中美政務社交媒體文件歸檔比較研究

譚 優 朱佳煊

Web2.0時代,社交媒體工具的發展既刺激了社會公眾的信息創建和利用，同時也促進了其在政府信息公開和公共服務中的應用，社交媒體逐漸成為協助政府線上線下治理與服務的重要平臺。政府在社交媒體平臺所形成文件與其政務活動息息相關，是政務客觀活動的真實再現，是隱于網絡的重要信息資源，對其進行歸檔既有利于保存數字檔案資源，構建社會記憶，也有利于滿足公眾信息需求，促進歷史研究。為了留存這些重要的網絡信息資源和珍貴的人類數字文化遺產，世界各國相繼推出了相關歸檔項目。美國作為最早開展政務社交媒體文件歸檔的國家之一，早在2010年就推出了Twitter歸檔項目，并要求聯邦機構開展政務社交媒體信息歸檔實踐，在社交媒體信息歸檔方面較為成熟。因而，本文對中美兩國政務社交媒體文件歸檔開展比較研究，分析歸納我國尚存在的不足，同時汲取他國優秀經驗，以促進我國政務社交媒體歸檔工作的發展。

一、我國政務社交媒體文件歸檔動因

1.構建完整社會記憶的需要。我國政府機構開設政務社交媒體賬號數量逐年增多。以微博為例，截至2020年12月，經平臺認證的政務機構微博已有14萬余個，我國約40%的網民通過微博來獲取和發布信息[1]。由此可見，微博等社交媒體逐漸成為公眾獲取政務信息的主要渠道之一。政務社交媒體作為政府機構發布政務信息、接受民眾監督、與民互動的重要窗口，在開展職能活動過程中會產生大量與其相關的原始記錄，可以反映當時的社會政治、經濟、文化、思想等情況[2]，是構建社會記憶的重要組成部分。同時，政府機構除了通過平臺發布政務相關信息之外，也接受來自社會各界的咨詢和監督，這些在私信、評論過程中涌現的有關社會生活、反映民心的信息與政府職能和政務活動息息相關，其本質也是時代與社會的真實反映[3]，能夠在一定程度上構成時代記憶。此外，國家圖書館于2019年4月啟動的互聯網信息戰略保存項目，計劃將微博全站發布的超過2000億條博文保存下來，意味著互聯網信息成為人類文明和社會記憶的新載體。社交媒體信息的易逝性和不可再生性敦促記憶機構應當及時對其采集和保存[4]。

2.政務社交媒體的信息紅利。隨著我國將推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革總目標提出，“四個全面”戰略布局、國家大數據發展戰略和“互聯網+”行動計劃的推進，檔案日益成為國家基礎性戰略資源[5]。政府在履職過程中所形成的政務社交媒體信息包含業務價值、信息價值等多重價值[6]，在維護數字文化遺產、留存互聯網社會記憶方面發揮重要作用。我國政府在社交媒體平臺所創造的信息內容涵蓋政治、經濟、文化等眾多領域，是政務大數據的重要構成部分，其信息價值和文化價值毋庸置疑[7]。政務社交媒體文件作為黨和國家運行過程中形成的真實記錄，是在社會治理中形成的重要數據源：社交媒體信息為提升政府治理能力提供決策信息資源，尤其是在輿情治理方面。近年輿情陣地由線下向線上轉移，微博、微信在內的社交媒體平臺逐漸成為核心輿論場，收集整理和利用社交媒體信息，可向社會輿情的監測與反饋提供可靠情報，為提高政府應急管理決策效率提供有力支持。

二、中美政務社交媒體文件歸檔比較分析

1.歸檔政策方面。相關政策文件的制定均是為了加強社交媒體信息的保存和利用，對政策文件開展分析，可窺見中美政務社交媒體文件管理工作的當前現狀、重視程度以及發展趨勢。

