運用哲學思維和科學方法論編好編實村莊規劃

彭兵根

（遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032）

習近平總書記反復強調：要深入學習馬克思主義基本理論，掌握貫穿其中的辯證唯物主義的世界觀和方法論，提高戰略思維、歷史思維、辯證思維、創新思維、法治思維、底線思維能力。掌握和運用科學方法論，是學習掌握馬克思主義哲學世界觀的基本要求，是促進推動理論政策轉化為改革發展實踐的一項看家本領，也是新時代提高黨員干部思維層次和能力水平的緊迫課題。

村莊規劃作為推動鄉村振興戰略的一項重要基礎工程，涉及經濟社會發展方方面面，與人民群眾生產生活息息相關，既要實現前瞻性、科學性，又要突出實用性、可操作性，必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，主動把哲學思維和科學方法論運用到村莊規劃編制實踐全過程，準確研判經濟社會發展趨勢和鄉村格局演變規律，科學謀劃鄉村振興的方向路徑、目標定位、問題對策和發展方式，切實以管用、好用、實用的規劃引領各級科學有序、扎實穩妥推動鄉村產業、人才、文化、生態和組織的全面振興。

一、準確把握處理好長期目標與短期目標的關系，用戰略思維明確村莊規劃編制方向

鄉村振興戰略是解決新時代我國社會主要矛盾、實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求，關系全面建設社會主義現代化國家的質量和成色。從國際形勢看，新冠肺炎疫情仍未徹底戰勝，烏克蘭危機又接踵而來，世界經濟復蘇動力不足，國際局勢變得更加復雜嚴峻和不確定。作為人口大國，我國糧食及重要農產品需求仍將剛性增長，糧食安全作為“國之大者”的地位作用越來越突出，提高農業綜合生產能力、確保重要農產品特別是糧食供給安全始終是頭等大事。從國內形勢看，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，構建新發展格局成為當前和今后一段時期重大戰略任務。鄉村振興戰略作為構建新發展格局的潛力后勁，在新發展階段中更加重要，是當前和今后一項艱巨繁重的戰略任務。

村莊規劃是實施鄉村振興戰略的前提和基礎。編制村莊規劃時要清醒地認識到，鄉村振興是一個長遠目標和長期過程，村莊規劃編制應主動與鄉村振興這個大戰略大背景大邏輯對標對表，著重把握處理好長遠目標與短期目標的關系，既不能超越現實一味追求“高大上”，也不能簡單追求短期成效盲目出“亮點”。比如，有的地方在編制村莊規劃實踐中好高騖遠下指標、定任務，錯誤研判鄉村人口流動趨勢和空間分布，導致村莊規劃成為“空中樓閣”，看起來很美，但落不到位；有的地方在村莊布局規劃中急功近利，熱衷于上馬“面子工程”，忽略發展成本不計代價打造規劃樣板，甚至不惜毀損鄉村傳統自然風貌，破壞村莊肌理，犧牲獨特不可再生的鄉村價值，導致村莊規劃千篇一律、失去本真。究其原因，主要還是規劃編制中沒有正確處理個體和整體、局部和全局、當前和長遠的關系，缺乏全局性、前瞻性、系統性的戰略思維。

沒有農業農村的現代化，就沒有國家的現代化。村莊規劃編制要致力于解決根本性、全局性、長遠性問題，要善于運用戰略思維把全局、抓根本、明方向，科學把握處理好鄉村振興發展歷史方位和階段性特征，統籌處理好歷史和現實的關系，從總體上把握村莊未來發展趨勢和規律，謀劃確定鄉村未來發展愿景、目標和方向，進而增強規劃的指導引領協調功能。全面推進鄉村振興戰略背景下，堅持用戰略思維做好村莊規劃編制，重點要明確以下幾個方向：一是加快推進多規合一，統籌考慮主體功能區、國土空間、鄉村振興、人居環境、傳統村落保護等其他相關部門已編規劃或政策方案，并對接納入省級國土空間規劃“一張圖”信息系統統一管理；二是科學分類引導，按需規劃村莊發展目標，依據不同類型確定規劃編制內容和深度，避免“一刀切”和“齊步走”，多路徑實現鄉村振興；三是強化管控約束作用，規劃中應明確自然村分型和底線管控要求，確定地塊布局及用途，嚴控用地規模并適當留出彈性空間，確保規劃有效傳導；四是突出村民主體地位，全程引導村民參與決策和規劃，通過共謀共建共享，確保規劃成果接地氣、看得懂、行得通；五是凸顯保留地方特色，引導各地探索既符合上位要求、又兼具個性化和實用性的村莊規劃編制和實施路徑。

