公共安全管理的若干基礎理論

吳 超教授

(1.中南大學 資源與安全工程學院，湖南 長沙 410083；2.中南大學 安全理論創新與促進研究中心，湖南 長沙 410083)

0 引言

一門學科是否具有科學性和適用性，往往取決于該學科是否有著規范的概念、明確的定義、科學的原理以及特定的研究對象、范圍、目標和任務。換言之，規范的概念體系和明確的學科范疇是建立一門學科體系的根基所在。

在西方國家，公共安全管理一詞的使用具有悠久的歷史，公共安全管理內涵經歷了200多年的演化，內涵一直在不斷豐富。進入21世紀之后，公共安全管理一詞頻繁活躍于我國安全學術領域和各類新聞媒體，公共安全管理的內涵逐漸豐富、范疇逐漸寬廣，國內有關政府組織將公共安全管理范圍拓展到國家安全、社會安全、食品安全、衛生安全、生產安全、消防安全、交通安全、通信安全、信息安全以及有效處置應對各種突發事件、化解各種社會緊急危機等諸多內容。但公共安全管理的科學定義尚未得到具體解釋。

近幾年，應急管理成為國內安全界的一個熱點，其實應急管理應該屬于公共安全管理的范疇。公共安全管理盡管在實踐層面內容非常豐富，具有廣泛的實踐領域和場景，但目前很少有公共安全管理理論、方法、原理方面的研究論文發表。因此，公共安全管理的基礎理論有待夯實和進一步深入細致的研究。

1 公共安全管理的定義和內涵

1.1 公共管理的定義

在“安全”前面加上“公共”一詞包括下面一些含義：①和私人安全有了區別。公共安全活動的核心主體并非私人機構，而是公共部門和公共服務機構。②明確了安全活動的目的。公共安全的目的主要是為公眾提供服務。③突出了公共部門必須履行的職能和義務。安全活動的目的決定了它應負有的社會責任和義務。④強調了公眾的參與性。公眾對政府安全決策有著重要影響，政府部門主導的公共安全活動與公眾自身利益密切相關。⑤明確了安全活動具有公開性。政府部門的安全管理活動和行為不僅要對公眾保持高度透明，同時要為公眾和新聞媒體開放信息獲取的渠道，積極接受公眾監督和檢查。

公共安全管理定義的很多論述，對公共安全管理的研究范圍和內容有廣泛的描述。我國現有安全方面的著作一般對“安全管理”和“公共安全管理”未作明確的區別，許多公共安全管理的定義大都源于管理科學和安全科學的著作，例如：①公共安全管理是國家的基本職能之一，是以實現國家的安全意志為目的，針對國家安全事務進行的一種有組織的管理活動。②公共安全管理是行使國家權力、從事國家安全事務管理的活動。③公共安全管理是國家的組織活動，是行使國家權力，管理整個社會安全的活動。④公共安全管理是指國家安全管理部門管理國家安全事務、政府安全事務和社會安全事務的活動。⑤公共安全管理是指國家依據有關法規，通過各級安全管理機關對社會事務和政府事務進行安全管理的活動。⑥公共安全管理是政府部門通過組織、領導、指揮、協調和全體工作人員的共同努力，以完成安全管理任務，實現國家安全目標的一種基本政府職能。⑦公共安全管理是從社會管理中演化出來的一種特殊管理，是一種高層次的管理。它的基本含義應該理解為國家政府系統對社會公共事務的安全管理。⑧公共安全管理主要是指國家安全管理機關對社會的安全管理活動。這里包括國家安全管理機關對國防、外交等國家事務的安全管理；對經濟、科教、文衛、治安、環保等社會公共事務的安全管理。⑨公共安全管理，是指國家安全管理系統行使公共權力，執行國家安全意志，管理社會公共安全事務的活動，等等。

