廣東省多級聯動的國土空間規劃實施監督信息系統建設探索與實踐

羅宏明,劉 敏

（廣東省土地調查規劃院，廣州510062）

1 引言

為解決長久以來我國規劃領域政出多門、多規不銜接導致的底線保護不到位、發展保障不及時等問題，從2013年開始，國家陸續在各種文件中提到要健全國土空間開發、資源節約利用機制，促進規劃協同、銜接，推進市縣多規合一等要求，但都沒有統一的實施主體和“抓手”。直到2018年國務院公布機構改革方案，組建自然資源部，由自然資源部承擔“兩統一”職責，2019年中發18號文明確建立國土空間規劃體系并監督實施，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，推進“多規合一”，自然資源部的38號文要求基于國土空間基礎信息平臺，全面建設從國家到市縣級的系統，形成覆蓋全國、動態更新、權威統一的國土空間規劃“一張圖”［1］，空間規劃改革才真正的統一了認識，有了統一的實施主體，明確了任務和具體做法。

作為規劃監督實施的主要“抓手”，建設國土空間規劃實施監督信息系統的要求被正式提出，用以落實國土空間規劃編制與審批管理的業務銜接，避免國土空間規劃的編管脫節和監督缺位，為國土空間規劃的編制、實施、監督提供全流程業務支持［1］。廣東是系統建設的試點省份之一，除了要滿足國家已經明確的系統建設基本要求外，也要根據區域特點，滿足省級自然資源管理部門自身管理的需求。廣東系統的建設首先要滿足最基礎的本級業務便捷管理需求，比如數據的匯集、下發、審核、更新和展示等，其次要根據橫向到邊、縱向到底的要求，以急用先行為原則，開發與相關部門專項規劃協同聯動，對下級規劃主動傳導，對市縣規劃編制實施及時監管等功能。

本文從建設廣東省多級聯動的國土空間規劃實施監督信息系統的需求和目標入手，提出系統整體框架和應用功能設計，剖析廣東省系統構建需要解決的關鍵問題，圍繞關鍵問題提出相應地系統建設策略并具體實踐。同時，結合新形勢新方法新技術，展望系統下一步改進完善方向，為更好地承擔廣東省國土空間規劃監督實施主要“抓手”角色，提出國土空間規劃編制、實施、監督全流程業務的總體思路。

2 廣東省系統建設目標

立足廣東省國土空間規劃管理的特點和需求，伴隨全新規劃體系建立和規劃編制進程，逐步建成全省空間規劃一個庫、一張圖、一套系統，以規劃數據更新共享機制為核心，整合自然資源管理審批和社會經濟人口等數據，以新技術賦能規劃管理，實現規劃編制、審批、實施全流程高效管理和留痕監管，服務省、市、縣三級國土空間規劃管理部門，省直相關部門專項規劃管理部門，支撐各級政府的規劃相關決策和規劃信息公開發布。

2.1 實現現狀“一張圖”和規劃“一張圖”

匯聚歷年土地利用現狀，并在國土三調數據基礎上，疊加土地審批管理等數據，結合必要的補充調查形成規劃底圖；匯聚仍在實施的土地利用總體規劃和城鄉總體規劃、國土空間規劃、專項規劃和詳細規劃，形成全域覆蓋的規劃“一張圖”；匯聚社會、經濟和人口等規劃相關數據，為規劃的科學編制和合理評估提供數據基礎。

2.2 實現空間規劃全流程業務及部門重要專項業務工作支撐

按照部38 號文要求，面向政府、自然資源主管部門及相關部門等，圍繞規劃編制審批、實施監管、調整優化三個核心管理階段，開發國土空間規劃“一張圖”應用、分析應用、成果審查與管理等相應功能，實現規劃的全流程管理［1］。同時針對省市縣在規劃編制和管理不同階段所面臨的重要專項業務工作需求，為各級用戶開發實用和好用的工具。

