典型國家農業保險制度與產品綜述*

王亞許，呂 娟，左惠強，尹建明，翟亮亮

(1.中國再保險(集團)股份有限公司博士后工作站，北京 100033；2.中國水利水電科學研究院，北京 100038； 3.中再巨災風險管理股份有限公司，北京 100052)

我國獨特的地理位置、氣候條件、地形地勢等決定了我國自然災害頻發，農業是自然災害的直接承災體，農業生產面臨多重自然災害威脅，包括洪澇、旱災、冰雹、霜凍、寒潮以及臺風等[1]，農業受災總體呈現出受災種類多、頻率高、覆蓋范圍廣、造成損失大的特點。據統計，我國每年有2 000萬hm2農田遭受自然災害，年均農業直接經濟損失超過1 000億元[2]。農業保險是一種有效的農業風險保障機制，能夠分散和轉移農業風險、穩定農業生產。農業保險已成為我國助力脫貧攻堅以及實現鄉村振興的重要農業政策[3]。由于農業保險的雙重正外部性、社會保障福利性、準公共物品性等特點，使得農業保險市場失靈，必須通過有效的財政補貼才能正常運作[4-6]。我國從2007年開始實施由中央財政向農業保險保費補貼的政策，從此農業保險由商業保險轉變為政策性保險[7-8]。農業保險在中央及各級財政的支持下迅猛發展，保險保障水平逐年提高。到2020年，我國農業保險總保費達到814.9億元，市場規模全球第一，農業保險涵蓋30多個農產品[9]。目前，我國處于傳統農業向現代農業加快轉變時期，農業逐步呈現出高成本、高風險的特點，加上農村土地流轉、承租，以及農業保險保障水平的提高等，市場對農業保險需求將進一步增加[10]。

相比于美國、加拿大、英國、法國、日本等發達國家，我國政策性農業保險起步較晚，尚處于初步發展階段[11]，雖然農業保險保障水平從2007年的3.6%發展到2020年的30%左右，但保障水平整體偏低。同時我國農業保險呈現出品種少、覆蓋面窄、法律法規不健全等問題。本文綜述了典型國家農業保險的發展歷程、法律制度以及保險產品等，以期為我國農業保險法律法規制定、補貼政策實施、管理體系優化、保險產品設計等提供參考和借鑒，同時助力于我國農業保險在立足我國國情基礎上，探索制度創新、產品創新、補貼及經營模式創新。

1 國外農業保險發展及現狀

1.1 美國農業保險

1.1.1 制度模式及立法

美國的農業保險是政府主導市場經營的模式。美國農業保險的監管主要是聯邦農作物保險公司和美國農業風險管理局[12]。1938年，美國頒布《聯邦農作物保險法》[13]，決定建立聯邦農作物保險公司，標志著美國農業保險步入探索和試驗階段，該階段農業保險進展緩慢，政府管理農業保險成本較高，農民參與度較低。到1980年，農業保險覆蓋范圍僅為1 052萬hm2，占耕地面積的6%[14]。1980年，美國修訂《聯邦農作物保險法》，開始對投保農戶進行保費補貼，同時將農業保險業務由聯邦農作物保險公司分散給商業保險公司并補貼其經營管理費用，實現“公私合營”[15-16]。1990年之后，聯邦農作物保險公司不再直接參與農業保險的經營，只經營農業再保險業務。1994年，美國頒布《農作物保險改革法》進一步擴大農業保險保費補貼的作物品種、補貼力度，推出災害救助政策等，使得農業保險迅速發展。此時的農業保險業務90%左右由私人保險公司承保。聯邦農作物保險公司負責全國農業保險的政策制定、農業風險普查、農業保險產品開發、農業保險培訓及宣傳、農業保險產品審核、政府補貼預算管理等[17-19]。2000年，美國頒布《農業風險保障法案》，繼續增加對農業保險保費補貼[20]，同時完善財政補貼方式及結構，增加私人保險公司在農業保險業務中的占比[21]。2008年《農業法案》鼓勵私人保險公司在農業保險產品的創新，提高保險覆蓋率和保障水平[22]。到2019年，美國農業保險投保面積達到13 557萬hm2，占耕地面積80%左右，農業保險保費收入超過100億美元[23-24]。

