基于模糊集定性比較分析的災害公共預警效率分析*

王國橋，趙樂萌，李堯遠

(西北大學 應急管理學院, 陜西 西安 710127)

針對災害公共預警效率的影響因素的研究，傳統技術路線指出風險監測評估設施[1-3]、風險預報接收設施[4-5]等預警技術設施是災害公共預警效率的影響因素；社會學路線認為災害公共預警并非是一個純技術問題，還具有與社會背景緊密關聯的復雜性，其指出組織資源稟賦[6]、市場社會參與[7]、預警流程清晰度[8]、政府注意力分配[9]、危機認知與風險意識[10]、信息溝通系統暢通程度[11]等因素是災害公共預警效率的關鍵影響因素。雖然已有研究為災害公共預警影響因素提供了豐富的解釋，但多數研究是在不同的學科領域“各自為戰”，只有極少的成果跳出學科界限進行交叉性思考，難以為解釋政府災害公共預警效率差異化的生成模式提供充沛的理論解釋，另一方面，現有研究多關注影響災害公共預警效率的某個微觀變量，而現實實踐表明我國災害公共預警效率可能存在不同的生成模式，現有研究基于自變量與因變量的對稱性關系的假設，限制了預警效率生成模式分析的廣度，有必要借助“組態視角”研究災害公共預警高效的生成模式。

針對上述局限性，基于近年來我國洪澇災害預警的典型案例，引入模糊集定性比較分析(fsQCA)，基于TOE分析框架構建災害公共預警效率模型，識別影響災害公共預警效果的核心與邊緣變量，闡明不同條件對政府災害公共預警效果的作用機理。

1 理論分析框架

TOE框架(Technology-Organization-Environment)最早由TORNATIZKY和FLEISCHER提出，二人將影響技術應用條件的討論放在技術(Technology)、組織(Organization)和環境(Environment)三個層次下展開[12]。該分析框架強調組織、環境中多個層次的技術應用場景對技術應用效果的影響?；赥OE分析框架，結合現有研究和中國政府的制度情景，構建影響災害公共預警效率的理論模型框架(圖1)。

圖1 研究框架

(1)技術層次。公共危機預警可劃分為監測、識別、分析與預報四階段，其中風險的準確監測和快速識別是自然災害防范的重要基礎，預報發布則是開展監測預警的最終目的[13]，二者是影響災害公共預警效率的重要因素?；诖?，技術層次設立風險監測設施和預報發布接收設施兩個二級條件。

(2)組織層次。組織與技術是能夠產生相互作用的兩個因素[14]，技術不具備自我控制能力，而是受到政治、組織、社會安排等中介的影響[15]。具體到災害公共預警實踐，災害預案的完善程度是影響公共危機預警效率的關鍵因素[16]。此外，基于有限理性決策理論，決策者注意力作為一種稀缺資源，直接決定了決策者的行為選擇方向?；诖?，組織層次設立領導對災害公共預警的注意力強度以及災害預案完善程度兩個二級條件。

(3)環境層次。環境影響和支配著災害公共預警的技術和組織因素間的相互作用。組織滿足災害公共預警所需資源的充分程度，直接影響災害公共預警水平。此外，公共品屬性是考察災害公共預警的基本維度，市場、社會力量的加入可矯治政府失靈，對于災害公共預警的成功執行至關重要?；诖?，環境層次設立事發地的組織資源稟賦、公眾參與度兩個二級條件。

2 研究設計

2.1 研究方法：定性比較分析

采用定性比較分析(Qualitative Comparative Analysis，簡稱QCA)方法，該方法由RAGIN在1987年首次提出，定性比較分析法(QCA)是反思定性分析和定量研究方法優劣的產物，是一種超越定性和定量研究的“第三條道路”。選擇模糊集定性比較分析法主要出于以下幾點考慮：①可搜集到詳細數據的有效案例樣本只有40個，而定性比較分析適用于中小規模樣本的案例分析；②災害公共預警影響因素復雜，QCA方法在因果復雜性分析上具有更高的敏感性；③實踐表明，各地災害公共預警效率生成模式可能存在“殊途同歸”的特點，與傳統統計分析方法相比，QCA方法更能精準識別出具有等效結果的條件組；④本研究的條件變量取值是在水平與程度上變化，不屬于二分類條件，因此適用于模糊集定性比較分析。

2.2 案例選擇

QCA對所選案例的數量與質量有著明確要求。數量上，有n個條件變量時，至少需要2n-1個案例樣本。質量上，QCA方法強調案例的多樣性、典型性以及來源的全面性，即各案例應是從多渠道獲取資料，在時間、地點等要素條件上存在一定差異性，具備一定社會影響力的典型案例。依據上述原則，結合水利部公布的年度山洪災害預警避險十大案例、國家減災網災情統計以及中國山洪災害防治網中的山洪預警案例，最終選擇40個符合要求的案例(表1)。