3 系統總體架構及功能設計

3.1 系統總體框架設計

廣東系統采用微服務架構設計，以確保系統的擴展性，主要由軟硬件基礎層、數據資源層、數據分析層、應用支撐層、應用服務層組成。

3.1.1 軟硬件基礎層 軟硬件基礎層依托廣東“數字政府”政務云平臺，為系統建設運行提供必須的計算、存儲、網絡等基礎資源環境，同時利用全省統籌建設的安全服務、統一身份認證等基礎服務，為系統的安全可靠運行和便捷登錄使用提供基礎條件。

3.1.2 數據資源層 數據資源層由包括空間規劃“一張圖”管理庫、過程管理類數據庫、新興數據專題庫、指標庫和模型庫，以及平臺運行所需的數據資源及數據資源庫組成。

3.1.3 數據分析層 數據分析層主要對收集的數據進行挖掘、存儲、分析及處理，給管理層提供決策輔助。重點分析規劃數據、業務數據、管理數據以及其他數據等。

3.1.4 應用支撐層 應用支撐層實現基礎應用服務、系統基礎功能，支持系統基礎運行，為系統提供身份認證、權限管理、工作流管理和大數據分析等能力。

圖1 系統框架圖

3.1.5 應用服務層 應用服務層實現業務應用服務支撐，提供通用業務組件和環境，實現國土空間規劃“一張圖”應用、國土空間規劃分析評價、國土空間規劃監測評估預警、國土空間規劃成果審查與管理、國土空間規劃指標模型管理、系統管理，以及其他系統成果接入及對外信息共享等。

3.2 系統功能設計

廣東系統功能根據建設需求，包含國家要求的功能和省里根據實際需要拓展的功能兩大部分。

3.2.1 國家要求的功能 根據38號文要求，系統面向政府、自然資源主管部門及相關部門、規劃編制/評估單位、科研院所、企事業單位、社會公眾應提供包括國土空間規劃“一張圖”應用、國土空間規劃分析評價、國土空間規劃成果審查與管理、國土空間規劃監測評估預警、資源環境承載能力監測預警，以及指標模型管理等支撐應用。

3.2.2 拓展的實用功能 結合廣東省實際，面向市縣規劃實施與用途管制相關業務，以用促建對“一張圖”系統功能進行拓展，為過渡期間規劃實施管理和用途管制提供支撐。主要包括加強三維地形數據的應用、增加建設用地指標臺賬管理、“多規合一”合規性審查、加強數據共享和業務協同等功能。

圖2 功能設計

4 系統建設需解決的幾個關鍵問題

4.1 數據基礎問題

數據是系統的基礎，系統建設需要立足系統功能定位，從4個層面考慮數據問題。首先是有沒有的問題，需要解決數據來源；其次是好不好用的問題，需要解決數據質量和匹配［2］；再就是能不能用的問題，需要解決數據安全使用；最后是怎么用的問題，需要解決數據和方法模型的結合。根據國家對規劃改革的要求，國土空間規劃涉及的數據面非常廣，至少需要100多項數據。在數據的4個層面上，廣東省級數據普遍存在不完全、不好用、不能用的問題。

4.2 網絡互聯互通問題

國土空間規劃實施監督信息系統建設要求實現“橫向到邊，縱向到底”，這一目標的實現依賴于網絡建設。廣東系統建設涉及的主要網絡有三種：廣東省政務外網、國土資源業務專網、互聯網，三個網絡的安全等級不同，高安全等級網絡的數據不能應用到低安全等級網絡，需要采用有效的手段或者控制策略實現這些網絡之間的數據安全共享。

4.3 新技術新方法合理應用問題

系統作為國土空間規劃實施管控的主要“抓手”，自然資源部明確提出需要利用大數據、智慧化等技術手段加強規劃實施監督。新技術新方法對國土空間規劃賦能，在空間規劃編制、審批、實施、監管全過程都大有可為［3］，云計算、大數據、人工智能、全域數字化、天空地一體化等新技術理念為國土空間規劃實施治理提供了更多的方法和手段。但新技術必須要用在合適的場景才能發揮賦能效用，一味求新并不能發揮技術的效用。當前廣東規劃管理上對新技術新手段的應用還不夠合理，在數據的融合分析和展示等方面仍然有待提升。

