商業一類中央企業的混改比例已超過70%[EB/OL].https：//wwwsohucom/a/275329531_114986，2018-11-04。學術界研究肯定了混改對于國企發展的積極意義。施瑩瑩[18]（2020）以中國聯通混改案例為研究對象開展實證研究，認為混改顯著提高了中國聯通凈資產收益率和企業價值，產生了財富創造效應。王萌[19]（2020）以2014—2018年國家發改委公布的四批混改試點名單企業作為研究對象，認為在高市場化地區，混改程度提升有利于增強盈余質量。

混合所有制改革有效促進了國有資產資本化和國有股權多元化，這就對國有資產監管提出了新要求，推動國資監管職能由“管資產”、“管企業”向“管資本”轉變。黨的十八屆三中全會提出“完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制”，這是國家首次提出建立“管資本”的國資監管體系。2015年《關于深化國有企業改革的指導意見》深化了對于以管資本為主推進國有資產監管機構職能轉變、改革國有資本授權經營體制的具體要求。2016年國家在十項改革試點中選擇國新公司等企業進行了國有資本投資、運營公司試點，2017年出臺了《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》。學術界對這一監管職能轉變進行了研究，廖紅偉與楊良平[20]（2018）提出構建“國資監管機構—國有資本投資、運營公司—國有企業”三層次國資監管體制，在宏觀、中觀與微觀三個層面采取措施，建立起以管資本為主的新型國資監管體制框架。黨的十九大繼續提出要完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制，以管資本為主的監管職能轉變進一步提速。2018—2019年先后出臺了《關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》《關于以管資本為主加快國有資產監管職能轉變的實施意見》等文件，在中央和各省市均已完成國有資本投資和運營公司的設立，并正在深化擴容。

國資監管和國企治理水平的提升，為更高水平的國有經濟布局優化創造了條件。黨的十八屆三中全會要求準確界定不同國有企業功能，《關于深化國有企業改革的指導意見》要求分類推進國有企業改革，2015年印發了《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》，將國有企業劃分為商業類和公益類兩大類型，并強調要“聚焦實業做強主業”，嚴控非主業投資，這實際是對“抓大放小”戰略一種要求更加嚴格、標準更加精細的承繼與深化。黨的十九大要求加快國有經濟布局優化、結構調整、戰略性重組，促進國有資產保值增值，并提出了在中國特色社會主義新時代背景下國有經濟布局調整的發展目標，即推動國有資本做強做優做大，培育具有全球競爭力的世界一流企業。十九屆四中全會再一次強調推進國有經濟布局優化和結構調整，做強做優做大國有資本。相關實踐體現了鮮明的“聚焦實業做強主業”導向，中央企業超過80%資產已集中在石油石化、電力、軍工、通信、運輸、礦業、冶金等重要行業數據來源：第一財經國資委：商業一類中央企業的混改比例已超過70%[EB/OL].https：//wwwsohucom/a/275329531_114986，2018-11-04，通過開展三年壓減工作等舉措，累計減少法人超14000戶，管理層級全部控制在5級，在2020年又實施了“對標世界一流管理提升行動”，已有48家央企進入世界500強，占央企總數50%數據來源：人民日報海外版“壓縮管理層級、減少法人戶數”中央企業三年壓減任務收官[EB/OL].https：//china?huanqiu?com/article/9CaKrnKlr33，2019-07-10。

三、改革開放以來國企改革發展主線

改革開放以來，我國國企改革經歷了四個發展階段。通過對這一歷程的回顧和整理，總結歸納出了建立現代企業制度、完善國資監管體制、優化國有經濟布局等三條前后承繼、逐步完善的主線。

