新形勢下領導干部廉政檔案管理利用的思考

于 漾

廉政檔案是領導干部黨風廉政建設以及廉潔自律情況的歷史記錄，建立和維護廉政檔案是全面掌握黨員領導干部廉政情況、強化黨內監督的重要基礎性工作。2019年1月起施行的《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》（以下簡稱《規則》）明確規定，紀檢監察機關應當建立健全黨員領導干部廉政檔案,廉政檔案應當動態更新[1]。這對進一步規范領導干部廉政檔案的建立、維護、利用等工作提供了遵循和指引。

一、建立健全廉政檔案的重要意義

領導干部廉政檔案由紀檢監察機構負責建立管理，內容應當包括：（一）任免情況、人事檔案情況、因不如實報告個人有關事項受到處理的情況等；（二）巡視巡察、信訪、案件監督管理以及其他方面移交的問題線索和處置情況；（三）開展談話函詢、初步核實、審查調查以及其他工作形成的有關材料；（四）黨風廉政意見回復材料；（五）其他反映廉政情況的材料[2]。除此之外，根據《中國共產黨黨內監督條例》第二十三條規定，述責述廉報告也應當載入廉政檔案。廉政檔案區別于人事檔案，突出廉潔方面內容，與紀檢監察工作密切相關。

1.為黨風廉政意見回復提供參考。一是精準領導干部“政治畫像”。黨員領導干部的廉政檔案不僅記錄了其信訪舉報、問題線索以及受紀律處分、組織處分、黨政紀處分等情況，還記錄了其每年述廉述責、巡視、審計整改落實情況、不如實報告個人事項等方面的內容。這些情況全方位刻畫了一個領導干部的政治站位、政治素養和政治執行力。二是客觀反映干部廉潔情況。檔案的基礎特征是具有原始記錄性，是從事社會實踐活動的歷史記錄轉化而來的，直接、客觀地記錄了形成對象的活動情況。廉政檔案真實地記錄了領導干部黨風廉政建設、廉潔自律、廉潔從政方面的歷史情況，防止黨風廉政意見回復“憑印象”。三是規范廉政意見回復。在領導干部廉政檔案未建立時，政治畫像不清晰，廉潔自律情況沒有客觀公正的依據，容易造成人心不服，也讓腐敗分子有空可鉆。作為一項制度性工作，廉政檔案一定程度上防止了“打招呼”“拉票”等情況，通過廉政檔案信息核查，使監督取得事半功倍的效果[3]，紀檢監察機關作出準確判斷，及時回復、嚴格把關。

2.為開展政治生態研判提供參考。對一個地區、一個單位、一個領域政治生態的研判需要連續幾年多方面數據、資料的支撐，廉政檔案恰恰滿足了這個需求。通過對黨員干部個人廉政檔案的歸納整合，對信訪舉報、問題線索的核實情況進行匯總分析，可以描繪出某一地區、某一單位、某一部門的政治生態狀況。通過檔案信息的橫向數據分析，可以掌握共性、苗頭性、傾向性問題，為監督執紀、制定政策、深入推進全面從嚴治黨提供了有力支撐，為紀檢監察機構全面掌握每一棵“樹木”和整片“森林”的生態、做好“護林員”提供了線索和工作切入口。

3.為開展日常監督提供參考。廉政檔案包含的信息，為對落實“兩個責任”不力進行問責提供了依據，為黨委（黨組）、紀委（紀檢監察組）履行全面從嚴治黨主體責任、監督責任情況的考核評定提供參考，為與黨員領導干部進行廉政談話提供情況，為黨委領導班子民主生活會、上級巡視巡察、案件查處提供情況，為開展黨風廉政建設專項治理和監督檢查提供情況。

二、廉政檔案管理利用存在的問題

1.缺少協同配合工作機制。廉政檔案建檔所需材料，包括能夠反映黨員領導干部推進黨風廉政建設、廉潔自律情況的各類文字、影像、圖片等不同載體資料，存儲方式多樣，來源渠道多，因此需要多個部門共同推進廉政檔案的建立。但現實情況是，很多單位沒有統籌推進這項工作，缺乏各個部門合作協調機制[4]，依然是紀檢監察部門單打獨斗，甚至因受限于部門各自工作制度，造成了檔案資料壁壘，建立廉政檔案所需資料內容不完整。此外，即便相關部門能夠提供所需檔案資料，格式也缺乏統一標準，沒有形成定期更新的長效機制。內容殘缺、陳舊的廉政檔案無法發揮其應有的監督作用。

