歐盟碳邊境調節機制對我國影響及未來發展分析

崔明懿

摘 要：2021年7月歐盟委員會公布一攬子環保計劃，其中歐盟碳邊境調節機制最為引人關注。根據該機制設計，從2026年開始歐盟將對水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁五大行業進口產品征收碳關稅，以降低碳泄露。本文總結了歐盟碳邊境調節機制的主要內容，并分析了該機制對我國出口的影響，并進一步分析了未來全球碳邊境調節機制的發展及對全球貿易的影響，最后建議我國積極與歐盟展開談判，倒逼自身減碳并完善我國碳排放交易體系，同時為潛在的綠色貿易壁壘提早做好預案。

關鍵詞：碳邊境調節;碳關稅;綠色貿易壁壘;出口貿易

在2021年4月的領導人氣候峰會上，聯合國秘書長古特雷斯表示，氣候危機已到了刻不容緩的地步，過去十年是有記錄以來最熱的十年，全球氣溫上升了1.2攝氏度。目前，全球已經有超過120個國家或組織明確宣布了“碳中和”目標，習近平主席在去年的聯合國大會上也宣布，我國的二氧化碳排放量將爭取于2030年前達到峰值，并爭取在2060年前實現“碳中和”。

歐盟在應對氣候危機方面一直走在世界的前列，1996年就發布了關于對污染物集中管控的規定，2005年就開始試點碳排放市場，此后經過了十幾年的改革與完善。歐委會主席馮德萊恩7月14日公布了一攬子環保計劃，目標是2030年前溫室氣體凈排放量較1990年減少55%，其中包括建立歐盟碳邊境調節機制（以下簡稱CBAM）。該機制擬要求從2026年起對水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁五大行業進口產品征收碳關稅。未來該機制一旦落地，一方面將對全球減碳格局產生影響，另一方面將沖擊我國相關產品對歐洲的出口。本文將對該機制對我國影響及未來發展方向進行分析并提出建議。

一、 歐盟碳邊境調節機制基本內容

根據2019年12月歐委會提出的《歐洲綠色協議》，歐盟承諾2030年溫室氣體排放比1990年減少50%-55%，2050年實現碳中和。同時，歐盟認為在與其碳排放目標不一致的國家將很可能導致碳泄露，例如高碳產品將更多地在歐盟以外的地區生產并出口至歐盟，抵消了歐盟自身減碳政策對全球范圍減碳效果的影響。與此同時，高碳產品在歐盟以外地區生產也可能會對歐盟內相應產品的生產企業的競爭力帶來較大的負面沖擊，使得企業的最優策略變成前往碳排放要求較低的地區進行生產，而非政策所傾向的鼓勵企業通過技術革新等方式留在本地區減碳。因此歐委會于7月14日正式啟動CBAM的立法進程，2023-2025年為過渡期，進口商在此期間只需通報相關信息，無需支付費用。從2026年開始，進口商將在申報相關信息的同時，同時支付費用。CBAM覆蓋的范圍包括所有非歐盟國家，但瑞士、冰島、列支敦士登和挪威目前處于豁免名單中，未來該名單可能會進一步調整。

（一）費用計算

對于費用的計算，標準為進口商品的溫室氣體排放量乘以碳價。排放量由商品排放強度乘以數量確定，其中排放強度由進口商申報，難以精確地核查。對于實務中所應采用的計算方法，歐盟曾討論過多種方式，包括參考分配碳排放配額時的排放水平、歐盟相關企業的平均排放水平、全球平均排放水平以及針對不同國家的進口產品使用與該國家相適應的排放水平等方式。同時，歐盟也考慮鼓勵進口商證明其進口產品碳排放水平較低，從而承擔更低水平的邊境調節。

（二）費用收取方式

歐盟考慮的費用收取方式主要包括一下四類：（1）對進口產品直接按一定稅率收入碳關稅。這樣的方式簡單直接，可執行性強，但關稅稅率通常在一段時期內不會改變，與碳交易市場價格的不斷變化難以匹配，可能導致市場的扭曲。同時碳關稅本身有與世貿組織非歧視原則沖突的合規風險。（2）將進口產品也納入統一的歐盟碳排放市場，按照歐盟本地產品的要求購買碳排放配額。在這種收取方式下，歐盟也考慮是否增加碳排放市場整體配額，以避免邊境調節機制間接推高本地企業的生產成本。（3）單獨為進口產品設置碳排放配額，但不通過交易或拍賣的方式進行，碳價直接參考歐盟碳排放市場的價格，這樣相對能夠與世貿組織的非歧視原則相容，被采用的可能性最大。（4）在消費環節對歐盟產品與進口產品征收與碳排放水平相適應的消費稅。這樣能夠讓最終消費者承擔稅負，但消費稅屬于國內稅，在歐盟現行體制下需成員國一致同意，實施可能性極低。

