聚焦治理體系與能力現代化 深入公共安全體系建設
——常州國家高新區（新北區）推進公共安全體系建設

文、圖／中國人民大學危機管理研究中心 龔琬嵐 常州國家高新區（新北區）應急管理局 高志奇

以公共安全體系的規劃建設和健全完善為契機，江蘇省常州國家高新區（新北區）（以下簡稱“新北區”）全面貫徹落實習近平總書記關于應急管理、安全生產和防災減災救災重要論述，以“爭當表率、爭做示范、走在前列”為總要求，以增強安全生產防控能力為方向，以推進大安全大應急建設為主線，積極推進安全生產治理、應急管理、城市安全治理的能力和體系現代化建設，提升高質量發展效能，構建新發展示范格局。

本質安全+責任落實，加快安全生產治理能力和體系現代化建設

新北區以本質安全為靶向、以責任落實為抓手，堅持經濟發展與安全生產相同步。積極貫徹落實安全發展戰略要求，重點解決發展過程中存在的安全瓶頸問題，加快源頭治理和長效管理，增強企業主體責任意識和理念，將安全生產作為調整經濟結構、推動產業提質增效的著力點。

強化思想引領、配套工作機制，安全生產責任意識不斷增強。第一，加強思想深化頂層設計?！笆濉逼陂g，新北區區委區政府結合實際研究制定了《關于貫徹落實安全生產領域改革發展的實施意見》系列文件，全面推動責任體系、監管監察、依法治安、防控體系、保障能力等方面改革措施落地，各級領導干部紅線意識、底線意識和責任意識進一步增強。

第二，促進主題學習常態實施。區委理論學習中心組將安全生產主題納入專題學習計劃，各級黨組理論學習中心組持續開展專題學習會議，研究謀劃、統籌推進全區安全生產重點工作的力度不斷加大；區專治辦每月印發安全生產工作清單，明確區黨政領導和區安委會成員單位安全生產月度學習內容；區安委會成員單位黨委（黨組）組織安全生產監督管理學習實現制度化。

第三，促進工作機制完備運轉。新北區區委區政府將安全生產工作列入重要議事日程，召開區委常委會、區政府常務會議、黨政領導聯席會，協調應急管理和安全生產重點工作。區紀委監委、區安委辦聯合開展安全生產警示教育，監管職責履行實現閉環管理。將安全生產目標責任納入全區綜合考核體系，細化安全生產“一票否決”規定，考核標準更加量化，各級責任更加明確。

2021年10月30日，新北區區委理論學習中心組專題學習安全生產暨全區安全發展大會召開

新北區2021年安全生產重點工作開展情況展覽

第四，推動主體責任有效落實。出臺《區落實企業安全生產主體責任專項行動的工作方案》《區全面落實企業全員安全生產責任制實施方案》等配套措施，企業主體責任狀簽署完成率達100%，企業負責人、管理人員和員工自覺履行主體責任意識得到增強，企業全員、全過程安全生產責任制初現成效。

創新安全監管、優化行政執法，安全生產監督管理亮點紛呈。第一，創新執法方式，加大執法力度。通過執法計劃內檢查、異地交叉執法、“雙隨機”抽查、部門聯合執法、重大處罰企業“回頭看”等舉措，保持嚴查重罰高壓態勢，推動安全生產敢嚴管、真嚴管、長嚴管。圍繞?；?、粉塵涉爆、冶金鑄造、受限空間等風險較大領域開展重點專項執法，對高處墜落、機械傷害、觸電等事故高發類型實施靶向執法，對“危污亂散低”“小化工”“廠中廠”、對外委托項目等進行拓展執法。嚴格執行安全生產舉報獎勵制度，處理舉報49起，現金獎勵1.35萬元，舉報辦結率、滿意率均達100%。

第二，規范執法行為，優化執法程序。全面推行行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度等行政執法“三項制度”，痕跡管理、審核監督、依法公開等執法程序更趨規范，人員依法執法素養不斷提高，執法權威性得到鞏固。2021年3月新北區應急管理局制定并發放了《行政處罰案件辦理要素指南》，內容包含行政處罰案件審理、證據采集、文書格式“三項”標準，并附4份制式模板，有效促進全區安全生產行政執法人員嚴格規范、公正文明。

