城市安全文化建設思考

呂 慧高級工程師

(應急管理部宣教中心 安全文化研究所，北京 100013)

0 引言

城市安全文化是安全文化的重要組成部分,是城市安全發展的軟實力，發揮著導向、凝聚、規范、保護、激勵、宣教等社會功能。隨著我國城鎮化的快速推進以及國家對城市安全工作的重視，尤其是近年全國安全發展示范城市創建活動的開展，城市安全文化日益受到社會各界的關注。相關學者從理論層面對城市安全文化的重要性、內涵、功能、建設原則、思路和途徑等方面做了諸多研究和探索，但是從城市安全文化實踐層面開展的研究較少且零散，對城市安全文化建設的內容、方法和問題等方面還缺少系統、深入的研究。城市安全文化的發展與我國安全發展示范城市的提出密切相關。2019年國務院安委會發布《國家安全發展示范城市評價細則(2019版)》中城市安全文化占據一席之地，2021年提出“扎實推進城市安全文化建設”的部署要求，10年來城市安全文化的輪廓也逐漸清晰。近年來，筆者參與國家安全發展示范城市中城市安全文化的相關內容的研究，并對多座城市的安全文化建設成果開展調研，掌握較為全面的資料，本文以國家安全發展示范城市為切入點，對近年來城市安全文化的提出、發展、實踐、存在的問題及建設等方面做相關論述，期望能夠呈現出我國城市安全文化發展的部分現狀，為推進我國城市安全文化的高質量發展提供對策建議。

1 城市安全文化概述

1.1 城市安全文化相關研究

城市安全文化的研究不能脫離安全城市這個主題。國外關于安全城市的研究整體而言都是從城市防災與防衛2個視角入手，例如日本對安全城市的研究重點是防災減災；歐美國家把改善城市治安、減少犯罪等作為安全城市重點關注內容；聯合國多次以城市安全“國際減災日”為主題。隨著21世紀初非傳統安全事件的接連發生，城市安全的內涵上升到更高的人類整體性安全層面。

我國安全城市的內涵在研究和實踐領域都有發展，安全文化作為安全城市的重要內容得到很多研究者的認可。范維澄指出安全文化是構建安全城市三足鼎立的支撐之一。羅云等認為安全文化建設戰略是構建城市安全小康社會的戰略對策之一。郭再富提出城市安全文化是城市安全的基本要素之一，是維系和促進城市安全的軟環境。黃弘等從安全韌性城市角度出發指出基于安全文化培育的城市人員韌性提升技術是未來安全韌性城市要解決的重點技術問題之一，要持續性推進安全文化與素質建設。姚天雨等認為城市安全文化建設是由個體到城市逐層拓展的動態過程。高恩新指出城市安全文化的建設能力決定于城市管理體系、城市安全意識和理念、城市應急能力等所具有的“有限性”。韓傳峰等從更新城市安全管理理念、提高居民安全素質、建立健全安全文化建設管理機制、完善城市安全文化評價體系等4方面提出建設城市安全文化的途徑。王妍等指出城市安全文化建設應從提高安全意識、完善城市安全規章制度、營造安全文化氛圍、開展安全防災減災建設等方面推進。

1.2 相關政策文件

近年來國家高度重視城市安全文化建設。2011年原國家安全監管總局印發《安全文化建設“十二五”規劃》(安監總政法〔2011〕172號)，首次在全國安全文化建設的規劃中提出“安全發展示范城市”，并將其與安全文化示范企業、安全社區并列，作為安全文化建設示范工程的一部分。2013年國務院安委辦發布《關于開展安全發展示范城市創建工作的指導意見》(安委辦〔2013〕4號)，2014年國務院安委辦發布國家安全發展示范城市考核指標體系，提出“安全文化發展繁榮指數”。2017年，原國家安全監管總局印發《安全生產宣傳教育試點城市工作方案(試行)的通知》(安監總廳宣教函發〔2017〕107號)，將成都市、深圳市、溫州市等10個城市確定為全國安全文化建設試點城市，創建時間為2017-2019年。安全文化建設內容主要包括建設安全宣教設施、豐富安全文化活動、打造安全宣教陣地、形成安全文化模式、推動示范引領等。2018年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進城市安全發展的意見》，對城市安全文化的建設內容從提升市民安全素質和技能、推進安全生產宣教“七進”、普及安全知識、開展安全文創活動、建設安全文化教育體驗基地、營造關愛生命關注安全的濃厚社會氛圍等幾方面提出具體要求。2019年11月國務院安委辦印發了《國家安全發展示范城市評價細則(2019版)》和《國家安全發展示范城市評分標準(2019版)》，城市安全文化為國家安全發展示范城市指標體系中的16個二級指標之一。