二、歐盟出臺碳邊境調節機制的影響

長期以來，歐盟一直有引領全球綠色低碳發展的企圖，這是歐盟為了扭轉被中美競爭邊緣化趨勢而主動需求發展的方向，希望能夠找到新的發展動能。此前歐盟所制定的法律法規主要針對內部綠色發展轉型，而此次將推出的CBAM將會直接影響歐盟對外貿易以及與貿易伙伴之間的關系。從CBAM的具體規定來看，由于溫室氣體排放強度本身難以核查，在實務中的標準具有可操作性，同時豁免名單的制定本身就具有主動性，使得CBAM不僅會成為在全球氣候治理中的重要標準，也會成為歐盟在對外貿易談判中的重要籌碼。

（一）預計CBAM的落地之路將較為坎坷

目前歐盟之外各國對CBAM的態度有很大的分歧，加拿大、英國等少數發達國家表示支持，但包括俄羅斯、印度在內的絕大部分發展中國家均對其表示懷疑。同時美國的態度較為模糊，一方面美國想要利用歐洲在綠色化轉型中的先發優勢打壓中國、俄羅斯等發展中國家，另一方面由于美國自身的高碳排放強度，其也不愿意CBAM導致自身高碳產品對歐洲的出口遭到嚴重的負面沖擊。同時歐盟內部也有擔心CBAM將使得企業生產成本上升，進而導致競爭力下降，加之CBAM在實務中的應用還有很多需要進一步厘清的地方，例如排放強度的核算，預計歐盟與外部國家之間的博弈以及內部對CBAM具體執行細則的討論將使得該法案的落地不會一帆風順。

（二）需謹慎應對CBAM可能帶來的綠色貿易壁壘

在全球氣候治理中，發達國家與發展中國家由于發展階段的不同，對于節能減碳具有共同但有區別的責任。但CBAM的出臺可能會使得發展中國家與發達國家的減碳責任趨同。王海林等（2020）指出，歐盟等發達國家擬對貿易采取的碳邊境調節措施，刻意地忽視和淡化“共同但有區別的責任”原則，意圖向發展中國家施加過度的減排壓力，轉移排放責任并轉嫁減排成本。甚至由于CBAM的執行本身具有可操作性，對于發展中國家的歧視可能會導致發展中國家面臨更嚴重的綠色貿易壁壘。特別是如果未來美國與歐盟在CBAM的執行過程中勾結，形成多邊框架下的規則標準，將對發展中國家帶來更大的壓力。

（三）CBAM對我國出口帶來的直接影響

CBAM所覆蓋的產品只占中國對歐盟出口總量中的小部分，但是CBAM本身具有的關稅特征將增加中歐直接產生貿易摩擦的可能性，特別是目前來看CBAM針對的更多的是歐盟自身競爭力相對較弱的產業，這更增添了其綠色減碳背景下的貿易保護色彩。特別是由于中歐之間碳交易市場上碳價的巨大差異，CBAM要求必須以歐盟碳價為基準支付碳邊境調節費用，將降低我國出口產品的競爭力。

根據騰訊研究院測算的結果，2018年我國出口歐盟的產品隱含碳排放水平為2.7億噸，而從歐盟進口產品隱含碳排放水平僅為0.31億噸，因此一旦CBAM落地并擴展到更多的行業，我國將有更多的行業出口面臨負面沖擊。另一方面，一旦中歐之間的貿易關系因為CBAM被破壞，那么歐盟所受到的損失將幾乎肯定比CBAM本身所帶來的收入更大。因此未來中國和歐盟就CBAM的具體執行料將有更深層次的談判，特別是對碳價和排放強度的認定方式。