圖1 美國農業保險經營模式[28]

1.1.2 產品類型及試點

農業保險產品一般分為天氣指數保險、產量指數保險、價格指數保險和收入指數保險產品。天氣指數保險是選擇一個或多個氣象因素，建立氣象指數作為保險標的，來代表農業災損情況，投保合同以指數達到某一閾值則產生賠付，否則不產生賠付[29-30]。AIR 多災種模型建立農業氣象指數、作物水分指數、風速指數等為農業多災種保險提供技術支撐[31]。農業產量保險其保險標的為農作物產量，即農民選擇一定的產量保障水平(一般為50%～85%)投保，當農民投保年份的實際收獲產量低于投保的保障水平，保險公司賠償二者之間的損失差值。美國產量保險產品主要包括投保產量保障保險和團體風險保險計劃。價格保險是保險標的為農產品的價格，保險合同約定當農產品的實際價格低于約定價格，保險對價格降低造成的損失進行賠付的保險方式[32]。2002年，美國聯邦農作物保險公司開展牲畜價格保險，主要涵蓋生豬、羔羊、肉牛等產品，當保險覆蓋的牲畜價格低于保障價格時進行保險理賠[33]。

收入保險是以農民投保的一種或多種農產品收入為保險標的，當農民因為產量因災損失或者價格降低造成收入減少，則按照合同的約定補償低于保障收入之間的損失。1996年，美國開始引入農作物收入保險，到2020年，美國的收入保險占農作物保險市場份額的90%以上。美國的農作物保險產品發展趨勢呈現出從天氣指數保險產品，到產量或價格保險產品，再到現在的收入保險產品占主導地位的轉變趨勢。相對于產量保險和價格保險，收入保險更滿足農民的需要，其提供了農作物產量和價格的風險保障，既保障了自然風險又保障了市場風險[34]。美國農業收入保險產品主要包括作物收益保險、收入保障保險、調整總收入保障計劃、團體風險收入保護計劃等[35]。

1.2 加拿大農業保險

1.2.1 制度模式及立法

1959年加拿大政府開始對農業保險保費進行政府財政補貼?！掇r業穩定法案》與《農業保險法案》等的頒布為農業政策性保險奠定立法基礎。加拿大實行聯邦政府、省政府共同補貼制度，其中對于保險公司經營管理費用提供全額補貼，為農戶純保費提供60%補貼[12]。加拿大的農業保險業務是由各省建立一個由政府主導的農業保險公司經營，公司具有非營利性。與美國不同的是，加拿大并未在聯邦層面設立全國性的農業保險公司，且其農業保險經營業務禁止私人保險公司參與。加拿大農業保險業務經營效率較高，平均管理費用只占農業保險保費的7%。每個省還會設立CI儲備基金，每年由保費結余滾存[36]。農業保險的監管由聯邦農業部和各省農業部門負責，主要包括對農業保險公司經營業務進行監管、制定農業保險計劃、研發農業保險產品、研究農業保險政策、分析保費費率合理性以及提供保費補貼等。其中聯邦政府設立“農業保險基金”為省農業保險公司提供再保險服務[37]。加拿大各省農業保險產品、保障水平以及保費補貼等有差異，以曼尼托巴省為例，其農業保險保障單產水平為50%～80%[38]。

1.2.2 產品類型及試點

加拿大天氣指數保險產品較少，覆蓋面小，保費占比較低。ROZNIK等[39]在加拿大亞伯達省和薩斯喀徹溫省開展草料指數保險研究，在亞伯達省，草料指數保險包括土壤虧缺指數保險和遙感產量指數保險；在薩斯喀徹溫省主要是降水指數保險。由于加拿大本身沒有期貨市場，其開展的畜牧價格指數保險為生豬和肉牛提供價格保障，同樣規模有限。目前農作物多災種保險是加拿大主要的農業保險產品，占農業保險保費收入的80%左右。農業冰雹災害保險是單獨的商業保險品種，占農業保險市場份額的20%左右。加拿大農業保險也呈現出向收入保險轉變的趨勢。加拿大的收入保險類別主要包括農業保險計劃、農業投資計劃及農業穩定計劃，主要是保障全農場的經營收入、利潤以及現金流等。2017年，在各個農業保險計劃中，政府財政保費補貼為12.3億加元，農業投資計劃和農業穩定計劃補貼分別為2.81億元和3.56億元[36]。