2 我國城市安全文化建設歷程及經驗總結

2.1 建設歷程

根據2014-2020年國務院安委會對安全發展示范城市中安全文化指標設置和考評要求的變化，可認為城市安全文化的發展經歷3個階段——城市安全文化要素探索階段、城市安全文化指標完善階段、城市安全文化體系建設階段。經過3個階段的發展，城市安全文化的范疇和內容進一步擴大，權重和要求也進一步提高，安全文化在城市安全發展中所發揮的作用得到進一步重視。

(1)城市安全文化要素探索階段。2014年國務院安委辦發布國家安全發展示范城市考核指標體系，其中“安全文化發展繁榮指數”屬于9個一級指標之一，權重為10%，旨在考評民眾的安全知識知曉度，以及全社會“關愛生命、關注安全”的輿論氛圍形成情況，二級指標包括6項，考評對象包括市級教育部門、學校、車站、廣場、市級安全監管部門、市級宣傳部門、市民等7個對象。具體指標包括學校安全教育、應急避險演練、公共場所安全宣傳、安全公益宣傳、市民安全知識知曉率、安全生產舉報投訴平臺等。

(2)城市安全文化指標完善階段。2019年11月國務院安委辦印發《國家安全發展示范城市評價細則(2019版)》和《國家安全發展示范城市評分標準(2019版)》。城市安全文化為二級指標(一級指標為城市安全保障能力)，占9分，包括4個三級指標，考核對象包括公共場所、社區、企業、機關、學校、市民等，比2014年的考核對象更多元，具體內容包括城市安全文化創建活動、城市安全文化教育體驗基地或場館、城市安全知識宣傳教育和市民安全意識和滿意度等。

2020年9月，筆者參加國務院安委辦組織對南京創建安全發展示范城市開展模擬考評。在實際考評中，城市安全文化的考核內容還納入城市社區安全網格化、城市安全領域失信懲戒等內容。

(3)城市安全文化體系建設階段。2020年，國務院安委辦、應急管理部召開3次國家安全發展示范城市創建工作視頻推進會議，其中，第三次視頻推進會的主題是“安全文化”。這3次視頻會不僅明確安全發展示范城市創建中“科技、管理、文化”3個重點工作維度，也進一步肯定城市安全文化“軟實力”的引領作用，指出城市安全文化的創建目標是把安全轉化為全社會的情感認同和行為習慣，做到安全理念牢固、安全氛圍濃厚、安全行為自覺。從政府和市民2個層面系統闡述安全文化體系建設的豐富內涵。在政府層面，要從安全理念、安全制度、安全環境和安全行為4個層次打造好城市安全文化體系；在市民層面，城市安全文化體系包括安全意識、安全知識、安全習慣3個層次內容。

2.2 經驗總結

我國城市安全文化建設成果。以創建國家安全發展示范城市為抓手，部分城市通過完善安全文化工作機制、豐富安全文化載體、創新宣傳教育手段、提升安全文化氛圍，在城市安全文化建設方面做積極的探索和實踐。南京市以“安全發展同心同行，美麗南京共建共享”主題，開展“百團進百萬企業”學習宣講活動宣貫安全發展理念，打造《安全365》《安全南京》等全媒體宣傳矩陣，全方位、立體化加強教育引導；深圳市實施全民公益安全教育計劃，開展來深務工人員“安全第一課”培訓，大力推進安全宣傳進工廠、進社區、進學校，切實提高市民的防災避險意識和能力；沈陽市建立以“安全是福，共創共享”為核心理念的“1+4+N”(1個安全文化理念體系、4項安全文化建設工程、N級安全文化宣傳陣地)的城市安全文化框架體系，從社會安全、企業安全、個人安全3個維度，聚焦宣傳隊伍、宣傳陣地、宣傳載體和宣傳方式，形成安全文化引領城市安全發展的“沈陽模式”；煙臺市構建文化傳播與科普宣教“雙核互動”，企業安全教育、社會安全宣傳、家庭安全知識普及“三維一體”的安全文化培育體系；常德市打造“一廊一街一墻，專欄專版專題，百車千屏萬戶”等宣傳模式，創作常德絲弦《安全生產》、澧州大鼓《生命衛士》、歌曲《平安同行》等曲目，讓安全文化深入千家萬戶，增強安全發展認識自覺。

3 我國城市安全文化建設存在的主要問題分析

雖然城市安全文化建設得到高度重視，但當前還存在以下問題：

(1)城市安全文化體系建設零散化、碎片化。城市安全文化建設是一個系統工程，理念文化、制度文化、環境文化和行為文化4個要素缺一不可。調研中發現當前城市安全文化建設普遍存在安全文化要素不完整、發展不平衡，缺少安全文化建設的系統謀劃和系統推進等問題。