2021年5月26日，新北區首屆應急管理業務技能競賽暨第七屆執法技能競賽舉行

第三，推進信息支撐，推動執法精細。全面運行安全生產問題處置監管平臺，為全程跟蹤、精準治理提供支撐。扎實提升安全管理信息化水平，推廣使用全省?；钒踩L險監管預警平臺，提高監管效率。推動全區危險化學品企業安全管理信息平臺，通過定點、定時、定人的程序化操作和后臺管理考核，實現關鍵環節控制和全程可追溯。依托區智慧安全監管一體化云系統平臺，督促指導化工、?；菲髽I開展崗位風險評估及管控，全區動火作業實現專業化管理。

第四，強化隊伍建設，提升執法能力。行政執法隊伍規范化建設全面推進，組織安全監察人員通過集中封閉式培訓、組織執法技能競賽、聯合交叉執法、“安監崗位練兵”等形式，多途徑提升執法能力?！笆濉逼陂g，全區連續舉辦五屆安全生產執法技能競賽，開展綜合能力提升培訓班10期、執法業務培訓班9期、涉爆粉塵培訓班4期，培訓人員1400余人次。新北區代表隊連續獲得常州市第十四屆和十五屆職工職業技能競賽安全生產執法技能比賽團體第一。

短期嚴查重罰、長期轉型提升，安全生產高危整治卓有成效。短期，結合安全執法和專項整治，對安全生產高危風險隱患保持嚴查重罰高壓態勢?！笆濉逼陂g，新北區全區立案查處各類安全生產違法違規行為約3600起，罰款超5100萬元。事前執法力度持續加強，全區應急管理條線事前立案占比由2017年的87.3%升至2020年的97.69%。在“安全生產執法攻堅月”活動中，新北區應急管理系統出動執法檢查人員500人次，指導服務企業200余家次，零距離教育從業人員3000余人次，查糾整改安全隱患1000余項，立案查處典型違法違規行為65起，罰款160萬元，各類生產安全事故得到有效壓降。

長期，通過整合轉型和改造提升，積極謀求本質安全水平提升的可持續道路。新北區深入開展化工企業本質安全診斷治理，嚴格外包施工、動火、檢維修、有限空間作業管理。對照《危險化學品企業安全風險隱患排查治理導則》要求，配套編制《危險化學品企業安全生產檢查表》，對標開展深度檢查，累計檢查企業84家次，排查隱患863項，均完成整改閉環，切實提高整治工作全面性和精準性，有序推進化工企業安全關閉騰退。開展冶金等工貿安全生產專項整治工作，在全市率先制定了《區工貿企業使用危險化學品安全管理指導意見》，對全區614家?；肥褂昧枯^大的工貿企業建立監管數據庫。聚焦冶金鑄造、液氨使用、粉塵涉爆等重點領域，排查重大隱患58項，全部完成整改。

2020年8月新北區開展“安全生產行政執法攻堅月”行動

依法強安+科技治安，加快應急管理能力和體系現代化建設

新北區以依法治安為基礎、以科技強安為支撐，健全應急法制、體制、機制、預案，完善部門協同、上下聯動、區域合作等機制，重點推進風險監測預警、指揮協調、應急救援、基層應急、綜合保障等能力建設，切實履行救援協調的使命任務。

圍繞“一案三制”，應急管理和防災減災體系持續健全。第一，應急法治建設逐步健全，加強法規宣貫培訓。組織全區學習《生產安全事故應急條例》，扎實開展綜合應急演練，生產安全事故應急救援教育得到全面普及。

第二，理清應急體制，優化應急處突流程。根據應對突發事件流程中涉及到的預防準備、監測預警、應急處置、善后恢復等應急工作環節，劃分各專業應急機構和事件主管單位的職責，進一步明確具體突發事件處置過程的牽頭單位和協助單位，加強不同職能部門和單位之間的密切配合和聯動響應。

第三，理順應急機制，強化應急救援協調。加強對全區自然災害、安全生產信息的動態管理，健全完善應急救援工作協調機制，深化部門、企業（單位）聯動與交流合作。

2021年6月5日 新北區八部門聯合開展危險貨物道路運輸事故應急救援演練

第四，健全應急預案，強化預案修編演練。應急預案體系實現全區域、全行業、全過程覆蓋，《區突發事件總體應急預案》修訂完成，突發事件信息報告、現場處置、應急救援等工作流程實現優化，區、鎮（街道）二級應急組織體系搭建完成，先期處置和應急響應任務分工明確；專項應急預案修訂完成，防災減災救災預案體系基本建成，300余家工貿重點企業和1000余家規上企業實現應急預案編制、演練全覆蓋，應急預案備案企業達2200余家。