美國已有的政務社交媒體文件歸檔政策包括由NARA（National Archives and Records Administration，國家檔案與文件署）所制定的《聯邦Web2.0使用和文檔價值報告》《關于社交媒體捕獲最佳實踐的白皮書》《社交媒體文件管理指南》《電子信息管理指南》，地方州或部門制定的政策文件如華盛頓州政府的《社交媒體應用指南與最佳實踐》《電子檔案管理：博客、維基、Facebook、Twitter和管理公共記錄》、疾病預防與控制中心的《CDC社交媒體工具指南和最佳實踐》《Twitter指南和最佳實踐》《Facebook指南和最佳實踐》等。近年來，我國開始重視政務類社交媒體信息的收集和保存。2016年，國家檔案局發布《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》，首次將社交媒體文件的歸檔及管理列為主要任務和指標之一；同年制定的《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》對社交媒體文件的歸檔范圍、歸檔元數據和歸檔格式作了簡單要求；2018年，國家檔案局發布《機關檔案管理規定》，正式將社交媒體檔案納入機關檔案的范圍。

在橫向上，美國所發布的政策內容涵蓋了社交媒體文件定義、歸檔方法、歸檔技術、歸檔工具等方面，構建了一個“理論認定——組織方法——技術手段”三位一體的社交媒體歸檔政策[8]，形成了一個完整的歸檔流程政策文件體系。其中，“政務社交媒體文件”更是成為上述歸檔政策的核心詞匯，具有較強的針對性。我國雖在《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》中提出“研究制定重要網頁資源的采集和社交媒體文件的歸檔管理辦法”，但現實情況是，政務社交媒體文件歸檔相關內容多嵌套至機關電子文件歸檔相關政策文件中，重心更多圍繞機關電子文件的歸檔管理問題，對于政務社交媒體文件歸檔具體問題，如捕獲方法、歸檔標準等，沒有做深入探討，其針對性、可操作性有待提升。

在縱向上，美國基于其檔案管理體制和現有中央政策文件，不同的州或機構進一步制定、細化符合自身實際情況的社交媒體文件歸檔政策，呈現出較強的指導性、從屬性與系統性。如紐約州政府發布的《文檔公告：社交媒體的初步指南》等，基于中央綱領性文件具化了采集頻率、采集范圍、采集工具，并進一步提出現有歸檔方法在實際應用過程中所呈現的不足以及社交媒體歸檔工作的未來發展趨勢。我國地方政府也制定了政務社交媒體文件歸檔標準，如河南省檔案局制定的《河南省電子文件歸檔與電子檔案管理辦法實施細則》，但歸檔政策制定與實踐要求存在不協調之處，如第十五條第（五）點規定“公務電子郵件以EML格式，網頁、社交媒體類電子文件以HTML等格式歸檔”，無論是靜態的HTML還是動態的cgi，在不同時期或不同版本的瀏覽器上會出現明顯的顯示差異，因此不能確實保障網頁信息在長期保存過程中的可用性[9]。從整體上而言，由于缺乏實踐經驗和相應指導，我國政策文件大多強調了政務社交媒體文件歸檔的必要，對歸檔具體操作流程卻不明確，可執行性弱，難以保障政務社交媒體檔案的完整和真實。

2.歸檔范圍方面。中美兩國在政務社交媒體文件歸檔范圍方面也存在明顯的差異。為了保障政務社交媒體文件的真實性與完整性，NARA認為，完整的社交媒體文件除需包含內容、背景信息、結構三要素之外，還應當包含相關元數據以及評論信息等。如阿拉巴馬州政府注重對社交媒體文件元數據的管理，規定相關元數據歸檔應當包括標題、形成者、主題、發布者、格式、網址等。美國海岸警衛隊還對社交媒體評論歸檔作了具體要求：對于一般性評論，如果不影響或不需要任何行政措施、政策決定或特別匯編的評論應保留，但在10天內會被視為過時，應當在一年后刪除。對于被刪除的評論，評論如果不遵循公共事務社交媒體政策則會被刪除，但仍保存一年。如果被刪除的評論沒有采取其他措施，則可在一年后銷毀。

