Z市三號線PPP項目跟蹤審計應用研究

李貝貝

摘要：本文PPP項目的五個階段確定跟蹤審計流程，然后對審計過程中的重要指標及重點內容進行闡述。以Z市地鐵三號線為例，研究PPP項目跟蹤審計的流程框架，希望本文可以給PPP項目跟蹤審計實務提供有價值的參考。

關鍵詞：PPP模式;城市軌道交通;跟蹤審計

一、項目規劃概況及運作方式

2009年2月發改委正式批復Z市建設地鐵，并進行了2008-2015年的規劃。本文主要以Z市地鐵三號線為例，對PPP項目跟蹤審計的識別、準備、采購、執行、移交階段進行跟蹤審計分析。

Z市地鐵三號線PPP項目的運作方式暫定為BOT（建設-運營-移交）。由政府方和Z市軌道交通有限公司組成項目公司，項目建成后，PPP項目公司可通過租賃的方式取得三號線的使用權，并且負責三號線的運營及維護，在PPP項目合作期滿后再將所有權及管理權移交給政府。圖1為運作流程示意圖。

二、Z市地鐵三號線PPP項目跟蹤審計應用分析

2.1跟蹤審計的主體目標

對一般性的建設項目而言，被審計單位為項目建設單位，由于PPP項目的投資主體比較復雜，在不同的審計階段需要變換審計對象。在Z市地鐵三號線PPP項目中，從審計實務操作來說，被審計單位應該確定為PPP項目公司。

2.2識別階段

（1）項目的發起和篩選

PPP項目的前期審查尤為重要，主要檢查三號線PPP項目是否已按照國家規定批復，確定Z市地鐵三號線PPP項目發起時間、發起主體。

（2）物有所值評價

物有所值評價流程為確定評分專家、指標權重分配、項目專家打分、指標無量綱化、綜合項目評分。專家組的成員涉及到各行各業，根據Z市地鐵三號線PPP項目建設涉及道德專業領域，可以選定物有所值評估小組成員見表1所示。

物有所值評價從基本評價指標和附加評價指標兩方面進行評價，其中附加評價指標比例要小于20%.財金[2015]167號對物有所值評價基本指標及權重提供了參考，附加指標可以視不同階段不同側重點進行指標分析和權重分配，可以是項目的規模，項目的壽命、項目的實施成本以及項目的回報率等方面。（此處詳細的打分評價依據參考《PPP物有所值評價指引（實行）》）每個指標有五個得分等級，有PPP中心與相應的行業主管部門進行分等級的打分。打分結果在60分（含）以上即為通過定性評價。

2.3準備階段

城市軌道交通PPP項目準備階段主要是對本項目進行前期的準備工作安排，確保執行時的工作可以順利進行，首先組建PPP項目公司，并由Z市軌道辦公室成立PPP項目管理小組，負責推進項目的建設與實施。具體從以下幾方面開展審計工作：

（1）對社會資本與政府組建的項目公司結構進行登記了解;

（2）PPP合同審核，明確風險與利益分配形式;

（3）結合項目實施方案對項目運行方式和項目監督模式進行審計，理清公司各方的責任與義務;

（4）對于Z市地鐵三號線PPP項目執行情況和準備工作進行階段性審計;

（5）為采購階段的審計工作做準備。

2.4采購階段

（1）采購過程審計重點

采購階段合同審計，招投標環節是重點，審計人員通過文件審核與實地考察的法式進行采購環節的審計。

（2）招投標審計

對招標文件的完整性和招投標現場審查，確保招標結果真實公正。在此階段需要記錄相關文件，方便后期審核與檢查，如招標文件、招標會議紀要、中標登記等。

（3）合同審計

城市軌道交通PPP項目耗時長，內容繁瑣，涉及的審計對象和程序繁多，所以在實施PPP項目的過程中依靠合同來約束各方的行為，合同應該是在雙方合理協商，公平知情的情況下訂立的，并可以成為項目順利實施的依據。

2.5執行階段

（1）建設階段

建設階段涉及到采購材料的使用，與預測工期安排等情況，況且建設階段是一個大工程，歷時比較長，在這個階段審計人員可以采取不定期的實地檢查的審計方式，對每次的審計結果做詳細的匯總，對比項目工期及時做出審計調整，對于建設過程中的資金使用情況，應與專業的建筑師詢問施工進度及材料使用情況，確保資金使用效率。