1.2 公共安全管理的內涵

上述公共安全管理定義的基本模式是“誰”管理“什么”，主要涉及安全管理的主體及其任務和活動范圍。我國側重于“誰(主體)”管理“什么(范圍)”的問題，如公共安全管理主體包括國家、國家安全管理部門(機關)等，公共安全管理范圍包括國家事務、社會事務、政府事務、社會公共事務、重大事故災難、社會公共衛生事件、社會恐怖活動、生產安全等。綜上，公共安全管理可歸納為國家安全管理組織或部門在有關法規范圍內，對國家和社會公共工作及設施采取的安全管理活動。通過對公共安全管理基本概念的理解，有助于了解公共安全管理所要研究的內容、對象和范圍。公共安全管理研究涉及到安全管理主體、安全管理現象、安全管理活動、安全管理職能、安全管理要素、安全管理過程、安全管理決策、安全管理效率、安全管理責任、安全管理行為等各個方面，而且需要把它們作為一個相互聯系的整體進行分析和執行。

近年來，中文的“公共安全管理”內涵可涉及軍事安全(如國防安全、恐怖主義、分裂主義、地區安全、戰略安全、核安全等)，經濟安全(如糧食安全、耕地安全、資源安全、能源安全、金融安全、國有資產安全等)，政治安全(如政治制度、集權分權、國家統一、民族分裂、宗教問題等)，社會安全(如社會保障、就業問題、人口膨脹、貧富不均等)，文化安全(如傳統文化、文化遺產等)，科技安全(如信息安全、網絡安全等)，環境安全(如生物安全、生態安全、自然災害等)，生產安全(如傷亡事故、職業病、火災爆炸等)?？傊?，從公共安全管理的不同角度可以列舉出諸多與公共安全相關的名詞或要素。顯然，這是非常繁雜的問題，如果涉及一些與安全生產和居民生活息息相關的公共安全問題，則可側重于人口密集的城市公共安全問題，如防災減災、生產安全、環境安全、防火防爆、交通安全、公共衛生、食品安全、應急救援等。

2 公共安全管理的理念

公共安全管理行為與人(特別是管理主體)的觀念密切相關，公共安全管理決策更是在很大程度受安全觀念的左右。安全觀是人們在生產、生活及生存活動實踐中塑造的一種自覺的安全觀念，公共安全管理決策者具有牢固科學的安全觀至關重要，對其從事各項工作實踐具有決定性作用。

2.1 公共安全管理主體要樹立以人為本的安全觀

安全是人類的基本需要，若無法保障人在一切活動時的安全狀態，身心健康將遭受損害，所有活動都無法進行。因此，實現個人、社會乃至國家生存與發展的首要條件是實現安全，這也是“安居樂業”與“國泰民安”二詞中蘊含的哲理。為此，政府各級領導干部均應樹立科學的安全觀，并遵循以下原則：始終牢記并踐行“安全第一，預防為主，綜合治理”的原則，理解人的最基本需要之一是安全需要，要及時預防、規避、控制、減輕或消除事故和災害；始終將安全工作視為最優先解決的大事，貫徹以民為本、廉潔自律的原則，做到與人民共命運、保障人民安危并為人民安危英勇奉獻；在工作中要貫徹“少傷人、少死人就是為人民”的方針，做到尊重人民、保護人民、熱愛人民、為人民服務，充分體現人民公仆的作為與擔當；制定政府的安全工作計劃、政策及方針前，應充分學習并掌握安全科學技術知識、了解安全科技成果，在此基礎上，依靠科學技術、科學決策指導有關計劃、政策及方針的制定；理解安全與經濟相統一的原則，以明確安全效益與安全投入之間關系；建立“大安全”的觀念，將視角從狹義安全拓展到安全生存與生活的各個領域，并組織安全相關的一切社會力量，從綜合管理的角度保障安全；貫徹執法監察方針，首先做到懂法，在執法中做到科學、公正，保障人民合法享有安全健康權益；了解安全文化的重要性，明確使用科學的思想和方法影響、教育、啟發人是安全工作中的必要一環，弘揚優秀安全文化，綜合提升全民安全文化素養。