2.3 數據測量與校準

2.3.1 結果變量

主要研究問題是災害公共預警效率。人員傷亡情況是突發事件定級和評價災害防治效果的重要標準，基于此，依據事件報道，選取事件人員傷亡情況作為結果變量的測量指標，出現人員傷亡賦值為0，完全不隸屬于高災害公共預警效率；無人員傷亡賦值為1，完全隸屬于高災害公共預警效率。

2.3.2 條件變量

風險監測設施(wa)。水文測站作為關鍵的防汛監測設施，采用水利統計年鑒中的水文測站覆蓋率來衡量事發地風險監測設施水平。

預報發布接收設施(mo)。由于移動電話設備本身具有即時性、便捷性等使用特質，政府可以隨時通過移動電話設備發布預警信息，公眾也可隨時獲得預警信息。因此，將移動電話覆蓋程度作為考察預報發布接收設施水平的重要指標。

注意力強度(me)。會議清晰傳達領導意圖、主要領導親自召集高規模會議是推動政策執行的重要“抓手”[17]。政府通過會議分配任務和傳遞壓力，在一定程度上反映了政府對該事務的注意力強度。以洪災發生前1年內，事發地政府召開的防汛會議數量為指標，測量事發地政府注意力強度。

預案完善度(tar)。以事發地政府出臺的災害預案相關政策文件數量為指標測算災害預案完善程度。事發地政府僅出臺總體應急預案，賦值為0，完全不隸屬于高預案完善度；事發地政府出臺專項防汛應急預案，賦值為0.5，即非完全隸屬也非完全不隸屬于高預案完善度；事發地政府在專項預案基礎上，出臺補充性文件，賦值為1，完全隸屬于高預案完善度。

組織資源稟賦(res)。組織資源稟賦的測量參照以往研究[18]，采用人均地區生產總值作為衡量指標。

公眾參與度(pub)。應急演練是公眾參與災害公共預警最直接的方式，故以事發地政府洪災發生前1年內，開展防汛應急演練的主體參與類別為指標，衡量公眾參與度。事發前1年未開展防汛演練，賦值為0，完全不隸屬于高公眾參與度；開展防汛演練，但只有各職能部門參與賦值為0.5，即非完全隸屬也非完全不隸屬于高公眾參與度；防汛演練邀請群眾參與或觀摩，賦值為1，完全隸屬于高公眾參與度(表2)。

表1 典型案例

表2 變量與賦值說明

2.4 變量校準

風險監測設施、預報發布接收設施、注意力強度、組織資源稟賦的原始數據均是未經過校準的數據，難以準確衡量不同案例在同一指標上的大小。因此，在進行模糊集定性比較分析之前，需要選擇三個定性錨點對原始數據進行校準，將各變量的原始數值轉化為其在集合中的隸屬程度。參考已有研究[19]，將樣本數據的95%、50%和5%分位數分別設定為完全隸屬、交叉點和完全不隸屬，具體校準錨點(表3)。

3 實證分析

3.1 必要條件分析

在進行條件組態分析前，首先需要明確各條件變量是否為構成結果變量的必要條件。利用fsQCA3.0軟件對所有條件變量的一致性和覆蓋度進行了檢驗(表4)，結果顯示，各變量一致性均低于臨界值0.9，說明各條件變量均無法單獨構成結果變量的必要條件。這體現了災害公共預警效率差異是一個多重變量復雜組合的結果，需要借助多變量組態分析綜合考量各條件變量對災害公共預警效率水平的聯動影響。

3.2 條件組態分析

3.2.1 條件組態分析結果檢驗

通過真值表分析，得到了災害公共預警高效率的四種條件組態，表6清晰地展現不同組態的解釋力和各條件變量在不同組態中的相對重要性。其中，每一列代表了一種可能的條件組態。表4中，總體一致性為0.84，表明在滿足這4種條件組態案例中，有84.2%公共危機預警效率良好?？偢采w度為0.78，表明這4種條件組態能夠解釋78.4%的公共危機預警效率較高水平的案例。由于總一致性與總覆蓋度均高于臨界值，表明研究所選的條件變量為影響公共危機預警效率的關鍵變量。同時，注意力強度、預案完善度與組織資源稟賦三個條件同時存在于中間解和簡約解中，這說明它們是影響公共危機預警效率核心條件變量，其他要素發揮輔助作用。