（一）建立現代企業制度

本屆領導人明確指出，“建立現代企業制度是國企發展方向，必須一以貫之”，這是對“建立現代企業制度”這一國企改革主線的深刻總結。第一階段的國企改革嘗試只從經營管理層面改革來緩解國企困境，但并未達到預期結果，例如初期試圖通過放權讓利改革來調動經營積極性，但隨即就出現了“內部人控制”等問題，于是又以承包經營責任制替代，卻又出現了“短期化行為”“權力尋租”等問題，后來雖然又轉而強調轉換經營機制，但問題仍未得到充分解決，，這就說明僅靠企業內部轉換機制，難以達到改革的預期目標。因此在第二階段提出了在社會主義市場經濟體制框架下建立現代企業制度的改革要求，觸碰到了產權問題這個先前一直回避的核心問題，是一個重大的制度創新，并通過股份制試點，首次在實踐中實現了產權層面的突破。到了第三階段，作為現代企業制度核心的產權制度受到了前所未有地重視，被認為是所有制的“核心和主要內容”，股份制也被視為公有制的“主要實現形式”，投資主體多元化程度和公司治理規范程度大幅提升，因此第四階段才能具備條件，進一步將混合所有制經濟作為“中國基本經濟制度的重要實現形式”，并旗幟鮮明地提出建設具有中國特色現代國有企業制度。

（二）完善國資監管體制

在相當長一段時間內國有資產出資人的權利分散由不同部門行使，這種多頭監管雖然有利于制衡，但也降低了效率，尤其是導致了國有出資人缺位、政企不分、政資不分等問題，這與發展社會主義市場經濟的要求相違背，不符合現代企業監管要求。因此第三階段對原監管體制進行了改革，在中央和地方成立國資監管機構，代表國家履行出資人職責，改變了以往多部委分割行使國有資產所有者職能、國有資產出資人在企業內部不到位等現象，對于提高監管效率、規范監管行為具有重大意義，但隨后又逐步形成了管資產與管人、管事相結合的“三位一體”國資監管體系，這種類行政管理體制已經不能適應國有資產資本化和國有股權多元化的國企發展新形勢，因此在第四階段提出以管資本為主加快監管職能轉變，實際是在前述基礎上提出了更高水平的監管要求，即由上一階段管資產與管人、管事相結合的“三位一體”模式，演變為通過法人治理結構對國有資本進行管理，強調以產權為基礎、以資本為紐帶，有利于進一步理清國有資產所有者的出資權益和管理邊界，推進政企分離、政資分離，減少對于生產經營的干預，保障和強化國有企業的獨立市場主體地位，更好發揮國有企業功能作用，使之在市場競爭中成為實施創新驅動發展戰略、建設創新型國家的中堅力量[22]。

（三）優化國有經濟布局

抓大放小戰略從提出到后續的相當長一段時間都是指導國有經濟布局調整的主導方針，這是因為改革開放后，計劃經濟體制下“大而全”“小而全”的國企布局已不再適應發展要求，許多國企都面臨著經營困難、效率低下等問題，有必要通過實施“抓大放小”戰略，來解決國企面臨的生存困境，尤其黨的十五大提出“以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展”的基本經濟制度后，“抓大放小”戰略還有利于鼓勵非公有制經濟融入國有經濟運行，在新世紀繼續煥發出力量，盤活了中小國有企業，也集中力量建設了一批有實力的大型國企，這就為第四階段在更高水平優化調整國有經濟布局奠定了基礎。第四階段從頂層設計層面提出國有企業功能界定和分類，并強調“聚焦實業做強主業”，嚴控非主業投資，與“抓大放小”戰略一脈相承，但進一步強化了聚焦實業和主業的導向，突出了“分類改革”的精細化實施要求，并且在這一階段立足于我國進入中國特色社會主義新時代的發展背景，對國有經濟布局調整設定了新目標，進一步提出“做強做優做大國企”，并要求“培育一批具有全球競爭力的世界一流企業”，充分體現了新時代發展要求。

當前正在廣泛開展“四史教育”，在新中國史上，國有企業已走過了七十余年的歷程，在改革開放史上，國企改革也經歷了四十余年的發展，充分說明國企是“四史”中的一個重要主體。以史為鑒，繼往開來，通過對國企改革歷程的回顧，有利于梳理和把握國家推進國企改革的發展脈絡和主線思路，為下一步研究提供借鑒參考。事實上，當前正處于國企全面深化改革階段，改革的深度與廣度均是空前未有，上述三條主線在實踐中將進一步深化和拓展，衍生出國企法人治理、市場化激勵約束、國有資本管理、國企兼并重組等一系列課題，可供作為進一步研究方向。

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〔鄧全，中國天辰工程有限公司。張怡晨（通訊作者），河北工業大學外國語學院。郭偉倩，天津星城投資發展有限公司?；羝G芳（通訊作者），天津大學管理與經濟學部〕