2.2 樹立依靠科技提升安全水平的科學觀

當前社會面臨著人口膨脹、資源短缺、生態失衡、環境惡化等嚴峻困境，自然災害與人為事件所致的人員傷亡愈發慘重。人類文明的進步伴隨著巨大的代價，人類需要為更加安全舒適的生活生存條件付出更多努力，例如：減少勞動強度，避免高強度的體力勞動；縮短工時；避免從事高風險工作；優化作業環境，為勞動者創造良好的工作條件；保障工作人員的身心健康與安全；提高工業自動化與智能化水平；促進社會經濟發展，提高人民生活水平；促進造福人民事業的發展，實現國民安全、健康、長壽的生存要求，實現國民安全、舒適、富裕的生活要求；等等。要實現這些需求，就必須充分運用科技的力量。

由于科技進步、社會發展、人民生活水平的提高、勞動條件的改善，使人們有更充沛的精力和時間參加生活領域的活動，例如操持家務、旅游、體育、文娛，參加社團、公益事業、長壽與健美活動等。在非生產性的、社會領域的各種活動中，人的身心安全與健康問題就顯得十分突出，避免或消除意外事故和災害就成為極為重要的大事。

2.3 樹立發展先進安全文化戰略的教育觀

現在安全文化已成為全球人們關注的熱點。 “安全、減災、無害”是世界安全文化發展的共同目標，安全文化的建設是一項系統工程，為了使這項工程有效地得以實施和落實，站在全局和戰略的高度，制定符合我國國情的方針和方案具有深遠意義。

從戰略的角度出發，發展安全文化的目的是在全社會建立良好的安全人文環境、營造正向的安全文化氛圍、保障國人的身心安全和健康。因此，政府、文化界、教育界、科技界、新聞界、產業界等全社會范圍內的人員、組織及機構均需參與安全文化發展與建設，努力創建和諧、文明、健康的安全文化氛圍。

人人需要安全，安全需要全民共建。安全為本目標的實現，貴在提高全民的安全素質。安全活動兼具謀利和公益的性質，社會主義國家尤其應當重視安全的公益性質。

2.4 堅持實施各種防災減災事業的實踐觀

面向未來應重點發展減災事業。首先，應當構建一套與時俱進的減災文化理念：要理解災害的嚴重程度與人口的密度、經濟的發展程度成正比；要了解如今的災害已具備顯著的社會性，不僅有著極強的破壞力，通常還兼具突發性和復雜性，甚至危及國家或區域穩定；要認識到災害的嚴重程度與人類社會發展程度之間的正比關系，理解“災害—環境—資源—人口”的災害鏈內涵。減災工程是一項以協調減災為目標的全社會范圍內的協調活動，其內容包括：制定科學的協調減災規劃，該規劃應與經濟建設相同步；構建完善的救災、抗災與減災的組織系統；構建明確的各級協調救災、抗災與減災的工作管理系統，尤其要通過法律法規的形式明確規定并培養民眾的減災防災意識與責任意識，并規范民眾面臨災害時的各類安全行為。

2.5 主動積極尋求安全科學的指導

在學理上，安全科學是所有安全應用學科的上游和理論支撐，公共安全管理這些安全應用學科都需要得到安全科學的指導。沒有安全科學做指導，則很多公共安全管理的決策和行動就可能缺乏科學性。下面論述2條安全科學基本原則：

(1)遵循安全基本原則，即人人需要安全，安全需要人人。安全與每一個人、每一個家庭、每一個社區、每一個組織、每一個企業都息息相關，安全需要上述的“每一個”都發自內心的認同和參與，并積極承擔各自的安全責任與義務。同時，上述的“每一個”也都能夠獲得安全帶來的福利。2020年初開始至今的全民性新冠肺炎抗疫事業及取得的成果充分顯示了上述原則的正確性。