(2)城市安全理念不清晰，安全文化特色不強。城市安全文化建設中，安全理念是先導，安全制度是保障，安全環境是基礎，安全行為是結果。城市安全理念既要體現人民至上、生命至上的安全發展觀，也要體現城市文化背景和自身特點，得到市民廣泛認同。調研中發現當前城市的安全理念普遍存在過于寬泛、缺少特色、認同感不夠、將安全宣教活動等同于安全文化等現象。

(3)對安全文化內涵理解不全面，宣傳載體單一。城市安全文化體系建設是一個思想教育與社會孕育相互促進的過程，是一個內化與外化相輔相成的過程。安全文化建設需要長期培育，效果并不能立竿見影。調研中發現部分城市安全文化建設存在宣傳廣度不夠、深度不足，宣傳載體單一、力量整合不夠等現象，部分城市熱衷編口號、貼標語、造輿論、搞聲勢，缺少城市安全文化建設的長遠規劃和提升城市安全文化水平的實質性措施，城市安全文化厚度不足等問題。

(4)安全文化氛圍不濃，缺乏自下而上的推動力。截止至2020年底，全國共有252個城市組織開展全國安全示范城市創建活動。調研發現，當前城市安全文化建設多為“自上而下”的政府行為，普遍存在城市安全文化氛圍不濃，還沒有完全發揮社會組織、社區和市民在安全文化建設中的作用，部分市民安全意識仍然較弱，還未形成“我要安全、我會安全”的社會風尚。市民的安全獲得感、滿意度、安全知識知曉率和安全意識也有待提高。

4 推進我國城市安全文化建設的對策建議

城市安全文化建設的最終目的是通過城市安全文化體系建設形成相互支撐、相互推動、共同提升的強大合力，提升全社會的安全意識和應急能力，形成全民安全行為自覺，保障城市安全發展，落實習近平總書記所說的“安全是發展的保障，發展是安全的目的?！被诔鞘邪踩幕ㄔO中存在的若干問題，提出推進城市安全文化建設的如下建議：

(1)增強城市安全文化培育工作的系統性。習近平總書記提出要“培育安全文化”。城市安全文化作為安全文化的重要構成，具有范疇廣闊、對象眾多、內容繁雜的特點，也具有自身的結構和層次。安全發展示范城市的重點內容之一是“打造一個安全文化體系”，從政府層面和市民層面，城市安全文化體系的構成包括不同的主體、內容和指標，需要有針對性地采用不同的方式方法，整合相應的社會力量和資源，系統謀劃、統籌推進城市安全文化培育的各方面工作。

(2)充分發揮安全理念文化的引領作用。思想是行動的先導，思想上的自覺才能引領行動上自覺。習近平總書記多次強調要牢固樹立安全發展理念。安全發展首先是一種理念，是安全發展示范城市創建工作的精神動力和思想保證，是厚植城市安全文化的“根”與“魂”。城市應以牢固樹立安全發展理念為核心，結合城市自身的產業特點、地域特點、人文特點，將城市的特色文化與安全文化進行融合，形成各具特色的城市安全文化理念。

(3)完善創新安全文化宣傳教育的載體和渠道。輿論宣傳和安全文化活動是安全文化建設的主渠道、主陣地，也是增強市民安全意識最直接、最有效的平臺和載體。健全完善與媒體的溝通機制，充分發揮其對城市安全宣傳工作的主導作用，在全社會加大對城市安全工作的宣傳力度，創新方式方法拓展宣傳渠道。以安全宣傳“五進”活動為載體，結合“安全生產月”、全國防災減災日、消防宣傳月、全國綜合減災示范社區、安全文化示范企業創建等積極開展特色安全文化活動，加強安全教育體驗場館等宣教載體建設，推動防災減災、安全知識宣傳教育走近公眾，在潛移默化中提升市民的安全素養。

(4)以共建共治共享構建城市安全文化建設共同體。建立完善城市安全投訴舉報制度、黑名單和公眾參與制度，設置公眾安全行為的獎勵和激勵措施，通過引導、鼓勵、懲戒、教育等手段的長效執行，推動形成社會共治的安全體系，不斷規范全社會的安全行為。調動社區、企事業單位、社會組織、學校、家庭、志愿者、市民參與安全文化建設的積極性，發揮“自下而上”的集體智慧，不斷創新、優化安全文化的培育方法，與政府“自上而下”的文化建設一起形成城市安全文化生態。

5 結論

在國家安全發展示范城市創建活動的引領下，我國城市安全文化建設分別經歷了城市安全文化要素探索、城市安全文化指標完善和城市安全文化體系建設3個階段的發展，當前城市安全文化建設仍普遍存在著體系不完整、理念不清晰、宣傳載體單一和力量整合不夠等問題，打造安全文化體系成為當前城市安全文化建設的主要方向和重要內容，對于提升城市安全文化建設水平和推進我國城市安全治理體系與治理能力現代化具有重要意義。