對實際工作中公文規范管理常見問題的思索

李穎

公文，是國家行使管理職能的重要手段。人們在使用公文進行行政、社會管理和公務交往的過程中，根據逐步形成的習慣，不斷完善，成為一種統一、固定的格式，確定下來，共同遵守。這種規范化和標準化的格式，反映了公文的客觀需要和內在規律，體現了公文的權威和功能。

現結合公文規范管理中，主要是正文里出現與規范相關的問題，作一些探索。

公文標題由發文機關名稱、事由和文種組成，準確、扼要概括公文的主要內容。標題要特別注意文種的選擇，實際工作中，文種選擇有誤是常見現象，多出現在上行文中，請示報告不分，明明是報告，卻要求上級機關答復;上級機關對請示的回復，可以不用批復，授權辦公廳（室）用函來答復，但在署名時，卻誤署機關名而非辦公廳（室）;同級機關或不相隸屬的單位間，用請示和報告，而沒有使用函件商洽事務（多出現在下級單位向上一級不隸屬管理單位間）;甚至某高校（廳級）向地方某縣級部門商洽事務用請示，這是不妥的。出現這些情況的原因一是不清楚平行機關之間不是上下級領導與被領導的關系，二是出于對文種使用規范掌握不準，三是明知不對而為之，認為這樣有利于申請事項獲得批準，四是有些機關單位的官僚作風，公文涉及自己行政管理的范圍，不相隸屬單位不愿用函件辦理，要求以請示來處理等。值得欣慰的是，近兩年來，這些情況已經越來越少，政府機關行使行政管理越來越規范。例如，筆者單位按慣例向省級人社局用公文請示，文件送達后被對方拒絕，要求只能發函，報請示是錯誤的;又如多年前向直屬上級機關報送意見或者發函，竟被批評，說下級機關無權向上級部門發函或者以意見的方式報文，只能使用公文請示或者報告，結果出現“關于報送《XXX的意見》的報告”這樣明顯錯誤的文種。而現在上級機關已經不作這方面要求，許多公務根據公文內容以函件形式上報。管理中發現政府部門、行政機關對公文的要求也越來越嚴，對文種選擇準確，內容審核嚴謹。這些變化，對于公文管理人員來說，是國家行政管理的一大進步。

公文擬制中，對文種選擇不正確，經常出現使用非法定文種，如總結、要點、方案、計劃、安排、綱要、規劃、建議、申請、匯報、答復等;標題中，也常常出現文種重疊的錯誤，比如：請示報告、意見報告、請示函之類;還有經常出現一些混淆的生造文種，比如情況報告、總結報告、學習報告、任免通知、匯報等，甚至有些公文把批轉、轉發也當成文種來使用。

國家規范要求，標題排列應使用梯形或者菱形，不應使用上下長度一樣的長方形或者上下長、中間短的沙漏形，個別地方也要求在排版時盡量避免金字塔形。工作中發現公文標題排版隨意，不遵守規范的情況十分常見。公文標題一行無法完全排列時，會回行到下一排，要求不能斷詞或者詞組，特別講究斷行時要同一排詞義句義的完整。經常見到一些公文自動跳行，將一個詞語直接斷為兩截。

以前的規范和參加的公文管理培訓均提到，標題斷行后，首字不能為“和”“及”“暨”“等”字，但《黨政機關公文格式》國家標準應用指南一書中，在對標題示例時，恰好在多行標題形狀示例中，首行出現及字，所以此類情況要根據具體內容來判斷是否不妥。

有些公文對標題的事由概述不夠簡潔、準確、完整。特別是一些轉發性文件，文種重復，標題繁瑣，如《XX區人民政府轉發<XX市人民政府轉發國務院關于進一步加強安全生產工作的通知的通知>的通知》，看上去很復雜，可以直接轉發第一層國務院通知，當然附后可以將層層轉發的文件一并發放。

標題里介詞使用不規范，有的標題在發文機關后缺少介詞“關于”，有的則重復使用介詞“關于在”、“關于對”等，不一而足;公文標題中的數字，除了“第一”、“五屆”、“十四五”等特有規范的稱呼外，均要使用阿拉伯數字。

