國土空間規劃中綜合整治與生態修復的路徑探索

李明輝

河北陸源土地規劃咨詢有限公司

1 引言

改革開放大潮涌動，社會進步一日千里，經濟發展推動社會各行各業煥發出嶄新的面貌，國土空間規劃這一與社會大眾生命健康息息相關的工作，也有了長足的進步，一系列新思想、新理念層出不窮，給國土空間規劃注入了新鮮活力。除此之外，自改革開放以來，我國社會面貌發生了翻天覆地的變化，國土空間規劃中綜合整治與生態修復面臨著新的挑戰，不能再用老舊的規劃理念與規劃方法去解決這一嶄新的難題。當前，我國國土空間規劃中還存在著一定的問題，導致生態文明建設工作尚不如人意.因此，探討國土空間規劃中綜合整治與生態修復的路徑依然是值得探討的一項新課題。

2 新時代國土整治與生態修復內涵以及工作方向

我國社會背景發生了巨大變化，國土整治與生態修復內涵也應當與時俱進，轉變不合乎時宜的想法，充實已有的內涵，使其能夠比較好地指引當下的規劃工作。

2.1 新時代國土整治與生態修復的內涵

我國已經走過了經濟野蠻生長的階段，從“高速”發展階段進入到“高質量”發展階段，不再只強調GDP，轉而追求經濟效益與生態效益的平衡.基于我國現在的發展狀況，我國黨中央、國務院做出了國土整治與生態修復的重大決策，并出臺了相關的法律法規以引導這一工作的順利開展與高效落實，同時，也為各級單位保護修復和開發建設活動提供了基本的依據。具體而言，國土空間規劃大致有綜合整治與生態修復兩大方面。在綜合整治上，國土空間規劃體系強調統籌規劃，細致探索各個功能區的作用、制定土地利用總體規劃、資源利用等規劃，不求面面俱到，但求能夠有效指導實踐工作。在生態修復上，國土空間規劃強調“修復”，追求生態系統的自我恢復，而非人工干預，保證原生態系統的和諧統一。不論是綜合整治，還是生態修復，其都是國土空間規劃的重要表現方面，盡管強調的側重點有所不同，但其目的卻是殊途同歸的，旨在促進生態系統安全穩定和區域全面協調可持續發展，為社會大眾創造更美好的宜居環境。據此，可將國土空間規劃的內涵總結為如圖1。

圖1 國土空間規劃的內涵

2.2 國土空間規劃中綜合整治與生態修復的方向

作為一項宏大的工程，國土空間規劃絕非一蹴而就，不可能在一朝一夕間完成，必須科學制定方案，把握好工作方向，進而引導實踐工作。結合實踐經驗，本文認為在生態文明建設和國土空間規劃體系下，國土整治與生態修復的轉型，應當辯證認識把握如下幾個方面。

（1）整治與修復的關系。整治與修復是國土整治與生態修復必須遵循的關系之一?！罢巍迸c“修復”都強調生態環境的優化，但具體措施卻有所不同.其中，整治主要是針對格局失序、效能低下和品質不高的空間，通過采用各種手段進行處理;而生態修復則是針對結構不良、功能受損的生態系統，強調自然恢復，減少人工干預，值得注意的是，不論是整治，或是修復，二者并不是相互割裂的，某一生態系統可能會同時使用到整治與修復兩種方式，兩者互為依存，相互促進，共同營造出良好的生態系統，給社會大眾以健康清新的生活環境。

（2）局部與系統的關系。在國土整治與生態修復工作中，必須認識到國土空間是一個有機整體，其間各個元素相互牽制，相互影響，在落實相關措施時，必須從整體性、系統性的層面去思考問題，抓住“牛鼻子”，在基本恢復生態系統的層面上，抓住薄弱點，予以擊破。

（3）工程與生態的關系。所謂“工程與生態的關系”，其實是處理好人為干擾和自然恢復的關系，還可以認為是“西醫快速治療”與“中醫慢慢調理”的關系。無論是國土整治，還是生態修復，在具體執行的過程中，離不開人工手段，或多或少都會采取一些工程性的措施，同時在適當工程介入后，并不意味著生態修復工作可以一勞永逸，而要繼續調理，加強管理，避免又回到之前的狀態。

（4）政府與市場的關系。一方面，良好的生態系統與國土空間是民生福祉，是有利于社會大眾的；另一方面，國土空間規劃工作需要消耗大量的資本與精力，僅靠政府的支持難免會顯得力不從心.因此，應當處理好政府與市場的關系，以政府主導、公眾參與，共同推薦國土整治與生態修復。更具體地說，政府應更多地在整治修復的公平性、高效性和可持續性上發力，而在具體執行上，應當鼓勵公眾參與，引入社會資本。

3 國土空間規劃中綜合整治與生態修復的關鍵

3.1 樹立系統觀念

首先，國土空間規劃需要遵循“系統觀”。國土空間規劃是一項完整的系統，包含了眾多元素，這些元素彼此牽制、相互影響，不能“哪里不好修哪里”，必須樹立系統觀念，從全局謀劃，從整體上整治，將其視作一個完整的系統，由傳統線性思維轉變為生態非線性思維方法，改變過去的單一要素局部整治修復，多角度思考、多途徑切入，方能夠做好這一工作.除此之外，“系統觀念”還體現在對國土資源的綜合開發、多途徑利用，這是因為人類所擁有的資源是有限的，必須充分運用現有資源，開發其多種途徑，最大化這些資源的價值。

