上海臨港新片區建設更高水平公交都市示范城市實施策略研究

黃 凰

上海市交通發展研究中心

0 引 言

臨港新片區承載著打造更具國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區的重要任務，也是落實上海市新城高水平規劃建設戰略、打造城市空間新格局的重點區域。相較于其他新城，目前臨港新片區正處于產業發展和人口導入階段，公共交通相關基礎設施相對薄弱，提前高標準統籌布局相關基礎設施，既有助于實現更高水平的公交服務，也是引導城市開發的重要手段，能夠為公交優先的實現和區域的可持續發展提供重要支撐。

《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區發展“十四五”規劃》提出，臨港新片區要不斷提高公共服務均衡化、優質化水平，建設開放創新、智慧生態、產城融合、宜業宜居的現代化新城。作為上海市的重點發展地區，新片區始終圍繞產城融合積極推進建設與發展，在公共交通系統完善過程中，也應當充分發揮產業布局方面的優勢，先行先試，積極探索公共交通服務與區域產業協同聯動應用的獨特發展道路。

為貫徹市委、市政府推進臨港新片區發展的相關決策部署，全面落實全市《關于深入踐行人民城市重要理念建設更高水平公交都市示范城市的三年行動方案（2021—2023年）》相關要求，新片區應當以現狀公共交通發展情況為基礎，結合自身稟賦要素，立足于打造宜業宜居現代化新城的發展要求，研究建設更高水平公交都市示范城市的實施策略，以更好服務于居民日益增長的高品質出行需求。

1 發展現狀

1.1 設施及運行情況

在線網方面，截至2021年底，臨港新片區主城區內有軌道交通線路1條、中運量公交線路1條、常規公交線路60條、定制班線13條。軌道交通16號線貫穿新片區主城區，主要服務于新片區對外出行。中運量T1示范線全長21.7 km，設站10處，是聯系滴水湖核心區和產城融合區的骨干線路。新片區設有常規公交線路60條（其中21條為對外線路），重點服務通勤、就醫、求學等相對集中需求的定制班線共13條，公交線網密度為0.91 km/km2，低于全市公交線網密度均值（1.44 km/km2）。

在站點方面，樞紐場站建設相對滯后，部分重要節點樞紐尚有空缺，停保場維保能力有待進一步提升。中途站覆蓋水平整體偏低，呈現西密東疏格局，主城區范圍內公交站點500 m半徑面積覆蓋率52.2%、人口覆蓋率73%、崗位覆蓋率58%（見圖1）。

圖1 公交站點500 m半徑人口、崗位覆蓋情況

在客流方面，2021年中運量T1示范線日均客運量約為2 100人次；常規公交線路單線日均客運量約1 400人次，主城區內部線路客流強度總體高于對外線路；定制班線客流強度整體偏低，主要服務于通勤出行和聯系軌道交通站點的線路客流強度相對較高。

在智能化建設方面，新片區已實施兩期公交站點智能化改造工程，共部署128套公交實時報站信息預報設備；總長8.5km環湖一路智能網聯公交已正式啟動示范應用。

1.2 出行特征

根據全市第六次綜合交通調查數據，新片區主城區內部出行占比約為56%，至中心城方向出行占比約9%。受到區位影響，臨港新片區出行特征與全市其他新城存在一定差異。在往返中心城的向心出行中，公共交通在機動化出行中的占比達到51%，以軌道交通為主。在新片區主城區內部出行中，公交出行比例僅占機動化出行的21%，集約化交通方式所占比例在各新城中處于較低水平。

新片區地面公交出行中，滴水湖核心片區客流最高，已形成由臨港大道、滬城環路、古棕路、環湖西三路所圍合的公交客流走廊，此外聯系浦東和南匯的南蘆公路斷面客流較大，形成一條南北向的客流走廊（見圖2）。

圖2 地面公交客流斷面

1.3 存在問題

（1）公交基礎設施建設支撐不足

新片區路網體系尚不完善，導致公交服務受限；公交設施對部分區域的覆蓋尚有短板，線網密度和站點覆蓋率均偏低；缺少綜合型公交樞紐，部分重要節點樞紐規劃尚未落地；公交停?？臻g不足且部分現有停保場的保養能力相對欠缺。

（2）公交運營服務水平有待提升

受制于配車數量限制，多數線路班次間隔時間長，平均發車間隔約為高峰15 min，平峰30 min，導致乘客候車時間較長；此外，公交線路末班車時間較早，時段覆蓋性較差，也影響了出行者的公交出行意愿。

