公路產業政府規制主體研究

劉媛媛

【摘 ?要】公路是現代經濟社會最主要的公共基礎設施，也是社會發展的重要產業經濟支撐。隨著我國經濟發展進入新常態，公路發展不斷呈現出其基礎性、先導性和服務性產業的新特點，公路產業發展方式正在經歷由傳統自然壟斷型向現代參與合作型過渡的歷史過程。如何明確公路產業政府規制目標，完善公路產業政府規制主體的組織建制，對于建構法治化、現代化的公路產業政府規制體系，提高產業經濟效能和社會效能具有重要的理論意義和現實意義。

【Abstract】Highway is the most important public infrastructure in modern economic society， and it is also an important industrial economic support for social development. With China's economic development entering a new normal， the development of highway industry is constantly showing new characteristics of its basic， leading and service industries. The development mode of highway industry is experiencing a historical process of transition from traditional natural monopoly to modern participation and cooperation. It is of great theoretical and practical significance to clarify the goal of government regulation of highway industry and improve the organizational system of government regulation subject of highway industry for the construction of a legal and modern government regulation system of highway industry and the improvement of economic and social efficiency of the industry.

【關鍵詞】行政法;公路產業;政府規制主體

【Keywords】administrative law; highway industry; government regulation subject

【中圖分類號】D63 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號】1673-1069（2021）07-0045-02

1 公路產業政府規制主體現狀概述

公路產業政府規制主體是一個在行政法學層次上被抽象和歸納的概念，在現實中則表現為一系列不同層級和不同屬性的、履行公路產業政府規制職能、做出公路產業政府規制行為的政府規制機構①的集合。鑒于公路產業是涵蓋公路設計與規劃等前期決策、建設、養護、運輸、經營、服務、行業管理、安全與應急保障等諸多內容于一體的綜合產業部門，決定了公路產業政府規制機構的復雜性和多樣性。

1.1 現行組織模式

現階段，全國各省公路產業政府規制體系的主要模式是實行“條塊結合、以塊為主”的組織模式。省、市、縣各級政府交通運輸主管部門作為本級政府的工作部門，受本級政府統一領導并對其負責，同時受上一級交通主管部門的行業領導，主管本省行政區域內公路產業發展戰略和規劃、建設、養護、運營、管理等工作;各級交通運輸主管部門之下又設立若干不同性質的公路產業規制機構，更加具體地履行公路產業政府規制職能。省級交通運輸主管部門之下設立的公路產業規制機構履行更加直接、具體、細化的職能，如公路的投資、建設、養護、通行費征收、服務設施管理等運營管理業務等。

1.2 問題歸納

①政府規制機構法律地位定位不明確，必然會導致履行政府規制職權合法性或合理性的缺失。政府規制機構“可以認為是根據國會法律的授權，具有一定的獨立性，通過依法制定規則和標準并對市場經濟主體的經營活動及社會問題進行規范和制約的行政機構”。作為行使政府規制職能的公路產業政府規制機構也應當是具備法律授權、具有獨立性、能夠依法采取規制手段和措施的行政組織。省、市、縣交通運輸主管部門作為本級政府的工作部門，其法律地位是毋庸置疑的，但就各級屬性不一的規制機構而言，其法律地位并無明確依據。②某些具有指導與被指導關系的規制機構組織層級設計不科學，必然導致政令不暢，無法有效實現規制職能。一些直屬于省級交通運輸主管部門的公路產業規制機構，與市、縣級交通運輸主管部門行政級別相當、職責權限交叉，當遇到部門利益與地方利益發生沖突時，若沒有強有力的溝通協調機制恐怕難以解決問題。③公路產業涵蓋范圍廣泛，政府規制機構林立，職責權限界定不清晰，甚或交叉覆蓋，如在公路路政、養護、運營管理、收費公路管理、公路建設項目審批等職能上多有交叉。加上各規制機構之間缺乏統一協調性，必然導致政出多頭、效率低下的現象發生。