3.2 秉持綠色觀念

其次，近年來，“綠水青山就是金山銀山”的概念早已深入人心，加快生態文明體制改革、打造美麗中國已經成為每一位國人的期許。在物質財富還不夠豐富的時代，整個社會更加關注的是經濟水平的提升，在大力發展社會生產力的過程中，忽視了對生態環境的保護，這一做法為人來創造了前所未有的物質財富，但是這種“野蠻生長”也給人類社會帶來了巨大的難題:原始森林消失、濕地退化、全球氣候變暖、沙塵暴、酸雨等問題接踵而至，不僅引起了我國政府的關注，也成為一項全球性的問題，為解決這一問題，社會各界開始將目光轉移到生態環境的治理上，例如“巴黎和約”“構建命運共同體”的概念應運而生，當前，在進行綜合整治時，必須緊緊依照國家相關的政策，關注生態環境，并將其看作非常重要的一個方面，做好生態效益與經濟效益之間的平衡，營造“綠水藍天”。

4 國土空間規劃中綜合整治與生態修復工作中存在的問題

國土空間規劃中綜合整治與生態修復在我國已經提出了很多年，但是，在發展過程中，依然顯現出了一定的問題，結合實踐經驗，本文認為主要體現為如下3個方面。

4.1 可持續發展意識淡薄

可持續發展意識的淡薄是阻礙國土空間綜合整治與生態環境可持續發展的一大因素。各種國土資源在一定程度上可以算作“公共物品”（即：可同時供大多數人使用，而又不影響其中任何一個人的利益），大眾不愿意理睬國土資源的利用情況，即使有的人愿意為國土空間的可持續發展貢獻綿薄之力，那就需要付出一定的代價，而這帶來的好處又不可獨自占有，如此一來，真正愿意去管這些事情的人就少了。

4.2 城鎮建設占地加劇，土地結構不合理

根據相關數據，近十年來，城市城建區規模擴大都在60%以上，周邊耕地蠶食半徑不斷延伸。新時代，我國的經濟必然持續上漲，而隨之帶來的城鎮化也會進一步發展，這些都會導致城鎮建設占地加劇。與此同時，土地資源存在著利用結構不合理的現象，工地利用效率和效益水平低。

4.3 土地利用率低

在農業用地結構方面，土地資源集中投入糧食等種植業中，造成土地綜合利用效益低。根據相關文獻，在我國現土地利用率低，且呈現出東部地區高，中西部低的空間分布格局，提高土地利用率需要更進一步地摸索。

5 國土空間規劃中綜合整治與生態修復工作的具體途徑

面對國土空間規劃中綜合整治與生態修復工作，必須以“咬定青山不放松”的決心與“乘風破浪會有時”的魄力推進。具體可以從如下3個角度進行。

5.1 增強可持續發展意識

伴隨著人口的增長與城市化進程的加快，需要使用的資源越來越多，而可以利用的資源卻不會增長，這一矛盾催生了可持續發展意識的樹立。政府可以通過一些公眾平臺、有影響力的公眾人物予以宣傳，使這一觀念普及到全民，讓全社會真正認識到只有長期不斷地堅持資源的可持續利用，才能解決人類和資源的矛盾，真正保持人類社會生存發展的物質基礎，加速社會經濟的發展。

5.2 完善土地使用結構

國土空間的用途多種多樣，但一種用途上的增多會使得另一種用途能使用的資源減少。以城市用地為例，近年來，隨著人口大量涌入城市以及城鎮化的快速發展，城市住宅房如雨后春筍般發展起來。建筑用地增多自然減少其他用途的減少。這就需要政府進一步完善有關法律，保護國土，控制建設用地，包括加強耕地保護立法、劃定保護區、強化全民保護的意識等。

5.3 改革土地制度，加強資源管理

國土空間規劃中綜合整治與生態修復必須依靠一定的制度予以約束，突出中央和地方政府對國土空間的主體地位，改變長期以來公共物品所有權主體遺失現狀，而且要確定使用權主體的合法地位，進一步細化使用權，建立兩權分離原則下各產權主體明晰的貴權利關系。公共物品一旦變成有主物，其他人要使用這一物品就必須付出代價，能夠有效避免資源被破壞。

根據如上分析，本文認為國土空間規劃中綜合整治與生態修復的問題與解決對策可總結為圖2。

圖2 主要問題與解決對策

6 結束語

總而言之，時代的年輪滾滾向前，社會面貌有翻天覆地的變化，國土空間這一與社會大眾生活緊密相關的工作，必須適時改變，主動適應新的社會潮流，抓住核心內涵，處理好整治與修復的關系、局部與整體的關系、工程與生態的關系、政府與市場的關系，樹立“系統觀念”與“綜合觀念”，從增強可持續發展意識、完善土地使用結構、改革土地制度，加強資源管理等方面入手，也唯有此，才能夠更好地做好國土空間規劃工作，提高綜合整治與生態修復的效果。