（3）公交數字化轉型仍處于起步階段

依托自2017年啟動的兩期公交站點信息化改造工程，新片區已有多處公交站點部署了公交實時報站信息預報設備，但實時報站服務覆蓋率目前尚不足15%，信息化服務水平有待進一步提升。

2 發展要求分析

2.1 發揮臨港優勢，打造高質量的公共交通系統

臨港新片區打造開放創新、智慧生態、產城融合、宜業宜居現代化新城的建設目標對區域交通體系的發展和完善提出了新要求。以上海市建設更高水平公交都市示范城市為契機，新片區應充分發揮區位和制度優勢，在公共交通領域重點打造產業協同聯動的應用場景、智慧賦能的精細服務和綠色韌性的交通體系。

在產業協同聯動方面，充分發揮新片區在氫能技術研發、產業布局方面的優勢，積極打造高質量的氫能示范應用場景；在智慧賦能方面，以技術創新為驅動，推動移動互聯網、云計算、物聯網、大數據等新技術加速實現與公共交通領域的深度融合，支持公共交通行業新業態、新模式不斷發展，為新片區公共交通發展提供持續動力；在清潔能源交通工具推廣的基礎上，推動雙碳目標下的公共交通能源結構轉型，創新綠色低碳出行長效機制，進一步提高新片區綠色出行水平。

2.2 對標國際一流，營造良好的公共交通出行環境

良好的公共交通出行環境是打造友好、有溫度城市生活的必備條件。建設高品質生活的現代化新城，臨港新片區需要對標國際最高標準、最好水平，探索一條建立高品質公共交通服務體系的有效實施路徑。

分析倫敦、新加坡等全球城市的交通發展戰略與相關規劃，均在公共交通出行比例的提升、良好公共交通出行體驗的打造和清潔能源的推廣等方面提出了相應發展目標及策略（見表1）。倫敦市交通發展戰略以“健康街道戰略”為核心，提出構建易于使用且具備良好可達性的公共交通系統是這一戰略的重要組成部分，并從提高安全性和經濟性、完善無障礙設施服務、重塑更為便捷可靠的交通網絡和提升軌道交通服務效率四個方面明確提高公共交通吸引力的發展策略。新加坡陸路交通發展的總目標是打造更便利、更快捷和連接性良好的交通系統，在公共交通方面的提升策略主要包括建設綜合交通樞紐、完善軌道網絡、更好保障公交優先行駛、打造靈活的無人駕駛公交服務以及建設能夠更好服務于特殊需求者的交通系統等。

表1 倫敦、新加坡公共交通發展目標與策略

臨港新片區應堅持公共交通優先的發展模式，結合人口導入和產業發展特點，不斷完善公交基礎設施建設，全面提升公共交通服務水平，打造宜居宜業宜游的公共交通服務體系，使新片區居民和往來新片區的市民群眾享有更加美好的公共交通出行服務。

3 實施策略

圍繞“綠色智慧、適度超前、人民滿意、機制創新”，重點實施完善基礎設施建設、改造升級裝備體系、全面提升運營服務水平和強化體制機制保障支撐等方面的發展策略。

3.1 提升吸引力，構建多層次、一體化、高品質的設施網絡

（1）完善基礎設施，支撐公共交通優先發展

針對現狀路網短板，完善骨干路網格局，加快重點片區次支路開發建設，推動斷頭路貫通和各組團之間道路打通，形成銜接有序、運行高效的路網體系。推動布局合理、功能復合的樞紐場站體系建設，完善樞紐場站綜合開發機制，打造TOD模式開發范例。

（2）優化線網布局，提高公交吸引力

打造重點覆蓋、品質高效的中運量骨干公交系統，加快推進線路建設，深化完善后續線路建設方案，至2025年實現中運量公交總長度不小于50 km。完善覆蓋廣泛、便捷可靠的常規公交線網，加強與對外交通系統的聯系，新辟與市內重要樞紐節點之間的快線；優化區域公交資源布局，提高線網密度，補充公交服務空白點，構建聯系暢達的支線網絡；針對“最后一公里”和15分鐘生活圈出行完善接駁公交網絡。發展高品質的特色客運新模式，關注差異化出行目的和需求，結合區域特點研究推進靈活的運營組織和智能化技術先行先試的公共交通發展運營模式，發展定制班線，逐步拓展需求響應服務在不同公共交通場景中的應用。