就具體行業而言，歐洲是中國鋼鋁出口的重要目的地。根據統計，CBAM對中國出口的影響集中于鋼鐵和鋁行業。2020年中國向歐盟出口的此次CBAM覆蓋的相關產品總值18.78億歐元，其中99.79%為鋼鐵和鋁。因此CBAM一旦落地將對我國鋼鋁行業的出口造成一定的負面影響，但如果能因此倒逼我國鋼鋁產業加大減碳力度，對行業的長期健康發展反而有正面的作用。實際上，王新東和郝良元（2021）、周云峰等（2021）等研究都表明我國鋼鋁行業正在加速研究低碳化技術 。在全球減碳的大方向下，鋼鋁行業的低碳化發展不僅能有效地幫助我國更快地實現碳達峰、碳中和的目標，也能夠形成新的出口競爭力。

三、世界范圍內碳邊境調節機制的發展及對世界貿易的影響

（一）美國對碳邊境調節機制的試驗

除了歐洲之外，美國今年3月出臺的《2021貿易政策議程及2020年度報告》中明確表示未來將考慮把碳邊境調節稅納入貿易議程。姚穎等（2021）指出，碳邊境調節在美國國內政界、學界獲得的支持日益增加，但到目前為止美國在聯邦層面對碳稅的立法嘗試均以失敗告終。

美國目前對碳邊境調節機制的直接嘗試主要是在加利福尼亞州（以下簡稱“加州”）針對于電力行業的交易機制。具體來說，在加州境內消費的電力無論是來源于加州本地的，還是從州外傳輸至州內的，都需要購買碳排放配額。但在實際執行中，加州公共事業和電力交易商通過置換的方式，向溫室氣體排放較低的發電商購電供應加州，而將排放較高的電力置換到加州以外的地區，規避碳邊境調節機制。加州對碳邊境調節機制的試驗表明，如果碳邊境調節機制的覆蓋范圍有限，則局部的碳邊境調節在整體碳泄露的抵消影響下成效甚微，這與張宏和張海玲（2013）通過理論模型推導出的結果是一致的。

對于未來的發展，雖然目前美國國內對于碳定價的支持聲量很大，但全國范圍內的碳定價與邊境調節機制的推出還面臨著很大的困難，受到民主黨與共和黨在參眾兩院的整體博弈的巨大影響。目前美國兩院均以民主黨占多數，但優勢相對較小，且共和黨參議院領袖麥康奈爾長期以來都是煤炭行業的堅定支持者。特別是美國東南部的部分地區有很大的煤炭進口需求，一旦推出碳邊境調節機制，煤炭進口商與企業的生產成本勢必被推高，預計將面臨很大的立法阻力。

（二）碳邊境調節機制與WTO規則的相容性

在全球應對氣候危機的壓力下，之所以碳邊境調節機制沒有成為世界范圍內的主流政策，其與現行WTO規則的相容性是一個關鍵影響因素。首先，在WTO的規則框架下，邊境調節機制一般而言不能違反國民待遇原則與最惠國待遇原則。也就是說，進口國對于進口產品的待遇不應低于本國產品，且進口國對來源于不同出口國的產品不能差別對待。由于碳邊境調節機制本身是對采取不同氣候相關政策國家或地區的區別對待，因此是否滿足最惠國待遇原則很容易遭到質疑。申萌和方釗（2010）認為，即使WTO允許區別對待，對于氣候政策具有差異的不同WTO締約方如何區別對待才是公平的，也是一個很大的難題。

另外，WTO規則中本身具有環保例外條款，其允許保護消耗性自然資源的邊境調節機制，只要WTO專家組認定該機制與氣候保護之間有實質關聯。但該環保例外條款本身也規定了適用于該條款的政策必須不具有武斷性、歧視性和保護主義的傾向，以避免該條款被濫用。而碳排放水平本身測量的難度就使得該條款適用起來幾乎必然帶來進口國與出口國之間的爭議。因此在現行WTO框架下，預計很難有大量國家或地區推出碳邊境調節政策，未來WTO各締約方就該機制可能會有持續性的爭論。

（三）碳邊境調節機制對我國出口的影響

根據世界銀行2020年發布的《碳定價機制發展現狀及未來趨勢》報告，全球有30項圍繞碳稅開展的碳定價機制，未來可能會有更多的國家或地區推出碳邊境調節機制。從本質上看，邊境調節機制是進口國對進口產品參照本國同類產品征求的相適應的稅收。目前來看，因為我國碳排放市場上的碳價相較于外國明顯偏低，因而國外推出的碳邊境調節機制幾乎必然地將為我國產品出口帶來額外的成本，降低我國出口產品的競爭力。而隨著我國碳排放市場的不斷完善，以及碳達峰、碳中和目標帶來的壓力，預計我國碳價未來將會出現一定程度的上升，與國外碳價之間的差異將逐漸縮小，間接降低國外碳邊境調節機制的負面影響。