(2)強化基本原則，即安全第一，預防為主。①“安全第一”重于人們的理念。該原則強調，當人們進行某些活動的過程中發現不利于人安全健康的因素時，應遵循安全優先原則。例如，當人類的安全與環境的自然演化相矛盾時，以人類的永久安全為先；當新技術的發展使用與人的安全健康保障相矛盾時，以保障人的安全健康為先；當私人安全利益與公共安全利益相矛盾時，以公共安全利益為先；當價值和效益與安全性相矛盾時，以追求安全性為先；等等。②“預防為主”更強調人們的實踐。數千年來，人類通過無數次的實踐經驗證明，安全預防才是重大突發事件防控的最重要途徑，并將安全預防分為戰略預防和戰術預防。戰略預防為主適用于常態階段，例如全民安全文化建設、全民安全教育、各層次安全管理、各類應急預案制定與演練，等等。戰術預防為主則主要應用于非常態或危機階段，例如防疫過程中要求健康人佩戴口罩、自我隔離等。

3 公共安全管理的基本原理

公共安全管理的出現是人類社會的一個歷史進步。公共安全管理是政府為實現社會安全的意圖或愿望而開展的種種行為，是通過一系列公共安全相關組織、管理程序和法律法規等開展的管理行為。公共安全管理是制定和執行公共安全政策的藝術和科學。公共安全管理是安全管理部門所采用或頒布的安全法規以及執行安全管理條款中的許多管理事務。公共安全管理所執行的安全政策是通過政治程序合法制定，具有不容置疑的權威性。公共安全管理充分應用管理學、法學、政治學等學科理論與方法對全社會及各個組成施加安全管理并提供安全服務。公共安全管理是一個復雜的系統問題，基于系統的特征，可以獲得以下公共安全管理原理：

(1)公共安全管理的有限時空原理。公共安全管理是在一定的時間和空間系統規模下實施的管理行為，需要對管理系統的時間和空間做預設，在沒有時空界定的系統中去討論如何實施公共安全管理沒有意義。

(2)公共安全管理的人本原理。公共管理系統的主體是人，人也是系統的核心要素，因此各種管理行為需要以人為本。

(3)公共安全管理的目標原理。系統具有目的性，公共安全管理的根本目的是為了安全，所有的公共安全管理行為都需要有明確的目的。

(4)公共安全管理的動態原理。公共安全管理系統中，所有的要素基本都是動態的，各種動態要素耦合在一起，使整個系統也具有動態特性。

(5)公共安全管理的信息原理。公共安全管理系統中各要素及其相互作用和演化都可用信息表征，公共安全管理工作離不開信息的支持。

(6)公共安全管理的局部和諧原理。公共安全管理系統是一個復雜系統，在某一特定的局部時空內各具有自組織性和協同性，系統要素間表現出一定的秩序性，即存在局部的和諧，需要從維持局部和諧開始，進而實現系統整體和諧。

(7)公共安全管理的梯度原理。公共安全管理系統是一個復雜系統，各要素和組織在某一特定的時空內具有一定的層次性，即系統中存在梯度和層次性。

(8)公共安全管理的權力約束原理。系統存在著邊際性，任何系統中的公共安全管理行為的權力和作用也都是有限的，需要受到存在系統的約束。

(9)公共安全管理的執行力正相關原理。公共安全管理系統是動態和不斷演化的，其演化的動力與系統管理的執行力成正相關，公共安全管理系統的行為與控制和執行力密不可分。

(10)公共安全管理的降維原理。對于復雜公共安全管理系統，可以運用系統分解方法將其分解成多個子系統，使系統的維度減少，即可以運用降維原理。

(11)公共安全管理的有限開放性原理。公共安全管理系統都是開放性的，但也不是無限開放的。特定時空界定之下的公共安全管理系統時時刻刻都在與其系統之外的系統發生各種交換，包括物質、能量、信息等要素的交換。