NARA通過提出四個非詳盡問題來確定政務社交媒體文件的歸檔范圍，強調了政務社交媒體文件的價值屬性、機構職能與業務活動的相關性[8]、歸檔文件的真實性與完整性，一定程度上為各級各類聯邦機構政務社交媒體文件歸檔工作提供了導向，有利于提高文件鑒定和歸檔效率。此外，美國農業部制定的《新媒體的角色、責任及權力》提出，必須保留創建或發布到新媒體賬戶或平臺上的原始或獨特內容的記錄，例如公共意見或代表機構的個人發布的信息[10]，更強調了政務社交媒體文件原創性。同時，結合《隱私保護法案》、備忘錄M-03-22、備忘錄M-10-22、備忘錄M-10-23以及《社交媒體文件管理指南》，美國對機構利用信息技術采集內容時所涉及的數據安全、涉及個人信息部分如何存儲、開放等問題作了較為詳細的說明，為歸檔過程中出現的隱私問題提供了有效的解決方案。

我國雖有一些政策、標準或指南可為歸檔主體確定政務社交媒體文件歸檔范圍提供一定參考，如《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》提出，社交媒體類電子文件歸檔范圍可參照《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》執行，即按照機關文書材料歸檔范圍進行歸檔，但需要指出的是，政務社交媒體文件的歸檔范圍過于模糊，在實際操作中缺乏明確的指導。其原因主要在于：一是機關文件材料歸檔范圍缺乏針對性，忽視了政務社交媒體文件形成平臺的特殊性，容易產生重復歸檔等問題。二是忽視了政務社交媒體信息類型的多樣性。社交媒體信息在形成方式上既包括原創的信息也包括轉載的信息，在內容形式上既包括文字圖片也包括視頻超鏈接等，因而對政務社交媒體文件進行歸檔會因為平臺情況不同、信息內容不同導致歸檔標準不同。三是援引的政策文件具有滯后性。社交媒體平臺作為電子政務平臺的延伸和擴展，其交互性更為突出，在對政務社交媒體文件進行歸檔時會涉及著作權、隱私權等系列問題，可能會產生歸屬權糾紛，因而采用滯后的文件對于政務社交媒體文件歸檔來說顯然不能完全適用。

3.歸檔方法方面。對社交媒體等第三方平臺所形成的電子文件，由于其脫離政府機構內部環境，難以依據傳統電子文件歸檔方式將其完整保存，因而中美需根據實際情況采用相應的歸檔方法，包括歸檔策略、工具、技術等，實現政務社交媒體文件的捕獲和保存。

美國政府機構常采用備份工具直接向供應商索要內容，復制并粘貼到Word文檔中，以CSV格式從社交媒體平臺導出、打印并歸檔，或以PDF/A的方式對政務社交媒體文件進行歸檔，是一種主動采集與被動獲取相結合的歸檔方法，但大部分方式只能向使用者提供備份產品，無法實現社交媒體文件長期保存。對此，NARA制定了新的捕獲策略并提供多個歸檔工具和技術供機構選擇。

需要注意的是，并非所有歸檔方法都能應用于政務社交媒體文件歸檔，這些歸檔工具和技術也并沒有得到NARA認可。以ArchiveFacebook和ArchiveSocial為例，ArchiveFacebook是一款專用于Facebook平臺歸檔的內置于瀏覽器的免費插件，通過網頁快照實現內容的捕獲并保存至本地磁盤，但它在瀏覽器和社交媒體平臺應用方面具有局限性，無法適用所有的瀏覽器和社交媒體平臺。ArchiveSocial雖然可覆蓋所有常用社交媒體平臺，并通過API捕捉內容和全部元數據，具有較高的普適性，但它的使用費用會隨著社交媒體文件數量的增多而增加，給政府機構帶來財政壓力。因而聯邦機構需要對這些歸檔工具進行評估和測試，從中選擇合適的歸檔方法以滿足機構歸檔需要、財政預算和技能水平。相較之下，我國政府機構對政務社交媒體文件歸檔常采用主動歸檔的方式，但受限于檔案工作人員信息技術水平、平臺API次數限制和歸檔對象信息保護等問題，政府機構大部分采用人工采集方式，如手工歸檔、截圖、網頁快照或網頁另存為，少部分采用網絡爬蟲或API技術，歸檔方法應用較為單一。