1.3 日本農業保險

1.3.1 制度模式及立法

三是資源保障。強化人力資源保障，加強黨的領導，配齊、配強學校管理隊伍，根據職教學校招生規模及時補充教師數量，加強師資培訓，提升教師隊伍素質。強化企業資源保障，充分利用優秀企業資源，為職業學校提供優質的可深入開展校企合作的企業。強化培訓資源保障，整合培訓資源，支持職教學校建設成為本區縣規?；?、高質量的技能培訓基地。

1947年，日本修訂《農業保險法》和《家禽保險法》并整合為《農業災害補償法》，規定農業保險是政府支持下的互助模式，主要分為三個層次，市、町、村級別農業共濟組合，都道府、縣級共濟組合聯合會和國家級的再保險特別會計處[40]。其中農業共濟組合負責農業保險業務的具體經營，農戶向農業共濟組合購買農業保險，同時參保農戶也是農業共濟組合成員。若農業共濟組合無法承擔相應風險可向農業共濟組合聯合會分保，聯合會同時設立賠償基金，用于災后理賠。在大災年份，當基金不能滿足賠償要求時，中央政府提供貸款。再保險特別會計處向共濟組合聯合會提供再保險服務，即聯合會和特別會計處為農業保險提供兩級的再保險服務。日本農業保險經營模式見圖2。

圖2 日本農業保險經營模式[28]

日本政府規定禁止私人保險公司經營農業保險業務，全部由非營利性的互助組織經營[41]。中央政府農業保險相關部門負責農業保險政策制定，保險產品研發，保險費率厘定以及保費、管理費財政補貼等[42]。2017年，日本修訂《農業災害補償法》并更名為《農業保險法》，該法規定成立全國性的農業共濟組合聯合會[43]，日本政府為其提供經營管理費補貼和再保險服務。日本的農業保險根據作物品種的不同分為強制保險和自愿保險，對于水稻、小麥等重要農作物以及牛、馬、豬等牲畜品種為強制保險。政府對強制保險保費補貼力度較大[37]，對于非強制性農業保險補貼比例較低。

1.3.2 產品類型及試點

1973年，日本開展大田農作物保險，隨后推出溫室植物保險。保險類型由物化成本保險逐漸轉變為產量保險。從2019年，日本開展農業收入保險試點，該收入保險產品以申報農戶過去5年的平均收入為基準，按照一定的保障水平為農戶經營收入提供保險保障。雖然其農業保險產品面向所有農戶，但是只有收入和經營信息透明的農戶才有資格購買，以減少道德風險。日本承保率較大的農作物包括水稻、小麥、啤酒花和甜菜等，承保覆蓋面積超過90%，前兩個作物品種為強制性保險，后兩個作物品種為自愿保險[44]。在日本，收入保險產品的保障程度最多為農產品損失的90%，其中80%以保險賠償金，10%為儲蓄資金方式賠付[45]。

1.4 法國農業保險

1.4.1 制度模式及立法

法國是歐洲主要的農業生產國，其農業保險出現較早。19世紀中期，為防范火災對農業的影響，法國成立農業保險互助社，這是早期的農業保險經營機構。1900年法國頒布《農業互助保險法》，隨后大量相互農業保險公司相繼成立。1964年法國頒布《農業損害保證制度》，并建立國家農業災害保障基金，標志著法國在國家層面通過立法確立農業巨災風險保障機制，該基金資金主要來源是農業保險的稅收以及政府的財政支持[46-47]。1976年法國頒布《保險法典》，確立了農業互助保險的地位。1982年法國又頒布了《農業保險法》，規定農業保險為非營利業務。在此階段主要是農業冰雹保險，其未得到政府的財政補貼。1986年法國成立農業相互保險公司，負責經營農業保險業務。2004年之后，在國家層面上展開了多災種農業保險補貼的試點，法國的農業保險發展迅速，2007年國家農業災害保障基金保費賠償比例就達到75%[48]。