表3 變量校準錨點

表4 必要條件分析

表5 災害公共預警高效率組態分析

3.2.2 災害公共預警高效率生成模式

根據核心條件變量和邊緣條件變量在TOE框架中的分布情況，總結歸納出實現高效率公共危機預警的2種組態路徑，即注意力主導模式、預案主導模式。不同組態路徑具體分析如下：

注意力主導模式(me*～mo*～wa*～res)(其中*代表交集、～代表非集，下同)。災害公共預警的注意力主導模式是指地區面臨組織資源稟賦、風險監測設施等環境、技術客觀稟賦條件的限制，但當政府對潛在風險注意力強度足夠高時，就能打破環境、技術限制，實現災害公共預警的高效率。注意力主導模式對應表6的組態1。其中，組態1的原始覆蓋度為0.34，代表約34%的高效率案例能通過該組態得到解釋，其唯一覆蓋率為0.04，代表約4%的案例僅能通過該組態得到解釋。組態1中注意力強度變量發揮著核心作用，表示在洪災發生前，政府通過密集召開的防汛會商會議、防汛工作部署會、水情調度會等專項會議，重新調整組織注意力分配，對洪災預警施加高注意力強度，從而形成高災害公共預警效率。根據有限理性決策理論，決策者的注意力是有限的，各類突發事件又進一步分割著有限的組織注意力資源，部門領導需要去識別哪些問題需要投入更多的資源，而專題會議蘊含豐富的政治勢能，表明了領導的重視程度和問題的鎖定效力，能迅速重新聚焦政府注意力，即使當地政府不具備良好的技術、環境等客觀稟賦條件，但通過政府對災害公共預警的高位推動與支持，也能形成高預警效率。以該組態典型案例24為例，湖南省湘西土家族苗族自治州(以下簡稱湘西州)在2021年的 “6·30”山洪災害事發前1年內，州政府通過不定期召開防汛工作調度會、會商會、動員會等防汛專題會議，在一定時期內給予防汛預警工作較高的注意力配置，即使湘西州其本身在經濟發展水平、風險監測預警和預報發布接收設施上存在一定短板，但在高注意力強度下，政府在汛前主動提前部署，儲備了大量救災物資，各應急搶險隊伍也處于隨時待命狀態，當湘西州突降暴雨時，有關領導第一時間親臨一線指揮調度，盯守重點風險點和重要地段，緊盯安全度汛任務重、洪汛災害多發易發和病險工程等薄弱環節，各級水旱災害防御工作人員、河湖長、各包聯科局蹲點值守，基層領導干部全副武裝，在暴雨中逐戶上門叫醒已經入睡的群眾立刻轉移，在決策者主觀注意力的驅動下，有效彌補了技術、環境短板，各方力量得到了充分的調動，獲得了較高的災害公共預警效率。

預案主導模式(tar*mo*wa*res、tar*pub*～mo*～wa*～res、me*tar*mo*wa)。災害公共預警的預案主導模式對應組態2、3、4。通過對各組態進一步對比，發現預案完善度變量均發揮了核心作用，故將該驅動模式命名為預案主導模式。其中，組態2的原始覆蓋率為0.44，代表著44%的高效率案例能夠通過該組態得到解釋，其唯一覆蓋率為0.05，約5%的案例僅能通過該組態得到解釋，因而可視為預案驅動模式下產生高效率的關鍵路徑。該組態表明，當一個地區具備完善的災害預警體系時，在清晰可操作的危機預警流程、充沛的財政、技術實力支持下，不管政府是否給予足夠的注意力配置，也能對潛在災害風險保持較高敏感性，實現高災害公共預警效率。以該組態典型案例26為例，浙江省衢州市龍游縣(以下簡稱龍游縣)在洪災發生前，相繼出臺了《龍游縣防汛防臺抗旱應急預案》《龍游縣山洪災害防御工作指南》等政策文件，制定了具體到村的災害預案，規范了山洪災害預警的各項工作細節，明確部門、基層預警責任，推動山洪災害預警機制落實落地。在高預案詳細度的基礎上，龍游縣較高的財政、技術實力得以有效發揮，進而產生災害公共預警的高效率。組態3原始覆蓋率0.19，唯一覆蓋率為0.03，代表該組態能解釋19%的高效率案例，其中約3%的案例僅能通過該組態得到解釋。該組態中預案完善度發揮著核心作用，公眾參與度發揮了輔助作用，表明當一個地區存在具體可操作的災害預警流程時，即使存在環境、技術等客觀稟賦條件的限制，在高公眾參與度的支持下，當地政府仍能取得高災害公共預警效率。

