遼寧省開發區土地開發歷程及對策分析

付博

（遼寧省自然資源事務服務中心 遼寧沈陽 110032）

土地是開發區的空間載體，但土地資源是有限的。無論是從可持續發展的角度，還是基于整體發展戰略，開發區的發展都必須科學規劃，適時適勢在固定、有限的區域內實現技術內涵的提升。

一、發展歷程

1.初創階段（1984－1990）

遼寧作為經濟較為發達沿海省份，與全國同步實施了對外開放。1984年9月大連經濟技術開發區設立，拉開了遼寧開發區建設的序幕，批準面積20平方公里，是全國開放14個港口城市后第一批設立的10個開發區之一，也是該階段遼寧設立的唯一開發區。在“三為主，一致力”的方針指引下，該開發區克服了發展基礎薄弱、建設資金短缺等困難，探索出具有中國特色的基礎設施建設模式，逐年建立并完善了管理體制和法規體系，為全省開發區的發展起到了良好的示范作用。但此時的開發區企業與省內其他企業的經濟聯系和國外大多數出口加工區一樣，非常薄弱。開發區對區域經濟的帶動作用非常有限，國內學者一致將其形象地喻為區域經濟的“孤島”和“飛地”。

2.快速發展階段（1991－2003）

上世紀90年代，隨著全國開發區建設熱潮出現，遼寧的開發區建設也進入了快速發展階段。全省開發區或園區最多發展到了162個，總規劃面積達到962平方公里。隨著政府的監管力度加大，遼寧及時遏制了開發區圈地、亂占耕地的勢頭，撤銷了部分開發區或園區。截至2003年底，全省保留各級各類開發區83個，其中國家級開發區14個（非工業類3個），省級開發區58個（非工業類32個），省級以下開發區11個。這些開發區共征地324平方公里，占全省土地總面積的0.22%，其中工業類征地251平方公里，占征地總量的77.2%。由于這一階段開發區數量的增多和入區企業規模日益增大，開發區企業逐步以外資為主和以開發高新技術產業為主，企業與省內的經濟聯系日益緊密，與本地生產性服務業進一步融合，對全省區域帶動效應明顯增加。

3.治理整頓階段（2004－2006）

2003年，國務院作出清理整頓各類開發區和加強建設用地管理的決定，遼寧省自2004年起對全省省級和省級以下開發區進行了設立審核工作。到2006年底，全省共保留開發區56個，數量減少了32.5%，其中國家級開發區14個，省級開發區42個，都經國家發改委批準并正式公告。清理整頓后的開發區規劃面積壓縮161.5平方公里，為審核前的23.7%；核定批準面積壓縮了291平方公里，為審核前的48%。

4.轉型升級階段（2007－2013）

隨著國家對開發區的土地管理、基礎設施建設、信貸和財稅管理等要求越來越嚴格，遼寧的開發區建設需擺脫政策依賴，以提高外資質量為主，以發展現代制造業為主，以優化出口結構為主，致力于發展高新技術產業，致力于發展高附加值服務業，促進開發區向多功能綜合性產業區發展；實現從單純發展現代制造業為主向發展現代制造業和承接國際服務外包并舉的轉變；從規模型擴展向內涵型增長的發展方式轉變，提高土地利用率、調整產業結構、提高產品附加值，從“產業空間集聚”向“土地集約利用”轉變。

2008年，國務院和國土資源部先后發布《國務院關于促進節約集約用地的通知》和《國土資源部關于開展開發區土地集約利用評價工作的通知》，為開發區評價提供了方法依據。遼寧省委省政府積極貫徹落實，省國土資源系統提供技術支撐，全省開發區踴躍參與，多方合力謀轉型，到2013年底，開發區轉型取得初步成效，基本擺脫了盲目擴張、粗放管理的老路子。

5.集約發展階段（2014年之后）

2014年后，國家對開發區的集約利用要求不斷提高，全省開發區進入集約發展階段。這一階段，開發區科學化、集約化運營程度逐步提高。開發區通過不斷挖潛，使有限的土地資源發揮出更大的效益，基本實現經濟和社會發展的雙贏，為帶動區域協調發展注入澎湃動力。截至2021年底，遼寧省省級及以上有實際開發建設的開發區有85個，面積占全省土地總面積的0.35%。

二、開發規模和經濟情況

全省85個開發區核準區土地總面積為52466.53公頃，平均核準規劃面積為617.25公頃，其中，中德（沈陽）高端裝備制造產業園最大，核準面積3553.27公頃；沈陽近海經濟區最小，核準面積40.6公頃。核準規劃面積大于2000公頃的大型開發區3個；800～2000公頃的6個，200～800公頃的67個；200公頃及以下的9個。