二、準確把握處理好上位要求與基層需求的關系，用系統思維謀劃村莊規劃編制內容

規劃內容是村莊規劃的核心。中共中央國務院《關于做好二〇二二年全面推進鄉村振興重點工作的意見》明確提出，統籌城鎮和村莊布局，科學確定村莊分類，加快推進有條件有需求的村莊編制村莊規劃。中央農辦、農業農村部、自然資源部、國家發展改革委、財政部五部委聯合發布《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》明確，從合理劃分縣域村莊類型、統籌謀劃村莊發展、充分發揮村民主體作用等幾個方面編制村莊規劃內容。自然資源部辦公廳關于進一步做好村莊規劃工作的意見要求，根據差異化管理需要，從尊重自然地理格局、精準落實最嚴格的耕地保護制度、統籌縣域城鎮和村莊規劃建設優化功能布局、充分尊重農民意愿等方面，合理確定村莊規劃內容和深度。結合中央及部委要求，海南、山東、遼寧、湖南、吉林、河北、陜西等地先后制定了《村莊規劃編制導則》，各自從分類引導、分區管控、用途管控及規則管控等方面對村莊規劃的編制內容進行了具體細化。

堅持上下貫通、左右銜接、符合民意，是村莊規劃編制的一個重要原則。在制定村莊規劃方案及確定村莊規劃內容時，必須嚴格遵循中央和部委要求，準確把握處理好上位要求與基層需求的關系，積極借鑒相關省市先行先試的經驗做法，充分尊重了解基層需求，統籌考慮農村地域遼闊、村落分散、民俗文化等特色差異，立足不同區域之間發展不平衡不充分的現實特征，因村制宜，精準施策，編制集滿足上位規劃目標管理需求、符合政府用地布局用途管制、利于鄉村產業發展等內容融合于一體的村莊規劃。同時，發揮基層群眾主體作用和首創精神，支持和鼓勵積極探索凸顯地方特色的規劃內容，進一步豐富、完善上位要求和頂層設計，確保村莊規劃內容上下對應、協調同步。

村莊并非孤立存在的單元，而是一個與外部相互關聯的復雜系統。在鄉村振興戰略和多規合一背景下，村莊規劃編制應著重強化系統思維，堅持用整體的、聯系的、開放的、進化的觀點觀察認識鄉村發展規律，科學統籌鄉村生產、生活與生態空間等核心內容要素，破解鄉村發展的用地制約，切實強化鄉村規劃的科學性、整體性以及可操作性。

運用系統思維謀劃村莊規劃編制的內容，首先要牢固樹立“一盤棋”思想，著眼實施鄉村振興戰略與脫貧攻堅有機銜接，堅持“三生”融合、城鄉融合、多規融合理念，通過規劃促進資源要素向鄉村流動，讓鄉村振興有產業、有故事、有鄉愁、有品位、有愿景。其次，要注重上位要求與基層實際的關聯耦合，認真對照落實自然資源部關于加強村莊規劃促進鄉村振興通知中“八個統籌、一個明確”總體要求，全面調查分析村莊自然資源現狀，按照必要性內容與擴展性內容差異化確定村莊規劃內容與深度，將發展目標、邊界劃定與管控、居民點用地、配套設施、歷史文化保護、安全防災減災、土地綜合整治、村莊設計與風貌營造、近期實施項目等納入規劃內容。同時，著重突出協調性和獨特性相統一，統籌考慮鎮村發展現狀、村莊分布、歷史文化和未來產業發展等因素，尊重差異，因地制宜，對歷史文化名村、旅游資源豐富及有成規模農民住房建設需求的鄉村，應適當增加編制歷史文化保護規劃、旅游產業規劃及村莊建設規劃等專篇，做到“一村一品、一村一景”，使村莊規劃內容在政策取向上協同一致、在編制過程中因地制宜、在實施推進中落地有效。