此外，通過進一步分析可發現，不同組態的條件間存在一定的替代關系，對比組態2與組態4可看出，一個地區具備高預案完善度和較好的技術設施基礎的情況下，其災害公共預警效率取決于政府注意力分配或組織資源稟賦情況，高組織資源稟賦并非必備的單一實現路徑，欠發展地區通過對災害公共預警保持較高的注意力強度，同樣可實現災害公共預警的高效率。以該組態典型案例30為例，四川省涼山彝族自治州喜德縣(以下簡稱喜德縣)作為曾經的國家級深度貧困縣，在2021年汛期，喜德縣召開一系列防汛工作會議，成立由水利、應急、自然資源、氣象、水文5部門組成的防汛防地災聯合指揮部工作專班，推進山洪預警實戰化運行，同時，喜德縣政府建立了具體到村的應急預案體系，預案中明確預警流程中“誰通知、通知誰、誰幫誰、撤離線路、避險點位”等關鍵要素，不斷細化山洪預警流程，因此，基于喜德縣政府對山洪預警較高的注意力強度和高預案完善度，其在組織資源稟賦有限的情況下，仍可依托本地區風險監測設施、預報發布接收設施，實現高災害公共預警效率。

3.3 穩健性檢驗

借鑒以往研究的穩健性檢驗方法[19]，通過調整一致性門檻值和刪減案例數兩種方式進行穩健性檢驗。首先調整了一致性門檻值，將一致性閾值由0.8提升至0.85，案例頻數閾值保持不變，分析結果顯示，除少數案例歸屬存在一些變動，整體結果與此前結果基本一致。其次，因6個條件變量，最少需要個案例樣本，即36個案例，因此隨機刪減3個案例，分析結果現實所有組態結果與原結果大致保持一致。研究結果具有較強穩健性。

4 結論與啟示

4.1 研究結論

借助模糊集定性比較分析方法，選取40個洪澇災害案例作為研究對象，探究我國災害公共預警高效率的影響因素與生成模式。研究發現，技術、組織、環境因素均不能單獨作為政府災害公共預警效率的必要條件，說明單個要素并不構成災害公共預警高效率的瓶頸。其次，通過多變量組態分析發現高災害公共預警效率存在四條具體路徑，并總結歸類為兩種典型模式，分別為注意力驅動模式、預案驅動模式。

4.2 政策啟示

以上四條具體路徑和兩種典型模式，對提升我國各地災害公共預警效率帶來了重要啟示，即災害公共預警效率提升存在多樣化路徑。各地方政府在技術、組織、環境要素方面存在著較大差異，為實現災害公共預警高效率，各地方政府在制定災害公共預警提升策略時需因地制宜。

首先，領導重視的不可或缺。對于在風險監測、預報發布接收等技術設施上存在一定短板的欠發展地區，地方政府可通過領導高度重視式治理方式，采用領導批示、召開專題會議、成立工作專班、撥付專項經費等治理工具對災害公共預警施加高注意力強度，進而實現預警高效率。然而長期來看，領導高度重視式治理存在一定局限性，該治理模式會對下級政府形成目標替代，為了上級重視任務甚至動員全體部門進行事件處理，這將導致政府職能的異化和整體行政效率低下。此外，領導高度重視式治理見效快的特點，容易使組織對其形成依賴，慢慢形成一種滅火式組織文化，該文化消解了組織的前瞻性發展目標，組織不去思考如何實現可持續的高災害公共預警效率，而是專注于一次性目標的達成。因此，在短期內通過領導高度重視式治理實現災害公共預警高效率后，地方政府應從注意力主導模式轉向預案主導模式。各地政府應基于脆弱性評估結果，盡快出臺本土化專項預案，完善災害預警體系，細化危機預警流程，同時充分吸納社會力量，將基層干部群眾直接納入風險點的監測和預防，及時捕捉災害前兆、活動信息，彌補預警基礎設施及組織的資源稟賦短板，將災害公共預警的高效率切實轉化為災害公共預警能力的提升，并固化為國家應急體系的組成部分。

其次，災害公共預警的價值基點乃是公共性。災害公共預警應充分將市場與社會機制吸納其中。但分析結果表明，公眾參與度并未成為政府開展災害公共預警的核心變量。這意味著，多數地方政府在實現災害公共預警高效率的過程中，是否吸納社會與市場力量并非首要考慮目標。因此，政府在提升其災害公共預警效率時，還應以公共性為基礎，在堅持預警服務公益無償原則的同時，推動政府與社會力量形成合力，通過社會與市場力量減少政府公共物品供給失靈的情形。在預警技術研發上，加強對科研院所和科技企業參與預警技術研發的支持力度；預警基礎設施上，發揮社會力量參與設施建設；預警信息上，深化新媒體企業與通信服務商的合作，增強預警信息對群體多樣化、個性化需求的回應能力，提升災害公共預警效率。