2.檔案管理專業化不足。一是缺乏專業人員。建立維護廉政檔案的大多是紀檢部門人員，大都缺乏檔案管理專業知識，沒有接受過檔案管理系統培訓，不熟悉檔案的歸檔方法，因此檔案的建立、管理、維護都不規范，工作缺乏系統性、連續性。很多單位歸檔方法陳舊，缺乏專人負責，歸檔人員更換頻繁，導致歸檔混亂，給查詢調閱帶來很大困難。二是缺乏專門管理制度。大部分單位都沒有針對廉政檔案建立相應的管理制度，廉政檔案的管理主要依照文書檔案管理制度或是紀檢監察有關工作制度。關于廉政檔案材料的收集、整理、歸檔、調閱等工作沒有明確的制度規定。制度缺失對廉政檔案的建立和監督作用的發揮造成了很多障礙，更加不利于廉政檔案工作的進一步深入推進，使其難以適應黨風廉政建設工作的發展需要。三是缺乏專業硬件設施和保密措施。人事檔案、文書檔案大都有專門的檔案室、檔案柜保管，但是廉政檔案是最近才開始建立的檔案，很多單位沒有為廉政檔案建立檔案室、購置檔案柜等等，常見的管理方式就是廉政檔案與工作資料一起存放在普通文件柜中；管理方面也沒有保密措施，信息安全無法得到保障。

3.檔案管理信息化不足。傳統檔案在信息資源運用、存儲、傳遞及開發等方面都存在弊端，不利于實現信息資源共享。有些地方廉政檔案的建設還停留在傳統方式層面，已經建立電子檔案的，在管理維護方面也存在更新不及時、查詢調閱不便利、系統利用率不高等問題。表面上看，檔案信息化似乎向前邁進了一步，但是實際上電子檔案管理系統中很多功能并未得到充分的開發和利用。還有的廉政檔案建設在軟硬件設備配備上存在不足，沒有建立相應的電子檔案，在電子檔案的用戶權限、管理制度方面也存在欠缺，日常調閱、信息錄入存在阻礙。

4.檔案開發利用不足。目前，廉政檔案在廉政意見回復工作中利用比較廣泛，在政治生態研判、案件查辦、日常監督中的助推作用還沒有充分發揮出來。雖然廉政檔案管理工作一直在推廣、深入，但是仍然存在形式主義現象。對于廉政檔案信息的開發存在嚴重不足，建檔部門缺乏對檔案反映出來的數據、信息的深入分析研判，沒有挖掘檔案信息反映出來的監督信息，大數據分析功能沒有體現出來，對于案件形勢分析、案件查辦、干部監督等工作發揮的作用較小，存在資源浪費的現象。

三、強化廉政檔案管理利用的建議

1.建立完善廉政檔案工作制度。為領導干部建立廉政檔案不是紀檢監察一個部門的責任，是需要各個職能部門通力合作的系統工程。黨委部門要加強統籌協調，壓實管理責任，建立完善相關制度，為建立健全廉政檔案提供組織和制度保障。紀檢監察部門要擔負起牽頭拿總的責任，與組織人事部門和下級紀委監委等協作推進廉政檔案的建立維護。制度應明確責任部門、主管領導、具體工作人員工作職責，規定檔案材料的收集、整理、歸檔范圍，統一檔案整理標準，細化每一類檔案的立卷、移交時間，以及明確相關部門提供材料目錄清單。建立完善部門信息交流制度。紀檢監察機關部門之間應加強信息交流，信訪、案件監督管理、審查調查、案件審理、黨風政風監督等部門都掌握黨員領導干部廉政情況，因此各部門都應及時提供各自掌握的情況，確保廉政檔案內容完備。而且，除紀檢監察機關外，黨委組織部門、巡視巡察部門、審計部門等也都掌握關于黨員領導干部問題線索及處置方面的情況，這些情況對于干部的“政治畫像”同樣是非常關鍵重要的信息。因此，建立內外部信息交流共享機制是十分必要的。嚴格保密條款，明確查閱范圍和人員，建立查閱臺賬，防止檔案內容失密泄密，確保領導干部廉政檔案的建立維護工作有章可循、有據可依。