法國農業保險經營模式如圖3，其農業保險組織機構分為三層，基層農業保險互助社、地區或省級農業保險公司以及中央保險公司。其中基層農業保險互助社具體經營農業保險業務，地區/省保險公司和中央保險公司為農業保險的經營提供兩級再保險服務。法國政府為農業保險公司提供經營管理費用補貼，為農戶提供純保費補貼，同時法國政府對農業保險公司經營中的收入、財產等施行稅收減免政策[49]，目前法國政府對農業保險保費補貼的比例為50%～80%[50]。

圖3 法國農業保險經營模式

1.4.2 產品類型及試點

法國農業保險中最主要的是氣象綜合災害保險、冰雹災害保險、草原草地綜合氣象災害保險以及目標收入保險。目標收入保險產品主要覆蓋的農作物包括小麥、玉米、油菜以及大麥等。MOSNIER等[51]以法國乳牛養殖場為例研究了多災種草原保險，其結果表明在平均70%的覆蓋水平下，農場主購買保險意愿較強，且保障水平增加，投保數量增加。CHAKIR等[52]搜集農戶農場數據，研究法國的油菜籽冰雹保險，結果表明，從1994—2004年法國冰雹農業保險的覆蓋率均超過80%。KAPSAMBELIS等[53]在法國探究干旱指數保險產品，其建立了基于降水和蒸散發的水旱災害監測指數，分析指數與冬小麥、大麥和向日葵產量之間統計關系，根據關系曲線隨機模擬作物產量因旱損失，為農業水旱災害指數保險提供支撐。法國氣象災害農業保險理賠額呈現出增加的趨勢，從1984—1989年，氣象災害導致的農業保險理賠額年均為12億歐元左右，到2016—2020年，年均理賠額達到36億歐元左右。

2 我國農業保險發展及現狀

2.1 制度模式及立法

1949年之后，中國人民保險進行了農業保險的一些試驗，但該時期缺乏經驗，保險規模只是在個別縣，地區覆蓋率小且持續時間短。1982年，伴隨著社會主義市場經濟體制改革，中國重新恢復農業保險業務，此時農業保險屬于商業性保險，該階段農業保險呈現出市場需求旺盛，但業務卻逐年萎縮趨勢。2007年，我國通過了中央財政向農業保險保費補貼政策，農業保險開始轉為政策性保險，同年在多個省份開展試點。2008年中央財政保費補貼的農產品包括小麥、水稻、玉米、棉花、油料、能繁母豬等6類，發展到2020年的16類，擴展到青稞、牦牛、藏系羊等地方特色品種。

2012年我國頒布《農業保險條例》，是我國農業保險的第一部法律[54]。我國農業保險的模式是政府和市場相結合的模式，中央政府和地方政府提供農業保險保費補貼。農業保險涵蓋的主要是系統性風險，如干旱、臺風、病蟲害及火災等，通常受災范圍大，保險公司承擔的系統性風險較高，因此需要對經營農業保險的公司進行審核。我國農業保險經營模式見圖4，農業保險由經過審批的27家農業保險公司具體經營，農業部、財政部及銀保監會負責對農業保險經營的監管。我國農業保險由省為單位進行決策，每省選取在該省經營的一家或多家農業保險公司，各省農業保險經營方式相差較大。2014年，中國財產再保險股份有限公司和23家授權的農業保險公司成立中國農業保險再保險共同體為農業保險提供再保險保障，農業保險公司也可向國際再保險公司購買再保險服務。2020年，由財政部牽頭，中再集團、太平洋財險、平安財險等9家單位組建中國農業再保險股份有限公司，進一步完善農業再保險(圖4)的經營框架。

