青藏高原生態環境保護與可持續發展的法治保障

岳小花

【關鍵詞】青藏高原保護法;環境監管;司法協作;環境公益訴訟

當前，人類比任何時候都更需要應對氣候變化，減少對生態環境的破壞。加強青藏高原生態環境保護、實現可持續發展對于維護我國生態安全和生物多樣性、保護自然資源，推動我國乃至亞洲氣候變化應對工作均具有戰略意義。近期，中共中央審議通過《青藏高原生態環境保護和可持續發展方案》?（以下簡稱?《方案》）。有效落實《方案》中規定的各項制度措施，必須依靠法治的力量，完善相關立法、執法、司法，推動公眾守法，為青藏高原生態環境保護和可持續發展提供有力的法治保障。

完善青藏高原區域生態環境保護立法及制度體系

青藏高原各生態環境要素如林木、草原、土地之間存在密切關聯性，加強對高原生態系統的整體性保護具有重要意義。在法律體系上，我國《環境保護法》規定對重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域實行嚴格保護，相關立法如?《草原法》?《森林法》?《野生動物保護法》?《水土保持法》?注重單個環境要素的保護。青藏高原是“三江源”所在地，更需操作性強的區域保護立法。目前我國已出臺《長江保護法》，《黃河保護法（草案）》也正在制定過程中，而針對青藏高原生態環境保護尚未制定專門的法律法規，無法對區域生態系統進行整體性保護。建議今后適時出臺《青藏高原保護法》，統籌規范青藏高原地區的生態保護與合理開發活動。

在制度體系上，應立足高原生態環境保護和可持續發展全局，結合青藏高原地區少數民族傳統立法和習俗，以實現高原生態安全、生物多樣性保護和推動應對氣候變化為目標，堅持生態優先、綠色低碳發展的原則，堅持統籌協調、科學規劃、系統治理的基本方針。在立法中應重點規定污染物總量控制、國土空間規劃、生態修復、分區管控和準入清單等制度體系。同時，完善《環境保護法》?《森林法》?《草原法》等相關立法中與區域生態環境保護相關的條款。

健全青藏高原地區環境監管與執法機制

依據《環境保護法》第20條，作為重點生態功能區，青藏高原地區應建立環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施。這就需要青藏高原區域內不同地方政府之間打破部門和層級的限制，實現橫向、縱向“一盤棋”的共治共理。在自然資源開發利用監管過程中，鑒于青藏高原地區自然生態空間的整體性及自然資源間的密切關聯性，應打破長期以來以資源種類分別設定行政審批許可的方式，實施“山水林田湖草沙冰”一體化監管以及綜合性審批許可機制，使高原地區生態保護從單個環境要素保護轉變為區域綜合性環境要素保護，實現高原生態環境一體化保護。

青藏高原跨越六個省區，約占我國國土面積的四分之一，健全執法協作和聯合執法機制是青藏高原地區生態環境保護執法的必經之路。當前天空地人一體化大數據監測網絡的建設為地區間信息共享奠定了網絡技術基礎，但在具體監測點設置、案情信息共享、證據交接、執法力量配合等方面還需加強協作?？梢劳猩鷳B環境部下屬的區域督察機構，探索建立常態化的協作交流機制，通過定期召開環境執法聯席會議、互派執法人員等方式，推動高原區域環境執法交流與協作。

推進青藏高原地區環境司法協作及公益訴訟機制

有效打擊青藏高原環境污染或資源破壞等違法犯罪行為，需加強環境司法與行政執法的銜接。在案件移送、調查取證、判決執行等方面，加強環保部門、自然資源管理部門及司法部門間的銜接與協調。

青藏高原由于涉及諸多山脈、河流，地理連接密切，生態及氣候整體性較強，高原內同一環境資源案件的損害后果、侵權主體、受害主體往往跨越不同行政區，如按照傳統地域管轄標準，多個不同法院均可能獲得管轄權，從而容易引發多頭、重復訴訟。自黨的十八屆四中全會以來，我國開始探索設立跨行政區劃的人民法院，并已在個別地區設立巡回法庭試點?？稍谇嗖馗咴瓍^域推動與行政區劃適當分離的司法管轄制度改革，明確管轄范圍、立案及收費標準、文書格式及司法裁判標準。如此，不僅使司法審判避免受地方保護主義的影響，也更加便民、高效。

現階段應加強青藏高原區域內不同地區間的司法協作與聯動機制?？蓢L試在高原區域不同司法機構間建立統一的智能辦案系統、數據庫和溝通平臺，實現司法數據及時共享，并開展跨區域司法裁判結果的執行協作。

此外，應進一步完善環境司法專門化機制，從擴大訴訟主體和訴訟案件范圍、延長訴訟時效、改變訴訟費支付方式等方面完善環境公益訴訟制度，在青藏高原地區環境污染和生態破壞案件中探索適用懲罰性賠償制度。

推動青藏高原地區群眾守法及公眾參與機制

公眾參與是生態環境保護的重要力量，青藏高原區域生態環境保護亦不例外。青藏高原地區是多民族聚集地，具有悠久的宗教信仰歷史。應針對青藏高原地區人口分布和民族特性，發揮宗教對保護自然環境及野生動植物資源的催化作用，推動公民在生態環境保護中守法、用法和護法，發動群眾力量積極舉報高原地區污染生態環境或破壞自然資源的違法行為。

綠水青山就是金山銀山，冰天雪地也是金山銀山。在推動青藏高原地區生態環境保護的同時，應結合青藏地區產業與資源優勢，建立健全高原地區生態產品的價值轉化機制。通過發展社區共管、生態補償等機制，吸納高原地區群眾和社會組織積極參與高原地區生態環境保護，不斷探索實現生態保護與經濟發展共贏的可持續發展之路。

（作者單位：中國社會科學院法學研究所）

參考文獻：

[1]?林燕梅.環境司法區域化審判模式的比較研究[J].中國政法大學學報，2015，（1）.

[2]?任洪濤，余德厚.論跨行政區域環境資源案件的司法管轄制度[J].甘肅政法學院學報，2017，（4）.

編輯：林燕

校對：任海軍、鐘鳴