2 產生問題之成因分析

①長期實行的計劃經濟體制向市場經濟體制轉型，以及發展社會主義市場經濟是一個較長的過程，在發展變革中難免產生政府規制主體組織模式的變形，甚至錯位，從而導致某些政府規制機構組織設置的不相銜接。這是問題產生的根本原因。我國經歷了長期的高度集中的計劃經濟體制時期，政府幾乎介入了社會生活各個領域，市場沒有發揮能動作用的空間，經濟主體大都按照指令性計劃安排生產經營活動。在計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，盡管在政府的宏觀調控經濟政策下，市場發揮資源配置基礎性作用的能動性越來越顯著，但是要徹底建立現代市場體系，健全現代市場制度，使政府與市場對推動產業經濟發展的驅動力相平衡和相協調，還需要一個比較漫長的過程。②公路產業經濟規模不斷擴大，涵蓋的范圍也不斷細化，并出現了許多新的經濟增長點，相適應地，政府規制職能也要隨之需要擴大或調整，從而使公路規制機構的具體形態也產生了多元化的趨勢。在傳統意義上，公路產業的內容主要涵蓋了基礎設施建設與養護、運營、管理、服務等方面。隨著社會經濟的跨越式發展和公眾需求的不斷增加，公路產業升級和改革的逐步深化，投資主體和籌資渠道多元化、智能公路建設、節能環保等成為優化公路產業結構新的經濟增長點，從而相應產生了新的政府規制內容，需要新的規制機構履行這些規制職能。③市場經濟的發展要求法治、公平和效率，導致某些公路產業規制職能需要被取消或限制，甚或履行這些職能的公路規制機構被撤銷，但其被保留的規制職能和人員則被分割轉移，實行地方政策性安置。例如，2008年成品油稅費改革取消了公路養路費等六項收費，一直以來履行以上相應收費職能的規制機構將被撤銷，這是公路產業政府規制機構的一次重大變革。這些履行收費職能的規制機構在全國各個地方的組織設置不同，有獨立的專門規制機構，有整合相關職能部門之后建立的規制機構，利益驅動下的本位主義必然導致對被分割轉移職能的爭搶。這也是導致公路產業政府規制機構林立、交叉重疊的一個原因。

3 完善公路產業政府規制主體建構的建議

3.1 公路產業政府規制主體的建置原則

①法治原則。首先，政府規制主體要有明確界定的法律地位并依法設置，由法律明確規定組織模式、產生方式、職能權限、內部機構、規制程序和手段等要素，才能從根本上保證政府規制其他環節的合法性。其次，建立嚴格的責任追究機制，公路產業政府規制主體履行規制職能的行為違法要承擔法律責任，從而抑制政府規制權濫用。②適度原則。在市場經濟條件下，政府規制主體的作用必須是間接的。因為政府規制主體與市場生產和經營主體之間并非隸屬關系，政府規制主體除在關系重大公共利益的情況下不宜干涉市場生產和經營者的經濟行為，而是需要借助一定的規制手段實現對市場生產和經營者的微觀調控。③權衡原則。政府規制需要成本，制定規制政策、履行規制職能、監督被規制者遵守規制等都需要成本。這就意味著政府規制的目標并不僅僅是盡可能地降低某一種風險的發生概率，同時還需要衡量規制過程中的資源配置效率，在資源有限的前提下，盡可能地達到政府規制的目的。

3.2 公路產業政府規制主體的組織模式

3.2.1 政府主導型組織模式的選擇

通常根據規制機構獨立性的大小以及規制機構與行政系統的權力關系將規制機構設置分為3種基本模式：獨立的、權力集中型的規制機構;在政府相關部門下設立相對獨立的規制機構;政府部門直接承擔規制職能。這種分類比較符合我國目前政府規制主體建置的基本情況。本文認為，我國公路產業目前乃至相當長的一段時間內，仍然適合政府主導型的規制主體組織模式，具體而言，各級交通運輸主管部門和依法設立的公路管理部門為主導的公路規制機構，這一點尤其體現在進行社會規制的業務領域;在主要進行經濟規制的領域，如公路建設投融資領域，可以根據實際需要和法律授權，探索建置專業性強、相對獨立的專門規制機構，承擔部分政府規制職能。

3.2.2 首長制和委員會制的內部結構并存

現階段應統籌考慮產業特點和我國的規制傳統，實行首長制和委員會制并存。一般而言，經濟規制事項集中體現了產業的技術性和專業性，采取委員會制更有利于保持規制主體的獨立性，形成更加科學和公平的規制政策，增加利益集團的俘獲難度，并有效防止專斷和恣意問題;而社會規制事項宜采取集中統一、指揮靈便的首長制，更能夠達到及時決斷的效果，使政府規制更有效率。

3.2.3 公路產業政府規制主體的自我規制

健全和完善履行規制職能的程序體系，對履行規制職能的過程進行嚴謹的監控，是規制主體進行自我規制的最有效方式。因此，公路產業政府規制主體的自我規制應以嚴格的程序體系為基本手段，即在現行法律法規和行業規范性文件的基礎上，使公路產業不同領域規制主體履行規制職能的實施程序更加客觀、理性、細化，減少規制主體履行規制職能過程中的主觀因素和人為因素，從而在最大程度上實現自我規制的目的。

【注釋】

①本文“政府規制機構”采用史全增在博士論文《鐵路運營政府規制的法律問題研究》中的相關定義，即“政府規制機構可以認為是根據國會法律的授權，具有一定的獨立性，通過依法制定規則和標準并對市場經濟主體的經營活動及社會問題進行規范和制約的行政機構”。

【參考文獻】

【1】史全增.鐵路運營政府規制的法律問題研究[D].北京：中國人民大學，2013.

【2】國發〔2008〕37號.國務院關于實施成品油價格和稅費改革的通知[Z].

【3】傅蔚岡，宋華琳.規制研究：轉型時期的社會性規制與法治.第1輯[M].上海：上海人民出版社，2008.

【4】肖興志.自然壟斷產業規制改革模式研究[M].大連：東北財經大學出版社，2003.