2.科學設置廉政檔案內容。廉政檔案內容應該依照《規則》第十七條規定逐條建立，對于“其他反映廉政情況的材料”，可以包括落實全面從嚴治黨責任制檢查考核情況、民主生活會、審計整改、巡視整改、落實黨中央重大決策部署報告等方面材料。這些材料可以充分體現領導干部的政治立場、政治執行力、政治能力，是對領導干部進行精準政治畫像必不可少的素材，是全面、客觀、辯證地評價領導干部的客觀需求。從實踐看，黨員領導干部廉政檔案所應包含的內容，應當從有利于實現其監督功能出發，對于《規則》所明確的內容必須保質保量及時收集，確保收集材料全面客觀、真實準確。由提供材料的部門負責對材料的真實性進行鑒定。

3.強化廉政檔案日常維護。一是強化日常管理責任分工。由紀檢監察機構監督檢查室負責所聯系地區、部門或單位領導干部廉政檔案的建檔、更新和管理。紀檢監察機構干部監督室負責管轄范圍內紀檢監察干部廉政檔案的建檔、更新和管理。二是強化廉政檔案的動態更新。在發生個人重大事項變更時，涉及干部職務變動、工作單位調轉等方面信息，應當規定組織部門報送有關材料的時限并及時更新；涉及信訪、線索、問題處置情況應在規定時限內更新；涉及常規工作信息變化，比如述職述廉報告等要定期更新。新任領導干部，應在一個月內建立廉政檔案；因崗位調動引起干部管理權限變更的，應在規定時限內移交廉政檔案；因提任、交流、離職、退休、死亡等原因不再屬于所監管干部的，應將其廉政檔案及時登記封存。三是強化廉政檔案管理的專業性。應當按照“一人一檔”[5]原則建立廉政檔案，通過規范管理將其打造成為領導干部廉政情況數據庫。加強廉政檔案的信息化管理，有條件的可以建立紙質和電子兩套檔案，紙質檔案管理要使用專業的硬件設備，電子檔案要通過開發相應的管理系統軟件進行管理，并注意信息保密，建立專門的配套網絡設備，不得與互聯網連接。無論是紙質檔案還是電子檔案，都要加強調閱、登記、使用等管理，嚴格查閱、使用審批程序。紙質檔案要有專人負責登記調閱、使用情況；電子檔案要加強系統用戶管理，嚴格規定不同用戶的權限，確保檔案信息的保密安全，防止失泄密情況發生。

4.深化廉政檔案開發利用。廉政檔案應實行電子檔案與紙質檔案同步建立、同步更新。信訪室、黨風政風監督室、案管室及辦公室等部門應建立信息共享機制，對信訪、問題線索以及處置情況進行匯總并集中梳理，統一報送材料格式要求，做好統計分析的基礎性工作。電子檔案通過現代化、信息化的管理方式，及時收集對干部的監督信息，深入開發數據匯總、分析、統計等功能，推動干部監督信息的大數據管理，通過數據分析發現突出問題、總結工作成效、完善制度措施。對信訪反映集中、處置過程較長、調查核實工作量較大的案卷，列為重點人、重點事，深入分析研判，充分考慮時間、政策、環境、背景等因素，理順邏輯關系，客觀評價領導干部的廉潔從政情況。真正實現廉政檔案的動態風險管理、政治生態研判、輔助查辦案件等功能。同時，通過對領導干部監督信息的掌握，還可以將其運用到年度考核、業績評定等工作中，實行“一票否決”，讓廉政檔案充分發揮作用，體現廉政監督價值，進一步增強廉政檔案工作的嚴肅性、權威性。

廉政檔案工作作為一項基礎性工作，既為領導干部精準畫像，也建立了廉政信息數據庫，為日常監督、執紀監督、全面從嚴治黨提供豐富的基礎信息，在研判政治生態狀況、廉政意見回復、排查問題線索、審查調查、開展廉政談話等方面發揮了參謀助手作用，對深化監督、精準監督、全面監督，提高監督執紀效率和水平起到了助推作用。因此，紀檢監察機關或內設紀檢監察機構，一定要高度重視廉政檔案工作，建立健全相關制度，配齊專職人員，加強硬件設備建設，推進廉政檔案管理規范化、專業化，不斷深化廉政檔案的開發利用，充分發揮監督效能。