標題與正文內容不符，或者標題不能涵蓋公文的內容：比如春節某縣政府下發了一份《關于做好節日期間愛國衛生有關工作的通知》，文件內容除講做好衛生工作外，還講了道路運輸安全、安全生產、文化科技下鄉等工作;又如：某單位《關于XXX同志任免職務的通知》，除了該同志任職與免職內容外，還將其任職部門的工作職責、工作范圍等全部羅列。這些問題，應該是屬于對公文擬制操作不熟悉造成的。

在上行文使用請示、報告、函等時，必須是一事一文。有的單位在報文時，一個請示里寫了多件事情，這就可能造成上級機關僅同意其中一件，而不便于批復;另外多頭請示，如有的單位在上行文中同時向上級黨委、政府和上級主管部門報送“請示”;還有就是有的機關向上級機關報送請示時，雖只標注一個主送機關，但同一個文件實際上向多個上級機關報送又不標注分送情況，造成上級機關交叉批示。

在實際工作中，還有一種情況目前沒有統一的要求和明確的做法：比如上級多個部門聯合向下級發文，下級收文辦理后需要向上級部門“報告”，這個時候就涉及到，一個報告主送多個部門，還是一個部門提供一份“報告”？實際工作中，這兩種做法都有。當然還有的是與上級溝通后，給主要部門呈送報告，另外聯合發文部門抄送即可。與許多單位公文辦理人員咨詢交流，各執一詞，但沒有具體的規范，只能在具體工作中根據情況操作。

公文正文中主送機關，是明確了送傳范圍、知曉范圍、工作范圍。機關是一個單位或部門，而不是個人，即公文送達的主體是單位而非自然人。但在實際工作生活中，我們發現個人私自保管收藏公文現象屢見不鮮。不同層級黨政機關也對保管公文、使用公文、傳閱公文、引用公文都有明確的規定和要求，即使依法申請公開的公文，也不能原文引用或者個人保留原件。打開網絡，不管是百度文庫還是豆丁網之類的，各地各類紅頭公文掛在網上比比皆是，從某種程度上來說是一種泄密行為，是文件保管人員的失職。機關內部雖然也有個人執有公文使用，但那時個人體現的不是自然人，是代表機關行使這方面職務而保管該份文件。

個人私自執有保管紅頭公文的現象，一般是與自身有關的規章制度或者某些具體事務的公文，更多是有關個人的獎懲方面的公文。實際上，這類公文個人可以知曉文號，不涉密可依法公開或者申請公開的，可以向檔案部門要求提供復印件。在與同行探討時，有人提出，既然是對個的表彰或者處分的文件，是針對某個人或者某些人的，其本身是這個公文的主體構成，私自掌握也沒有什么不可。但公文的發放主體不是這個人，而是相應的機關，由該機關對該公文進行暫管使用，并向個人傳達對他的獎與懲，最后在規定的時間內提供給檔案部門。這類公文，在辦理一定的手續后（處分本人簽字等），是可以將原文或者有證明與原件一致簽章的復印件放入個人檔案中。私自執有，是不合規定的。因為沒有查到具體的管理規定，只能參照國家對紅頭文件（公文）的管理方式，這是筆者對這個問題的思索。

正文里的結構層次，其序數依次可用“一”、“（一）”“1.”“（1）”標注。層次序數可以越級使用，比如“一”為第一層級，第二層級可以用“1.”。在公文正文里層級是特別容易出錯的地方，“一”“二”大點的第二層級采用的是“（一）”作第二層級，但到了“三”大點的第二層級，卻采用了“1.”作第二層級，造成公文不統一、規范。正文中使用的層次序號過細，某些公文多達六、七層，除“一、”“（一）”“1.”“（1）”外，還用了“第一、第二” “①、②”等，公文講究的是簡明扼要，一事一文，沒有必要分那么多的層次。

不要輕易寫“全國首創”、“行業第一”之類的話語，如果的確是，則要標注出處。特定稱謂，不要隨意更改。

公文正文中出現兩個字的人名時，中間不加空格。以前在擬制公文時，有一種約定俗成習慣，就是一旦姓名為兩個字，就在中間隔個空格，這樣便于與其他名字為三個字的對齊，保持美觀。但在公文正文內，特別是標題上，就不要把兩個字的姓名隔開。因為國家規范上沒有明確提出，在表格之類為保持視覺美觀，可以根據實際情況排版。要注意人名在一行末尾時，不要讓人名出現在兩行，特別是領導人的姓名。如果出現，可對該行字間距作微調處理。