聚焦重點環節部位，應急救援和救災抗災能力持續提升。第一，完善應急指揮管理機構。充分利用水利、交通、公安、文旅等部門視頻監控系統，基本建成集應急指揮調度、危險化學品企業監測監控、視頻會議和大屏顯示為一體的區級應急指揮平臺，完成安全生產監控預警應急一體化平臺，進一步籌建應急指揮、風險預警、隱患管控、監督監管、調查取證五大功能。

第二，應急救援隊伍不斷壯大，初步形成以綜合性消防救援隊伍為主力軍，以各類專職應急救援隊伍為骨干，以企業應急救援隊伍為基礎，以社會救援力量為補充的應急救援力量體系；成立減災委員會，建立一套以專業力量為基礎，以社會力量為補充的防汛搶險救援力量體系；全區共有各類專（兼）職應急救援隊伍140余支，約2400人，涵蓋水上搜救、醫療急救、人員救助等多個領域。

第三，強化風險監測預警功能。依托區應急指揮中心和濱江工業園監控平臺，完善綜合監測預警系統，強化風險源識別，全面建立風險隱患數據庫和分級分類管理制度，為各類突發事件的監測預警和隱患治理提供基礎信息；有序開展全區第一次全國自然災害綜合風險普查工作，摸清全區自然災害風險隱患底數，查明重點地區抗災能力，為應急管理提供權威的災害風險信息和科學決策依據。

對標先進一流標準，基層能力和應急綜合保障持續強化。第一，切實提升基層應急管理和救援處置能力。落實基層網格化治理工作，明確各鎮街園區負責應急管理工作的機構和人員，整合各版塊安全生產、汛旱風凍災害防御、綜合減災、自然災害救助等職能。著力構建有班子、有機制、有預案、有隊伍、有物資的“五有”基層應急管理體系，實現基層相關負責機構、人員、經費、裝備“四落實”，隊伍結構、素質、能力、作風“四提升”，工作職責、任務、機制、手段“四匹配”。

第二，全面加強應急綜合保障和資源儲備建設?！笆濉逼陂g，新北區相繼建成城北應急物資儲備中心、西夏墅鎮印染行業環境應急物資儲備庫和三井街道應急物資庫，百丈、孟河、羅溪、奔牛專職消防站陸續投入運營。接下來，將進一步加大應急救援物資保障投入，統一規劃全區應急物資儲備倉庫和儲備點；完善應急物資儲備、調運及補充機制，細化應急物資實物儲備、社會儲備和生產能力儲備管理要求，提升儲備效能。

安全發展+共建共治，加快城市安全治理能力和體系現代化建設

新北區以安全發展為指揮棒、以共建共治為突破口，圍繞“城市安全、美好生活”主題，結合安全發展示范城市創建任務，加強城市安全風險治理和管控，創新城市安全管理機制，推動韌性城市建設，加快建設綜合性、全方位、系統化的城市安全發展體系。

以點帶面，打通城市安全治理“最后一公里”。城市安全治理的“最后一公里”，涉及安全生產生活的微觀場景，觸及城市安全運轉的細枝末節。對此，新北區高度重視，通過精細化、標準化的安全治理手段，以點帶面，織密城市安全網，其中典型做法是“應急交底箱”制度的規范建設和全面推廣?！皯苯坏紫洹钡碾r形為“消防交底箱”，由常州市新北區濱江經濟開發區化工園區創設，“消防交底箱”存放于廠區門衛崗亭，內含廠區總評圖、消防布置圖、管線圖、倉庫庫存物品、品種建立臺賬等文件并進行每月更新。借助交底箱內材料，化工企業、?；穬Υ鎮}庫等火災撲救中能第一時間掌握起火原料、建筑結構等關鍵信息，提高救援效率，保障逆行安全。此后該制度逐漸在新北區、常州市得到全面推廣。截至2020年11月，“應急交底箱”已在常州市1764家化工企業、商場、醫院、學校等消防重點單位推廣應用。