實際上，單純出于減碳目的的碳邊境調節機制對我國的影響相對較小，但其本身所隱含的貿易保護特征，則可能對我國高碳產品的出口帶來預期外的沖擊。張宏和張海玲（2013）認為單一國家或實體應對碳泄露的政策效果其實很低，而碳邊境調節稅一旦控制不當，很容易演變為貿易保護手段。

具體就碳邊境調節機制的設計來看，一方面對我國碳交易市場是否認可將影響到我國企業在國內購買碳配額的成本是否能夠部分抵消出口至國外所面臨的碳邊境調節機制帶來的成本，另一方面對從我國進口產品的碳排放強度的認定方式也將直接影響我國出口產品的競爭力。例如隨著我國低碳技術的發展，我國出口產品的碳排放強度未來甚至可能低于進口國本地產品，但進口國可能會刻意采用碳排放強度較高的第三國的排放水平來認定我國出口產品的排放強度，從而保護本地企業。也就是說，未來需要密切關注推出碳邊境調節機制的國家或實體在實務中如何實施該調節機制，需做好應對某些國家將該機制異化為貿易保護手段的準備。

四、建議

（一）積極與歐盟展開談判，維護自身出口競爭力的同時倒逼自身減碳

歐盟所推出的CBAM法案一方面具有引領全球綠色化發展的特征，另一方面也附帶有貿易保護的特征。因此對待該法案，我國一方面需要警惕其帶來的貿易壁壘，同時也可利用其倒逼相關高碳產業進行低碳化轉型，為我國實現碳達峰碳中和目標添磚加瓦。具體來說，碳交易市場可以逐漸與歐盟對標，有助于完善我國碳排放權交易市場，在貿易中也可以考慮一些歐盟生產的低碳原材料或半成品，例如今年4月中石油與殼牌公司簽署的全球首份長貿液化天然氣碳中和協議。這些一方面有助于我國實現碳達峰、碳中和，另一方面也能成為我國與歐盟之間談判的籌碼。

如果能在與歐盟的談判過程中構建促進全球減碳，同時又能夠兼顧發展中國家與發達國家利益的減碳規則，將能夠提升我國在全球氣候治理中的話語權，維護自身利益的同時，體現大國擔當。

（二）努力發展減排技術與政策體系，持續提高自身減排能力，做好應對綠色貿易壁壘的預案

CBAM正式落地尚需數年時間，在此期間我國需進一步發展高碳行業減碳技術，同時進一步完善碳排放市場交易規則，將更多的行業納入。薛飛和周民良（2021）通過對碳交易市場試點地區的研究發現，市場規模與試點地區的碳排放量顯著負相關。李濤等（2021）的研究發現碳交易市場流動性越好，越能夠提升相關企業的市場價值。因此，為了提高碳排放市場的交易效率，可以引入合格的非核心投資者，例如滿足要求的金融機構，以擴大市場規模并提高流動性。同時，如果碳邊境調節政策逐漸成為世界范圍內的主流，我國也可考慮出臺相應的政策，作為碳排放交易市場的有效補充。李季和王宇（2016）的理論研究表明，在碳排放市場建設中引入碳邊境調節機制有助于在實現碳減排目標和維護產業競爭力之間實現平衡。

另一方面，應對氣候危機是全球性的重大課題，通過行政措施與財稅政策引導我國企業與消費者在生產和消費中轉向低碳模式，既有助于我國的減碳事業，也能夠降低通過貿易帶來的碳泄露，承擔應對氣候危機的大國責任與義務。

最后，對于歐美各國以減碳為名而設置綠色貿易壁壘，需要做好心理準備與應對預案。針對歐美國家可能發起的碳關稅戰，需盡早擬定我國的碳關稅方案，設計對等的反制工具箱。針對CBAM或其他潛在的碳邊境調節措施在WTO框架下的合規性進行深入的研究，作為未來在WTO框架下維護我國正當權益的法規基礎。同時，在深度可行性研究的基礎上，我國也可在現有的多邊框架下主動提出多邊減排方案與機制設計，更好地在國際節能減碳中為發展中國家發聲。

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