圖4 我國農業保險經營模式

2.2 產品類型及試點

2007年我國開始天氣指數保險試點，安信農業保險公司在上海針對西甜瓜開展降雨強度指數保險，這是我國第一個農業天氣指數保險產品。2008年，安徽國元農業保險公司在安徽省一部分縣開展水稻旱澇指數保險[56]。CHEN等[57]分析高分辨率降水指數保險產品在山東的適用性，主要分析不同生育期降水虧缺指數與玉米產量關系，并運用損失賠償法進行保險定價。TANG等[58]通過研究農戶購買天氣指數保險意愿分析災害風險轉移機制，其研究結果表明，如果天氣指數保險產品存在，相對于存款來說，農戶更愿意購買天氣指數保險來分散和轉移風險，因為其具有更有效的風險轉移功能。楊太明等[59]在安徽省宿遷市研發基于天氣指數的冬小麥保險產品，其考慮冬小麥生育期受災情況、指數的災害代表性、指數的推廣性等方面選取冬小麥不同生育期天氣指數，分別在分蘗拔節期選取倒春寒指數、拔節抽穗選取干旱指數、灌漿乳熟期選取干風熱指數、揚花授粉及成熟收獲期選取陰雨日數指數，涵蓋旱災、倒春寒、高溫及陰雨等自然災害。一些研究認為遙感技術可應用于農業天氣指數保險，遙感實現信息的公開透明[60]。2016年，黑龍江省政府購買基于氣象、衛星遙感驅動的指數再保險產品，覆蓋暴雨、干旱、低溫等災害。我國農業多災種保險主要為產量保險，涵蓋主要的氣象災害對作物產量造成的影響及損失，災種包括洪澇、干旱、臺風、冰雹、霜凍及低溫等。YE等[61]分析了基于單位面積產量和農場產量指數保險對于農民的收益，對農戶來說，單位面積產量指數保險存在基差風險，所以農場產量指數保險更受歡迎。庹國柱、朱俊生[34]認為開展收入保險是我國農業保險發展的大方向，這需要在我國農產品定價機制改革的基礎上有序開展。天氣指數或遙感指數保險產品其保險標的與實際損失無關，是政府氣象部門、中科院等的監測數據，比較客觀，減輕了保險公司的道德風險和逆向選擇，同時我國農業分散經營模式，天氣指數或遙感指數保險產品大大降低了保險公司的經營成本[62]。

我國農業保險保費規模呈現出逐年增加的趨勢，從2007年的51.8億元到2020年的814.9億元，2007—2020年我國農業保險保費規模見圖5。

圖5 2007—2020年我國農業保險保費收入及增長率

3 我國農業保險面臨的問題與建議

3.1 我國農業保險相關立法不足，制度不完善

目前，我國關于農業保險的立法是《農業保險條例》，雖然我國頒布《農業法》和《保險法》，但其對農業保險相關內容涉及較少。2012年我國頒布《農業保險條例》，在農業保險相關立法中具有里程碑意義，但是其對于政府的保費補貼形式、稅收減免細則等并沒有相關的規定，只是規定了相關的制定原則等。目前關于農業保險的相關政策多是以政府文件的形式發布，其約束性和連續性較弱，造成政府的農業保險政策具有不穩定性和隨意性[63]。沒有從法律上對政府、商業保險公司以及農戶等在農業保險中權責予以明確，導致保險公司經營不規范、保險保費補貼資金不到位，政府“越位”和“缺位”等現象普遍。部分地區出現“協議承?！薄皡f議理賠”，導致農業保險呈現出“大災少賠，小災大賠，無災也賠”的情況。

中國農業保險監督及管理單位權責不明確，在一定程度上影響農業保險的發展。需要建立農業保險法律法規，明確農業保險中政府的行為，如監管責任機關、財政和稅收支持政策、規范農業保險市場經營等。

3.2 農業保險產品較為單一，覆蓋農產品種類較少

我國農業保險品類較為單一，農作物產品保費補貼覆蓋品種少。目前我國農作物主要品種有5 000多種，中央補貼品種只有不到20種。我國應加大中央財政補貼的農作物品種，尤其是對地方經濟有重要影響的特色品種。其次我國農業保險覆蓋面少，很多保險產品只是在方法理論層面研究或者試點階段，沒有在地區上推廣。由于我國小農分散經濟模式，客觀的天氣指數保險產品可避免道德風險，降低保險公司的運營成本，急需開發適用性和推廣性較強的天氣指數保險產品。