（2）運營階段

Z市地鐵三號線PPP項目的運營期審計，這時城市軌道交通基本投入使用并有一定的營業收入，但是項目公司的資金應該是入不敷出，這時審計重點關注政府的可行性缺口補助情況，為了保證項目運營期間的服務質量審計人員可以進行定期的運營績效審計，可以對社會公眾進行適當調查，了解Z市市民對地鐵三號線的使用體驗并收集完善意見，審計人員通過定期的運營階段考察，是這部分的審計重點。

2.6移交階段

PPP項目特許經營期一般為20-30年，我們認為Z市地鐵三號線的期限為25年，在PPP項目的移交階段跟蹤審計人員應從四個方面進行審計，準備階段審計，性能測試報告審計、資產交割明晰審計和最終的績效評價。

審計人員在移交準備階段確定移交范圍，按照合同約定對相關資產和相關債務進行備案梳理，必要時可詢問行業專業人員;在項目性能測試審計時，審計人員應詢問專家的意見，確保移交內容性能測試達標，如果測試不達標，應由項目公司負責維護，PPP項目的資產交割包括合同轉讓和技術轉讓兩大部分，對于性能測試合格的項目進行項目所有權和使用權的轉讓以及知識產權的轉讓，審計人員應關注轉讓合同的審核以及合同約定條款的實施情況審核，此階段可由律師參與審計工作;移交完成后政府方進行績效評價，關于項目的價值、壽命、可持續性等情況，可作為之后政府管理的依據，而PPP項目審計在此時也告一段落了。

三、結論

（1）對PPP項目開展跟蹤審計有效且必要的

PPP項目公司是通過受托責任由政府委托對城市軌道交通項目進行建設、運營、維護的主體單位，這個過程耗時漫長耗費資金量大，傳統的審計模式已經不能滿足PPP項目的審計要求，所以根據項目生命周期理論對PPP項目的各階段進行跟蹤審計，可以使審計人員對項目建設的各階段審計工作進行分類，針對項目建設的每一階段對審計工作進行適當調整，對于PPP項目審計是有效的。

（2）PPP模式與傳統模式審計存在差異

PPP模式與傳統模式存在著差異，由于審計客體的特性和會計主體的特性，導致兩種模式下的審計也存在差異，PPP模式下資金的投入更多元化，以社會資本為主，在進行項目審計是會牽扯到多方的利益，并且項目建設實施方、項目資源采購、項目財務管理等方面都與傳統模式的城市軌道交通建設項目不同，設計到的審計方法和審計重點也有差異。

（3）我國大多PPP項目沒有完整的審計方案

城市軌道交通PPP項目跟蹤審計中，政府進行監督的同時，政府也是項目的受益者，很難做到獨立性。另一方面，我國PPP項目大部分處于正在實施階段，全過程審計沒有太多的依照方案，并且PPP項目審計的制度不完善，PPP項目跟蹤審計的研究大多停留在學術方面，下一步需要更多的實例來推動PPP項目審計的發展。

四、建議

（1）加強項目管理，降低審計風險

對于PPP模式下成立的項目公司應加強管理，降低由于內部管理和外部審核不嚴格產生的審計風險，可以在項目建設階段成立項目公司內部的監督小組，配合審計人員了解PPP項目的進程及審計程序，由于有熟悉工程進度的人員參與審計，可以極大的降低審計風險。

（2）加強PPP項目研究，選擇合適的審計方法和程序

目前我國對PPP項目跟蹤審計的研究越來越多，但是同時PPP項目的開展也是越來越多，目前我國的PPP項目審計依然離不開傳統項目的審計，不能根據項目的特點制定更加合適的審計方法與程序，所以目前的研究階段到了突破傳統項目審計框架，根據不同PPP項目的特點有側重的把握審計方法與審計程序。以此來降低審計過程中的工作量，高效的開展審計工作。

（3）完善PPP項目審計制度，培養專業審計人才

隨著PPP項目的應用范圍加大，在審計環境方面，審計人員的缺失也是審計的一大難點，所以應該制定完善的法律法規，培養高質量更專業的審計人員，同時也可以就PPP項目的流程和程序進行定向的特殊化培養，有了專業的PPP項目審計人員和完善的審計指導政策，才能更好的完成審計工作。

參考文獻：

[1]杜濤.鄭州地鐵3號線：一個PPP項目的四年上馬之路[N].經濟觀察報，2018.10.29.