4.4 部門協同配合問題

由于國土空間規劃的綜合性和復雜性，系統建設涉及大量其他部門數據，數據收集和共享需要各部門配合。但是由于傳統體制下的“條塊分割”，部門之間各自為政，都有自身的主責主業，出于對數據安全和部門利益的考慮，加上各部門對數據管理有不同的要求，以及部門之間數據交流機制不完善，在數據收集過程中，往往存在有的部門提供數據不主動、不及時、不全面等協同配合力度不夠的問題。

5 系統建設策略及實踐

5.1 接入“空、天、地、海、網”各類數據，發揮多數據源的綜合優勢

數據是系統的血液，數據越豐富越全面，系統就越強大和有活力，融合匯聚“空、天、地、海、網”等多源、多級、多尺度的空間數據能為規劃實施管控提供強大支撐。廣東省的“數字政府”改革為數據的共享掃清了很多障礙。經過多方努力，廣東系統接入了四大主要數據源，分別是省政務大數據中心、省“粵政圖”平臺、省國土空間基礎信息平臺和省自然資源一體化數據庫、省衛星應用中心，共接入涵蓋土地、礦產、海洋、自然保護區，以及交通、水利、歷史文化保護、地質災害防治、環境監測等各類數據500多項。另外，還引入了三維地形、建筑白模以及騰訊人口、企業信息等互聯網新興數據，形成了一套較為完備的國土空間數據資源體系。

5.2 開展數據治理［4］，夯實系統的數據基礎

針對多源數據存在格式不一致、標準不統一、屬性表結構不一樣或空間有沖突等問題，廣東省在建設系統的同時開展了數據治理工作，研究出臺了全國首份省級《國土空間規劃數據治理指南》，指導規范全省各級國土空間規劃數據治理工作流程和內容，要求各地同步開展數據治理，將分散的自然資源數據、部門共享數據、網絡新興數據等整合匯聚為一體化數據資源服務體系。另外，針對部門專項規劃沖突問題，開展了省級專項規劃數據治理，匯聚融合了發改、交通、水利、生態、住建等多個關鍵部門的40 多項已編、在編專項規劃，為全省三線劃定和規劃編制夯實了數據基礎。

5.3 推行政務版數據，找到數據安全與便捷使用的平衡點

系統建設過程中接入的大量數據，在共享應用過程中會面臨能不能用和好不好用的問題，主要涉及保密數據或按照保密數據管理的敏感數據，要保證系統的易用和實用性還需要解決數據安全共享問題。為了達到數據安全共享使用目的，廣東經過國家多個部委批準，開發了政務版數據處理技術，將需共享的原始數據經過脫密技術處理形成政務版數據，于2015年開始在土地規劃業務中推行政務版數據，后來逐步推廣。目前廣東省規劃系統中接入的自然資源類和部門業務類數據都是政務版數據，算是找到了一個比較好的、數據安全保障與便捷使用的平衡點。

5.4 依托政務云建設，打通縱向層級和橫向部門的壁壘

廣東政務云平臺構建的“1+N+M”的“數字政府”政務云支撐了全省資源整合、管運分離、數據融合和業務貫通。其所依托的廣東省政務外網已經實現省市縣鎮四級聯通，并且通過政務云的策略控制能夠實現與互聯網的聯通，依托政務云建設廣東規劃“一張圖”系統，資源和網絡互聯互通兩方面問題都能得到很好的解決。目前廣東系統采用全省統一的身份認證體系，申請開通的用戶可直接用粵政易掃碼登陸，極其方便地實現了省市三級用戶的上下貫通、橫向聯通。

5.5 全省統籌、分類實施，滿足不同發展階段的應用需求

不同發展階段的地區，對系統建設有不同的需求，特別是區域發展差異大的地區需求差異特別明顯。廣東區域發展差異較大，珠三角地區普遍具備較高的信息化水平，粵東西北地區則相對落后。針對這種情況，我們采取了“全省統籌、分類實施、云端部署”模式進行系統建設。首先全省統建通用版系統，滿足國家和省的基本管控目標，減輕地方建設壓力，同時針對發達地區，允許自建系統，但必須按照全省統一標準與省級系統對接，確保系統能夠縱向到底的監管。