(12)公共安全管理的場效應原理。公共安全管理系統中存在著物質、能量、精神、行為、倫理、文化、信息等各種有形和無形、肉眼可見和不可見的場，這些場的氛圍和效應必然在系統中產生作用。

公共安全管理的12條基本原理主要是具有方法論層面的意義，這12條基本原理同樣適合應急管理系統，但各條原理的主次和重要度順序有所不同。

4 公共安全管理的基本原則和側重點

我國公共安全管理體系還有待不斷發展和完善。公共安全管理通過預防、處置、恢復3個程序控制災害、減輕威脅，從而保障不特定人群的生命健康及財產安全。一般而言，公共安全管理體系是由日常管理體系和應急管理體系共同構成的完整管理系統。

4.1 公共安全管理的原則

公共安全管理具有很強的科學性、專業性和政治性，在具體工作中可遵循下列原則：

(1)科學決策。與公共安全相關的任何一項決策，都與人民群眾的切身安全利益息息相關。因此，每一項決策都應遵循“尊重科學、以人為本、安全第一”的原則。

(2)科學管理。進行任何一項公共安全管理過程時，都要遵循屬地管理的原理，掌握實際情況并遵循管理對象的客觀規律，才能夠正確處理人與人、人與物、人與事之間的關系，從而激發公共安全管理機制的最大效能。

(3)科學防范。日常防范與應急處置同樣重要，建立并完善日常方法機制，不僅能夠預防事件的發生，更能夠保證突發事件得到有效處置。

(4)科學處置。公共安全應急階段要充分掌握專業前置、專家參與、領導決策3個程序的使用。專業前置是交由安全專家處置現場安全事件，初步把握該事件的性質及狀態；專家參與是綜合分析事件信息和專業報告，制定事件的處置方案；領導決策是基于專業安全報告和相關建議，對事件事態進行綜合評估，并決定組織實施具體的處置方案。

(5)科學教育。提高公眾的公共安全素養，通過公共安全教育和培訓，提高公眾自防與緊急避險能力。

4.2 公共安全管理的側重點

近年來，全國各地的特大事故、恐襲事件、暴力侵害案件等安全事件不斷發生，自然災害也頻繁發生，特別是2019年底爆發的新冠疫情公共衛生事件，顯著表明建立常態的公共安全管理體系和完善的應急處理系統有著急迫的現實需求。我國現有的公共安全管理體系仍需進一步優化與完善：

(1)加強公共安全教育培訓體系建設，彌補當代公民安全教育的薄弱環節，提高全民安全素養。公民公共安全素養高低是評估某個地區公共安全管理水平的重要指標。當前，大多數地區的應急預案缺乏實際應用和實踐檢驗，因此，必須切實加強公共安全教育體系建設及應用，尤其要強化對公民的公共安全基礎知識教育及危機處理技能教育。

(2)樹立政府在公共安全管理中的權威。構建官方的公共安全信息平臺，在危機發生時迅速掌握危機處理的主動權，并通過公共安全信息平臺向公眾公布清晰、可靠、有效的公共安全信息，及時了解公共安全輿論走向并進行輿論引導。如果危機信息發布不及時，則社會輿論出現偏差，不僅加重群眾心理恐慌更可能造成群眾過激行為，增加危機處理難度。因此，在建立權威的公共安全信息發布平臺的同時，政府各部門的公共安全新聞發言人，對媒體和社會公眾進行正確引導，一旦危機發生，就可以有效發揮作用。

(3)日常預防與危機應急同等重要。公共安全危機的頻繁發生使人們更重視危機的應急處理與事后恢復，而忽略日常的危機預防與公共安全管理。實際上，相較于危機應急這一被動的事后補救手段，日常預防更具主動性和積極性，能夠從根本上保證公民的生命財產安全。因此，在針對某個地區建立應急管理機制的同時，也應重視建設危機預防與日常管理體制，主動發現并控制該地區的各類危險源，制定突發事件的處理預案，對可能發生的危機進行預測并采取預防措施。