在歸檔效果上，為完整采集社交媒體信息，美國聯邦機構往往會復合使用多種歸檔技術，以捕獲文本信息、圖片、音頻視頻、超鏈接、背景信息以及相關評論，并將采集到的數據轉換為WARC等國際標準存儲格式，以此保證政務社交媒體文件完整性和真實性。我國檔案部門在主流歸檔方式下，大部分可保存社交媒體原文、圖片、音頻等，少部分能保存背景信息，但歸檔格式大多為PDF、HTML等格式，在元數據整合方面存在一定困難，容易導致政務社交媒體文件歸檔的質量低下，難以確保其真實性以及其檔案價值的發揮。

三、對我國政務社交媒體文件歸檔工作的啟示

對比國際網絡存檔的深入開展和所取得的成果，我國互聯網信息戰略保存項目才剛剛起步，在社交媒體文件歸檔方面參與有限，正面臨著失去先發契機、弱化檔案話語權的危機[11]。因而，我國應當積極借鑒國外的實踐經驗，加快推進政務社交媒體文件歸檔工作進程，實現網絡信息資源的保存與利用。

1.完善政務社交媒體文件歸檔法規政策。雖然我國電子文件相關法規政策可在一定程度上為政務社交媒體文件歸檔流程提供借鑒，但其內容缺乏針對性，難以解決操作層面的現實問題，對于政務社交媒體文件歸檔而言并不完全契合，我國仍需完善相關法規政策。第一，需在法律層面明晰政務社交媒體文件權屬和隱私保護問題。政務社交媒體文件歸檔涉及政府機構、社交媒體平臺、網民等多個利益主體，呈現出一定的復雜性；同時，社交媒體的評論內容可能含有網民的個人隱私信息，因而在歸檔過程中可能會產生文件歸屬權、隱私權等法律糾紛。將文件權屬以法律的形式確定下來，完善《檔案法》或《信息保護法》《著作權法》等相關法律法規，可為解決政務社交媒體文件歸檔的歸屬和隱私問題提供法律依據，從而推動歸檔工作的順利開展。第二，需制定政務社交媒體文件歸檔政策標準等，繼續細化歸檔范圍、歸檔方法、歸檔格式等內容。由于政務社交媒體文件本身具有多元性、海量性等特點，直接套用電子文件的規范標準對其進行歸檔在實踐層面存在一定難度，因而制定政務社交媒體文件歸檔政策或是將已有文件內容繼續細化，對規范開展政務社交媒體文件歸檔工作，保障政務社交媒體文件完整、真實、可讀十分必要。第三，不同政府機構應當針對其職能和特點制定更為詳細適用的歸檔標準，完善政務社交媒體文件歸檔細節；不同部門也可根據自己的實際情況制定歸檔指南，在實踐層面幫助檔案工作人員更好地開展政務社交媒體文件歸檔工作。

2.創新政務社交媒體文件歸檔方法和歸檔模式。相比電子文件，從更復雜的網絡系統中捕獲的政務社交媒體文件更難保證它的完整性與真實性。美國采取與社交媒體平臺或第三方機構合作的模式來獲取技術支持。這種模式下，聯邦政府工作人員只需接受相關培訓或者提供監督機制，即可實現政務社交媒體文件高質量歸檔。我國政府機構常用的歸檔方式在技術方面均存在一些不足，而技術創新需要大量資金支持，這給政府帶來了較大的財政壓力，因而我國可以通過創新政務社交媒體文件歸檔模式實現技術更新。我國企業機構在大數據、AI智能、區塊鏈等高新技術領域的發展在世界范圍已具有一定的技術優勢，政府機構一方面可將政務社交媒體文件歸檔外包至技術先進的企業機構，以更快更完整地捕獲管理政務社交媒體文件；另一方面，參考我國國家圖書館的網絡信息資源開放戰略，政府機構可加強與社交媒體平臺方合作，在互聯網信息戰略保存項目的基礎上實現信息共用共享，或依托企業機構融合高新技術獲取歸檔方法、工具支持，保障政務社交媒體文件檔案的真實性、完整性及安全性。