（3）推進公交新型基礎設施建設與數字化轉型

推進綜合客運樞紐智能化升級，以樞紐為載體提升客運全過程信息服務；推進站點智能化改造，將傳統公交站改造為城市公共空間中的智慧服務信息島。打造精準服務的智慧公共交通體系，開展各類運營組織模式與智能化技術的先行先試，拓展新技術、新模式在各類公共交通場景的應用（見表2）。

表2 公交數字化轉型新模式、新技術應用類型

3.2 科技引領，建設綠色化、智慧化、友好化的裝備體系

打造綠色化、低能耗的公共交通裝備體系，鼓勵氫能源在公共交通領域的示范應用和推廣，適當超前，有序過渡，逐步實現主城區常規公交車輛、中運量車輛和通勤班車全面氫能源化。打造綠色低碳的能源補給設施網絡，重點推進加氫設施布局，推進面向中運量和公交車輛服務的內部專用站、面向社會公眾服務的油氫電合建站和與相關產業相結合的制氫儲氫加氫一體化母站建設。

推動公共交通裝備智慧化升級，研究車路協同感知等新技術賦能公交車輛，推廣公交車輛自動駕駛應用，推動中運量公交車輛的智能升級；推動車輛支付場景更新，拓展便捷多維的公共交通支付場景，全面推進各類移動支付方式應用，實現公共交通支付方式多樣化。

提升公共交通裝備人性友好水平，打造全齡友好的公共交通服務系統，加強車輛適老化和無障礙改造，完善踏板設施，推廣低地板車輛使用；重點加快途經醫院線路無障礙車輛更新應用，推進無障礙語音報站、盲人乘車電子證等相關服務的適應性改造；配合中運量通道建設，探索常規公交與中運量的便捷換乘模式。

3.3 數字賦能，完善全要素、一站式、高質量的出行服務

（1）構建高品質的智慧出行服務鏈

配合市級MaaS系統建設，銜接出行需求與服務資源，實現多種交通方式間的信息、服務和支付整合，圍繞新片區不同應用場景需求向用戶提供個性化的出行解決方案。結合新片區智能網聯規?；痉稇煤托枨箜憫环赵圏c，提升出行服務便捷性和個性定制程度，探索綠色出行激勵等政策機制在系統中的整合應用。打造乘客出行一票通，結合MaaS系統建設推進各方式支付系統銜接和支付設備適應性改造，實現通過一次購票完成多種交通方式的一站出行、多程出行。

（2）升級公交運營調度管理平臺，完善數字化運營管理水平

建設具有臨港特色的智慧公交管理系統，支持多元業態數據對接，實現與其他交通業務平臺數據共享和協同聯動，并為行業監管、應急指揮和出行信息發布等平臺提供數據支撐。

3.4 開放創新，打造高效能、高水平、現代化的治理新標桿

（1）試點碳積分在行業管理中的應用

研究搭建公交運行碳監測平臺，確定基于多源數據的碳排放測算方法，完善對公共交通系統各主體的碳排放監測。推動雙碳戰略目標下的公共交通能源結構轉型，創新新片區綠色低碳出行長效機制，完善公共交通低碳行為碳排放量價值化渠道，試點構建面向公交企業的碳積分制度和基于碳交易活動的收益核定方法，探索基于碳積分的公交補貼機制建設；研究制定面向居民的碳積分制度體系和激勵政策，強化出行誘導，推動綠色出行理念深入人心。

（2）完善臨港特色管理機制

探索社會資本融入的投融資機制，研究鼓勵社會資本投向交通基礎設施建設領域，推進樞紐場站綜合開發。完善公交成本規制和考核激勵機制，結合新片區新能源車輛推廣情況，研究構建分方式的成本規制指標體系，并針對不同方式的運營特點完善服務質量考核指標體系和明確考核結果應用。引導公交企業良性多元發展，拓展企業經營管理職能，探索打造集投資、建設、運營、管理于一體的發展模式，推動綜合收益反哺公交運營。

4 結 語

臨港新片區公共交通系統的建設與發展已取得不少成績，但整體發展水平和服務能力還有待進一步提高。在全市建設更高水平公交都市示范城市行動方案的指引下，結合臨港區域特點，推進公交優先發展，探討建設更高水平公交系統的實施策略，有助于促進公共交通服務向更高標準、更好水平邁進，助力新片區早日建設成為體現人民城市建設理念的現代化新城樣板間。