三、準確把握處理好產業結構與空間配置的關系，用辯證思維破解村莊規劃編制難題

產業發展是鄉村振興持久動力。中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》明確指出，實施鄉村振興戰略，深化農業供給側結構性改革，構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，實現農村一二三產業深度融合發展，有利于推動農業從增產導向轉向提質導向，增強我國農業創新力和競爭力，為建設現代化經濟體系奠定堅實基礎。

鄉村振興，空間是要素載體，產業是關鍵重點。鄉村的振興發展，往往是伴隨著農業產業結構的變化、升級和調整。在產業結構升級調整過程中，主導產業和支柱產業會隨著農業科技發展前進而發生更替變化，促使更多的農業勞動力向第二、第三產業轉移，必然會引起土地利用結構與空間布局的變化，導致耕地等第一產業用地比例減少，工廠、建設、交通、綠化等二三產業用地比例增加的現象，造成鄉村空間資源配置不均衡、空間資源浪費、耕地“非糧化”、村莊“工業化”以及宅基地規劃混亂等問題。因此，在編制村莊規劃時，著眼從經濟學原理和農村本質特點和實情出發，正確理解農村產業結構與空間配置之間存在的集聚和擴散關系，辯證看待處理好兩者之間彼此相互依存、相互作用的運行機理，通過科學合理配置空間資源破解鄉村結構失衡難題，倒逼農村產業結構優化升級。

辯證思維是習近平總書記反復強調的重要思維方法。村莊規劃要從頂層設計上解決當前鄉村產業發展與空間結構的矛盾，尤其要用好辯證思維這個法寶，始終“照辯證法辦事”。用辯證思維編制村莊規劃，要堅持和運用辯證唯物主義和歷史唯物主義，注重從事物的普遍聯系和發展出發看待問題、分析矛盾，準確抓住鄉村振興發展的主要矛盾和矛盾的主要方面，切實從紛繁復雜的事物表象中把握本質、掌握規律、破解難題。一方面，牢牢抓住鄉村振興中面臨的主要矛盾，針對當前鄉村產業結構和空間結構匹配不合理的問題，全面分析鄉村產業發展的基礎條件和資源潛力，以 “三類空間”協調和“三產”融合發展作為指導村莊產業規劃布局的主線，通過村莊規劃這只“有形的手”，從生產、生活和生態等“三生”視角對國土空間格局進行分類、優化、重構，在突出第一產業的核心地位基礎上，引導推進鄉村一二三產業深度融合，進而實現鄉村產業高質量發展和空間資源節約集約“雙贏”。另一方面，緊緊抓住當前鄉村振興矛盾中的主要方面，針對當前二三產業侵占耕地農用地和耕地“非糧化”、“非農化”等嚴峻形勢，堅持把糧食安全作為鄉村貫徹落實國土空間規劃體系國家意志的具體體現，堅決糾正“去農化”傾向，按照“糧頭食尾”“農頭工尾”要求，科學規劃生產空間，統籌產地、銷區和園區布局，形成生產與加工、產品與市場、企業與農戶協調發展的格局。按照山水林田湖草沙海共同體理念和“宜農則農、宜建則建、宜整則整、宜留則留”原則，加強邊界劃定與管控力度，在轉落永久基本農田控制線、糧食生產功能區和重要農產品生產保護區基礎上，統籌推進村域國土空間全域全要素綜合整治與系統修復，全面優化、合理布局農、林、牧、副、漁等農業發展空間，穩定糧食播種面積，為保障糧食安全提供支撐。同時，要從普遍性與特殊性的辯證關系原理出發，著眼鄉村振興發展長遠大計，適度提高村莊規劃管理的靈活性，在符合約束性指標前提下，對規劃期內確定使用，但暫時無法明確具體規劃用途的建設用地，可采取“留白”的方式處理，為未來布局優化、項目落地預留空間。

四、準確把握處理好經濟效益與生態效益的關系，用底線思維防范村莊規劃編制風險

全面推進鄉村振興，產業興旺是重點，生態宜居是關鍵。2020年3月，習近平總書記在浙江考察時強調：“希望鄉親們堅定走可持續發展之路，在保護好生態前提下，積極發展多種經營，把生態效益更好轉化為經濟效益、社會效益?！?/p>