正文中的一級標題剛好出現在頁面最后一行時，可本著頁面美觀的原則，對該頁面的行距、字間距作適當調整。

正文的結束語 “當否，請批示”、“特此報告”、“特此函告”、“特此通知”之類，是否要用標點符號，這在規范里沒有具體要求。一些公文培訓的老師認為，從文章的角度講，正文結束必須要有句號才完整。規范對“附件說明”明確要求結束不帶符號，而且在長期公文擬制中，結束語后沒有符號。通過與同行商榷，大家一致認為約定俗成應該是沒有句號。

公文的附件說明是對后面公文附件的順序號和說明。有2個及以上的附件，附件名稱前面用阿拉伯數字“1.”“2.”標注附件的順序號，如果附件名稱較長需折行時，應當與上一行首字對齊。附件說明中1.”“2.”下下位置對齊。附件名稱后不加標點符號。常遇到一些公文，帶有附件，卻漏標附件說明;有的公文附件說明處標注為“附件3份”或“附件隨后”;有的編排位置不規范，左邊未空2字頂格編排，或者將附件說明寫為“附件1.”“附件2.”，而不是“附件：1.2…”;順序號用漢字“一、二、三”來標注，這是錯誤的

在正文中寫明報送、上報、批轉、轉發、印發等字樣的公文，在其生效標志（單位署名、成文時間）后所附內容不是公文的附件，在附件說明處不必標注相關內容。如XX區主送市人民政府的《XX區關于報送2020年工作總結的報告》的“附件說明”標注有“附件：2020年工作總結（1份）”字樣，這是錯誤的。

公文附件是正文內容的組成部分，是對公文正文的說明、補充或者參考資料，與正文一樣具有同等效力。

在實際工作中，附件經常出現以下常見問題：

有多個附件時，每個附件應另起一頁編排，附件序號和附件標題應與附件說明中的內容完全一致。

工作中常遇到附件與正文不能一起裝訂，比如：附件是復印件、書籍、原件之類的，最好是在附件說明中注明，然后再與正文一起裝訂。

附件里又有附件的情況，也很常見。前兩天正好處理了一份向上級機關的報告，內容是受上級委托舉辦了比賽活動，然后需要表彰相關單位及人員。向上級行文報告，在正文后有多個附件，其中一個附件是上級機關表彰的代擬稿，該附件中又出現多個附件（表彰單位、名單等），這樣該怎么處理？國家規范沒有給予明確說明，參加多種公文培訓也從未提起過，咨詢公文寫作老師也語焉不詳。

與同行交流，大家都根據工作經驗自行安排。有的遇到附件內又有附件時，直接不管它，附件2過了，又是附件1（其實是附件2的附件），這樣做容易混淆;有的，將附件內的附件改為“附件一、二”或者“附1、2”、：“附表”之類，感覺這也不妥，與公文規范里的特定要求有沖突;有的直接將附件內的附件，拆分放入正文內，不再體現，但這樣不能完全解決問題，有的附件根本就無法分解。

商榷再三，覺得有兩種處理方式較好，第一就是在正文附件說明內，標注為：“附件1、1-1、1-2”等排列，這樣比較直觀，但看上去也覺得繁雜。另一種處理方式就是，完全按公文規范處理，附件內的附件，在上層附件正文內標注為：“附件1、2”等，然后，在下層附件，標注為“附件1-1、1-2”，這樣更直觀，也更妥當。

這些情況上級沒有明確給予答復，但一種規范，它不可能面面俱到，是一個發展的過程，也許在下一次改版或補充說明中，會將我們在實際操作中遇到的各種問題給予解決吧。

其他還有，版記中經常出現抄報，這是不妥的，國家規范規定只能是抄送;頁碼編排首頁標注頁碼，不能在版心，但信函類文件首頁是不需要頁碼的。

現在，國家對公文管理越來越重視，我所在的直轄市里，不同上級機關辦公廳（室）會將一段時間里各單位公文錯誤進行內部通報，小到一個標點或者文字錯誤，大到文種選擇、格式錯誤，這對規范我們的工作起到了極大的作用。

參考文獻：

GB/T9704-2012《黨政機關公文格式》國家標準應用指南，2012，中國質檢（標準）出版社出版