5.6 開發符合國家要求系統功能，拓展滿足地方實際業務需求功能

系統功能開發立要足國家要求，為國土空間規劃的編制、審批、實施、監督提供全流程業務支持，同時面向市縣規劃實施與用途管制相關業務拓展實用功能，支持規劃編制和實施不同階段的業務需求。廣東系統構建了“6+N”應用體系，目前開發完成“一張圖應用”、“國土空間分析評價”、“成果審查與管理”、“規劃實施監督”、“指標模型管理”和“社會公眾服務”6 大國家要求的功能模塊，基本滿足國家對系統的要求。同時針對規劃編制和管理不同階段的實際需求，為各級用戶打造了一系列好用管用的工具，包括空間規劃的底數轉換和底圖制作、地塊全生命周期查詢、永久基本農田占補分析、合規性審查、二三維一體化數據分析與展示等。這些工具在全省“三區三線”劃定工作中發揮了重要作用。

5.7 拓展各級各部門用戶，逐步擴大系統服務范圍

系統的價值在于應用，只有服務覆蓋更多、更廣泛的用戶，才能體現出系統的價值。廣東省系統上線之后，通過向部門提供基礎數據支撐、部門業務關聯、挖掘部門間業務協同契合點等方式，迅速擴大用戶群體，目前系統用戶1 200 余個，覆蓋省市縣三級自然資源及交通、水利、文旅、審計、開發園區等其他部門和相關單位約300個，累計點擊使用約20萬次。

6 系統改進方向與展望

6.1 構建部門協同聯動體系，增強部門協同水平和規劃傳導效率

廣東省四級三類的國土空間規劃體系決定實施監督信息系統，不僅包含自然資源部門內部總體規劃向詳細規劃的傳導管控和業務協同，還包含自然資源部門總體規劃與其它部門專項規劃的傳導管控和業務協同。當前系統在功能上已初步構建了協同框架，有和其他部門實現業務協同的個別案例，如和文保部門就文物保護問題實現了業務協同。但是部門之間的總體協作水平不高，區域間的協同更是欠缺。下一步系統建設將在構建部門協同聯動體系，增強部門協同水平和規劃傳導效率方面著力。

6.2 打造“互聯網+規劃服務”的規劃實施監管新模式，擴大系統公眾服務范圍

除了政府部門基于業務監管需要對規劃信息有需求，企業和普通民眾出于本身用地需求，對規劃信息也有需求，但是系統目前用戶群體還局限于各級政府部門，企業和普通群眾想要查詢相關規劃信息比較困難，下一步系統將依托“粵系列”平臺，建設完善移動便捷、便民利企的規劃共享服務體系，打造一個“互聯網+規劃服務”的規劃實施監管新模式，通過在粵省事、粵商通等微信平臺中增加規劃查詢和協同模塊，擴大系統的公眾服務范圍。

6.3 開展跨部門、多層級數據治理，夯實部門協同基礎

要實現空間規劃“一張圖”目標，需要根據實際情況，以標準銜接與數據治理為手段，明確規劃成果關鍵空間數據圖層的構成、屬性表結構，統一規劃成果質量與形式，

將各部門專項規劃成果和已批在實施的存量規劃成果納入系統進行統一管理，實現數據共享和信息交互、專項規劃編制和管控的部門協同。下一步系統建設將持續對各部門、各層級規劃成果進行標準化治理，解決專項規劃數據入庫、更新問題，實現“一張圖”動態維護和實時更新，夯實部門協同基礎。

6.4 優化空間規劃成果表達方式，創新問題解決方式

為更好地實現傳統規劃向可感知、能學習、善治理和自適應的智慧型規劃轉變，下一步系統建設將探索國土空間規劃成果的知識化表達，讓規劃內容更通俗、規劃問題更聚焦、規劃表達更生動。通過構建空間規劃成果語義網絡，利用可視化圖譜形象地展示國土空間規劃核心成果信息，把與圖譜節點相關的規劃知識體系系統化地展示給系統用戶，為用戶更加準確地發現規劃問題、診斷規劃問題并作出正確判斷和決策提供更全面和有深度的信息。