農業農村是一個完整的自然生態系統。生產、生活、生態是農村系統的三大功能和基本屬性。尊重自然規律，堅持人與自然和諧共生，科學合理利用資源進行生產，既是貫徹落實習近平生態文明思想的題中之義，也是深化農業供給側結構性改革、實現高質量發展、加強生態文明建設的必然選擇。編制村莊規劃必須準確把握、正確處理好經濟效益與生態效益的關系，牢固樹立保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的理念，要清醒認識到生態保護與產業發展是相輔相成、密不可分的共生關系，沒有生態資源作為依托，產業發展是無源之水；沒有產業發展作為支撐，生態保護難以持久。只有兩者相互嵌入、有機結合，實現產業生態化與生態產業化，才能有效降低農村資源消耗和環境污染，提供更具競爭力的生態產品和服務，實現生態與發展雙贏目標，以良好的生態環境為鄉風文明、治理有效、生活富裕提供重要支撐。村莊規劃編制在涉及生態紅線底線和生態環境保護的問題上，絕不能越雷池一步。

“規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱?！绷暯娇倳浿赋觯骸白鳑Q策、辦事情，要善于運用底線思維的方法，凡事從壞處準備，努力爭取最好的結果，做到有備無患，遇事不慌，牢牢把握主動權”。村莊規劃編制要善于運用底線思維，科學嚴密防范因規劃失策失誤造成的風險隱患。運用底線思維防范鄉村規劃編制的風險，要準確判斷前進道路上的各種風險挑戰，以積極的態度前瞻風險、變挑戰為機遇，化危為機、危中求進，守住底線、防患未然，追求最優結果和最佳效益。隨著全面深化農村改革和鄉村振興戰略的深入推進，村莊規劃編制的組織者和參與編制規劃工作者，對農村農業安全風險要做到心中有數、未雨綢繆、科學研判，從規劃層面引導防范化解生態安全、糧食安全等各種風險，維護農業農村安全。村莊規劃編制要牢牢守住三條“底線”不動搖：一是守護生態空間底線。堅決踐行山水林田湖草沙海共同體理念，以上位空間規劃和主體功能區規劃為基礎，科學分析村域內生態條件，嚴格轉落生態保護紅線劃定成果，科學劃定村域生態保護紅線，紅線內嚴禁開發性、生活性建設活動，確保生態保護紅線落地準確、邊界清晰。按照國家、省級相關規定，重點統籌謀劃好“造林、退耕還林還草還濕還湖”地塊圖斑落實，在保護自然風光和田園景觀基礎上，將村域內重要的林地、草地、濕地、河流水域等劃入一般生態空間實行重點保護，切實保護好天藍、地綠、水凈的生態空間。二是守護生產空間底線。推進鄉村綠色發展，打造人與自然和諧共生發展新格局，轉變農業生產方式是重中之重，底線是決不犧牲良好生態環境為代價。村莊規劃編制要深入貫徹綠水青山就是金山銀山的理念，嚴格落實邊界管控規劃，將生態保護理念貫穿農業產業鏈的各環節和全過程，積極引導鄉村建設行為向村莊建設用地邊界內集聚，大力發展生態工業、生態農業、生態旅游等“生態+”產業，使生態優勢轉化為經濟優勢。對規模較大、工業化程度高、分散布局配套成本高的產業項目要進產業園，具有一定規模且不占用永遠基本農田和生態保護紅線、不突破建設用地指標約束、不破壞生態環境和鄉村風貌的農產品加工、休閑觀光旅游的項目用地，既可向縣城或和具備條件的鄉鎮開發邊界內集聚，也可立足實際在村建設邊界外安排少量“點狀”建設用地，實現培育鄉村經濟發展新動能和有效保護生態環境兩手抓、兩手硬。三是守護民生發展底線。良好的生態環境是最普惠的民生福祉。隨著我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程和鄉村振興戰略加速推進，農村生活水平大幅提升，人民群眾對環境保護越來越重視、對環境質量期望值越來越高。村莊規劃編制要堅持以人民為中心的發展思想和生態為民惠民利民理念，著眼保護和恢復鄉村生態功能、改善農村生態環境質量這個目標，全面推進鄉村生態修復和環境綜合整治，大力開展小流域綜合治理、污染土地和水體恢復治理、沙化及水土流失治理、海巖帶生態修復等工程，讓人民群眾喝上干凈的水、呼吸上清潔的空氣、吃上放心的食物、享有良好生態環境，不斷提升人民的獲得感、幸福感和安全感。