按照標準化、系統化、方便實用的要求，新北區“應急交底箱”實施要求為：外觀應使用紅色色系，標識醒目；具有防水、防潮功能；便于攜帶、保存和使用；內含便攜式小手電、激光筆、彩色筆等工具；箱內應急信息資料主要包括箱內材料目錄清單、安全進入須知、總平圖、消防總平圖、涉及危險化學品的安全技術說明書以及保存相關電子文檔的U盤；箱體上附有相關信息二維碼，電子文檔資料可以直接從事故現場和后方指揮中心推送給各應急聯動單位；掛于門衛室的顯眼處或主要通道合適位置，方便緊急情況時調用；由單位主要負責人負責把關，單位的安全總監（安監員）負責定期管護和更新，確保資料信息的真實有效。

“應急交底箱”制度系統化編制匯集好應急信息資料，在突發緊急狀態時可及時保障所需關鍵應急信息的交底運用，助力應急救援力量開展科學施救，實現有序應對和管控到位。與此同時，“應急交底箱”的設立和更新也為政府系統梳理排查企業風險源提供有力抓手，企業日常巡檢和專項檢查中，可根據交底箱的相關資料進行自查，并根據企業生產運營實際情況更新材料。

提效增能，構建區域安全治理“智慧大腦”。城市安全治理需針對區域內各版塊、各要素進行全局把控和系統防治。對此，新北區轄區內的鎮街園區，以信息化、智能化技術手段提效增能，構建區域安全治理“智慧大腦”。

常州濱江經濟開發區在建成覆蓋新材料產業園的安全與環保監控網絡基礎上，開發了安全與環保監控預警一體化平臺，實現安全管理重心向事前預防和風險控制轉變，21家（不含港口企業）重大危險源企業監測預警信息實時數據對接率達100%，及時分析前端各監測網絡的在線數據，并建立了問題預警和應急響應機制，將園區安全管理重心從事后處置向事前預防、事故管理向風險危機管理轉變。

新北區奔牛鎮聚焦基層治理難點、痛點、堵點，探索建立社會治理現代化指揮中心，著力打造開放融合、集約高效的立體指揮調度一體化平臺。立體指揮調度一體化平臺整合網格化治理、12345、數字城管（12319）、污染防治等上級平臺工單；匯聚本級一體化平臺APP，BenNiu民意直通車、非訴中心、輿情監測等信息來源渠道；連接藍天衛士、“雪亮工程”等模塊，所有工單合并為一、中心統一調度指派，集數據匯集、指揮調度、輔助決策、分析研究、監督考核于一體，優化治理形態，提升治理效能。

多元聯合，形成“風險共擔與風險對沖式”治理格局。針對風險程度高、專業化要求度高、精細化發展程度高的行業領域，新北區通過引入專業服務和保險機制，促進城市安全治理由單一黨政監管實現向社會多元聯合管理轉變，將外部資源全方位融入安全發展大局。在黨委政府做好全面統籌、夯實基礎、抓住重點、保障弱勢的基礎上，以行業協會、產業聯盟、應急企業等社會力量的有序有效參與和共建共治格局，分擔事務和責任，有效對沖傳統“大包大攬”的保姆式安全治理風險。

“十三五”期間，新北區出臺了《區進一步加強安全生產專家管理的實施辦法》，制定了《區安全生產專家管理辦法》，實現多節點綜合評價考核體系，實現安全生產專家隊伍建設和管理與時俱進。隱患排查、執法用車等領域政府購買服務力度不斷加大，第三方機構參與安全生產隱患整改成效顯著。鼓勵企業投保安全生產責任險，重點要求粉塵涉爆、金屬熔融企業投保，共有55家粉塵涉爆企業、115家金屬熔融企業投保安責險，投保率超過99%。

“十四五”是全面開啟社會主義現代化新征程的關鍵時期，是機構改革和區劃調整后全力推進安全生產治理、應急管理、城市安全治能力和體系現代化，營造安全穩定發展環境的重要時期，是統籌實現人民群眾生命財產安全和經濟高質量發展同頻共振的黃金時期。對此，新北區將以公共安全體系建設為抓手，繼續在狠抓落實上下功夫，聚力深化安全生產、應急管理、城市安等多領域改革，為打造“國際化智造名城”，實現跨越式發展創造良好的安全環境。（本文系常州國家高新區（新北區）公共安全體系規劃研究項目成果之一。）