3.3 農民對于保險的認知較少，保險需求小

農民對保險的認知較少，這是普遍存在的問題。農民平均年齡較大，受教育程度較低，且缺乏保險知識的相關培訓，導致農民對農業保險的認知較少。其次中國的小農分散經營模式，對單個農戶家庭，農業收入占農戶家庭總收入占比較小，從經濟角度講，農戶承擔的農業經濟損失相對于家庭收入來說，風險較小，導致農戶對于農業保險自身需求不足，對農業保險的購買意愿不強，參與度較低?；鶎诱畱摷哟筠r民保險業務相關培訓，提升農民的保險知識水平，了解保險對于農業生產的重要意義。同時通過土地流轉、承租、出租等方式實現土地資源的優化利用，降低我國農業經營模式分散程度。

3.4 農業保險的覆蓋面少，保障水平較低

我國農業保險的覆蓋率較低，截止2016年，對于全國“三大主糧”作物，小麥、玉米和水稻平均承保率僅為70%左右。地方特色產品保障率及覆蓋面差異較大，如新疆棉花的保險覆蓋率僅有62%。我國農業保險保障程度較低，物化成本保險產品僅僅覆蓋農民的種植成本，未考慮土地費用、人工費用及利潤率等。全國“三大主糧”的整體平均保障水平僅為30%左右。以陜西、安徽、湖北及河南為例，水稻、玉米、小麥等每畝地保額只有200～400元不等[68]，與美國、日本、加拿大、法國相比，保障水平還有一定的差距，如加拿大整體保障水平在50%～80%。

我國可參考法國、日本等實行農業互助保險模式，在基層農業保險經營業務中以互助社的形式開展，以擴大農業保險的覆蓋面。建立農業保險互助組織經營農業保險，這符合我國小農分散經營的生產模式，同時可借鑒加拿大、日本等采取一定的方式鼓勵或強制農民投保，對于重要的農作物，如“三大主糧”作物小麥、水稻、玉米可實行法定強制性保險。

3.5 尚未建立農業巨災風險分散體系

目前，我國農業巨災保險相關法律制度缺失，農業巨災風險分散機制主要是各級政府的應急救助體系，對于市場化運行的巨災保險運用較少。雖然在相關的政策文件中重視農業巨災保險，但缺乏相應的法律支撐。巨災“低頻高損”的特點使得很多商業保險公司望而卻步，造成巨災保險或再保險缺乏市場主體和承保能力。對農戶來說，低頻的特點容易產生僥幸心理，農戶購買巨災保險的意愿不強。針對該問題可實施多種惠農政策鼓勵農戶購買農業巨災保險，甚至可借鑒美國，加拿大，日本等采取強制保險的形式推廣農業巨災保險。2013年之后我國開始農業巨災保險試點，初步體現巨災保險分散風險功能，亟需從我國巨災保險的頂層設計入手，盡快構建政府主導、商業運作、以巨災模型為核心和多層次的巨災風險分散機制，具體包括農業巨災風險基金、風險證券化、稅收優惠、再保險等方式分散巨災風險[69-70]，有助于解決農業巨災高賠付導致保險公司陷入賠付困境的難題。

4 結論與討論

農業保險是推動農業發展，穩定農民收入，保證農村農業安全的重要金融手段，在實現全面脫貧攻堅之際，如何利用好農業保險金融工具助力鄉村振興至關重要。我國農作物產量一直呈現出“十年增”的趨勢，在農業高質量發展的要求下，農業保險的需求在逐步增加，市場規模逐年變大，迫切需要對農業保險實現“增品、擴面和提標”以滿足農業保險的發展需求。

本文通過綜述國外典型國家農業保險制度及產品，分析我國農業保險出現的問題，借鑒國內外先進經驗。目前，農業保險產品主要分為四類，天氣指數保險、產量保險、價格保險以及收入保險。在美國，收入保險占農業保險市場份額的90%左右，而在我國，天氣指數保險產品占主體地位。本文總結我國農業保險存在的問題包括：農業保險立法不足，制度不完善；農業保險產品較為單一、覆蓋農產品種類較少；農民對于保險的認知較少，自身需求不足；農業保險的覆蓋面少，保障水平較低；尚未建立農業巨災風險分散體系等。針對我國農業保險目前存在的問題，本文結合國外典型發達國家農業保險在立法、制度、經營模式、農業保險產品、巨災分散體系等提出建議，為著力構建基于我國國情的農業保險法律制度及產品體系，為實現農業保險“增品、擴面、提標”等提供參考。