(4)促進多部門安全協同和合作程度。公共安全管理包含了自然災害、生產事故、公共衛生事件、國家安全、社會治安等30余種具體事件，內容與自然、社會、經濟、政治等多個領域密切相關，涉及幾十個政府部門。2018年國家成立應急管理部，在某種程度改善了多部門各自分管安全的分散局面。

5 公共安全管理學科的分類模型

公共安全管理學致力于研究和解決的問題包含社會安全、自然災難、公共衛生、生產事故等多個方面，該學科與自然科學、社會科學、經濟學等學科均有交叉，是一門具有獨立性和強大綜合性的交叉型學科。

基于科學學原理研究成果，可將交叉型學科分為3個層次，分別為學科科學、專業科學和應用科學。其中，學科科學是交叉型學科所特有的，其功能在于能夠促進新的交叉科學的創新、研究及發展。為充分體現公共安全管理學的交叉性和獨立性，本文基于交叉型學科的上、中、下游3層次，將公共安全管理學分為公共安全管理學科科學、公共安全管理專業科學以及公共安全管理應用科學，并根據該學科的理論、技術及裝備3個基本內涵，逐一得出公共安全管理學的9類研究內容，并構建公共安全管理學科分類九宮格模型，如下圖。

圖 公共安全管理學科分類九宮格模型及其編號Fig. Nine-square model and its number of disciplineclassification of public security management

上圖九宮格中各方塊具體內容可以有更加詳實的表達，具體內容可以枚舉很多。由于篇幅有限，本文不再加以細述。

6 結論

一門學科的基礎科學問題既體現該學科的本質屬性和規律，也隱含著該學科的未來發展前景，其研究對該學科的成熟化和推廣應用等都具有極其重要的戰略作用與意義。

(1)公共安全管理是一個由多學科范疇交叉集合的概念，其內涵具有高維度多視域的特征，從不同切入點、不同視角和不同層面可以給出許多不同的定義。因此，研究公共安全管理問題時需要根據研究目的對其時空進行預設或界定。

(2)公共安全顯然屬于安全的范疇，安全的基本理念之一是以人為本、生命至上，公共安全的根本目標是為了廣大群體的安全，因而公共安全管理的理念也一定需要珍惜生命，各種管理行為都應以廣大民眾的生命安全為首要使命。

(3)當有了確定的目標和時空的預設之后，公共安全管理是一個安全系統問題，公共安全管理需要得到安全系統思想的指導，并由系統原理可以推論得出公共安全的基本原理，這些原理也是指導公共安全管理的基本原則。

(4)公共安全管理不等于應急管理，公共安全管理應同等重視應急和預防。預防為主是公共安全管理實施的首要原則，預防為主包括戰略預防和戰術預防，在應急管理中開展戰術預防也非常重要。安全科學對公共安全管理學科具有重要理論支撐作用和指導意義。

(5)公共安全管理有著獨立的理論體系，公共安全管理科學體系可以分為公共安全管理學科科學、專業科學和應用科學3大類，即上、中、下游3個層次；公共安全管理也具有理論、技術、裝備3大類內涵，由此可以構建出公共安全管理學科分類體系模型。

(6)公共安全管理學科屬于大交叉綜合學科，其學科問題具有顯著的橫斷性、交叉性與綜合性特征，因此，該學科基礎學科問題的解決一般需要綜合應用到安全和管理等相關多學科的理論、技術與方法，這對推進安全科學應用研究也具有重要意義，安全科學可為公共安全管理理論問題研究注入新的思路與元素，也有助于安全應急領域關鍵科學問題的研究及其關鍵技術與產品的研發。