25個國家級開發區核準面積為22516.66公頃，平均面積為900.67公頃；60個省級開發區核準面積為29949.87公頃，平均面積為499.16公頃。開發區常住人口2684234人，工業（物流）企業固定資產投資總額為112385488.7萬元，二、三產業稅收總額9736237.49萬元，工業（物流）企業總收入93352024萬元，工業（物流）企業稅收總額7076588.54萬元。

遼寧開發區經歷了30年的發展，已經成為區域經濟發展重要增長點，具有巨大的經濟活力和發展潛力，單位土地效益十分顯著，每公頃創造地方生產總值，是全省居民點、工礦、交通用地平均實現生產總值的10.3倍；每公頃財政收入，是全省平均每公頃財政收入的81.6倍。

三、存在的主要問題

1.開發區同質化，主導產業優勢不明顯

主導產業是對開發區經濟發展起引導、推動和支撐作用的先導性產業，理應優先發展，但實際操作中，一些開發區對入區企業把控不嚴，只要企業有入區意愿，不管是否符合開發區功能定位和主導產業規劃，一律全盤接收。比如功能定位為高新技術產業開發區的園區內卻鮮有高新技術企業，主導產業的企業數量不及其他輔助產業等等現象，導致開發區產業雜亂，功能雷同，缺乏特色。

2.規劃實施不嚴格，產業布局不合理

一些開發區急功近利，以招商為導向，盲目遷就企業，企業看中哪塊地就供應哪塊地，漠視規劃的科學性、嚴肅性、穩定性，用途管制頻繁調整，規劃指標隨意突破。這種短視做法導致各種產業混雜在一起，同類型產業散花分布，布局零散，難以形成集聚效應，嚴重制約土地集約利用，阻礙開發區發展。

3.用地缺口大，可供土地不足

開發區經過多年發展，大部分已趨于飽和，擴區又難獲批準。2020年，全省開發區平均土地建成率達到92.59%，可供土地嚴重不足，部分開發區建成率已達到100%，面臨“無地可供”的窘境，發展空間嚴重受限，新項目無法落地，無地可供已成為開發區發展的瓶頸。

4.建成區內存在低效用地

一是企業用地規模與實際需求不相符。在開發區發展初期，由于缺乏科學規劃的引領，沒有建立畝均產值、畝均稅收等指標制約體系，進區企業一味求多，大量拿地，用地規模遠遠超出自身實際需求。二是老舊企業不再追加投資，產能落后，畝均產值和稅收雙雙低下。三是一些企業尤其是中小企業抵御風險能力不強，經營不善，處于停產半停產狀態。這些低效用地顯著拉低了土地利用效率，嚴重影響土地集約利用水平。

5.政策優勢逐漸弱化

隨著我國改革的進一步深入，針對開發區各類優惠政策將被逐步取消，特殊政策越來越少，政策影響越來越有限。在這種情況下，如何繼續吸引并留住優秀企業，實現可持續發展是開發區面臨的一大挑戰。

6.開發區功能逐漸行政化

隨著開發區的管轄區和建成區面積漸增，企業和人口逐漸集聚，園區內公共服務需求也日益增多。開發區不得不分神提供各種社會服務，甚至親自協調農村事務，整體行政化傾向明顯增強，產業開發功能逐漸弱化，一定程度限制了開發區的發展速度。

四、對策建議

1.優化管理體制，強化生產功能

開發區管理機構作為所在地政府的派出機構，不能將開發區與行政區完全等同，要加強統籌協調，捋順開發區與行政區的關系，充分依托地方政府開展開發區的社會管理、市場監管、公共服務等工作，精簡向開發區派駐的部門，加大簡政放權的力度，出臺權力下放清單并逐條下放，避免開發區出現體制回歸現象。

2.明確主導產業，加速產業集群

結合開發區產業特點和自身資源條件，以適應產業升級需要為導向，科學定位開發區的主導產業，積極引導優勢資源向各個開發區集聚，使開發區特色鮮明，優勢互補，避免開發區同質化。以主導產業為依托，加快培育龍頭企業。積極發揮龍頭企業的示范帶動作用，引進并培育一批關聯帶動作用較強的產業集群項目，強化上下游企業的配套協作，實現上下游集聚和產業鏈延伸，提高產業集中度，增強綜合競爭力。

3.調整產業結構，傳統高新并重

以提質增效為目標，重點突破核心關鍵技術，加速提升關鍵原材料與核心零部件設計和制造水平，優化資源配置，延伸產業鏈條，增強技術優勢，運用高新技術加速企業技術改造步伐，淘汰落后產能，推動傳統裝備制造、冶金、石化、建材、輕工紡織農產品加工等傳統產業進行轉型升級。圍繞遼寧省具有比較優勢的先進裝備制造、新能源、新材料、生物醫藥、電子信息、節能環保等領域，明確產業細分領域、重點產品、關鍵技術的發展思路和發展目標，強化要素和資源配置能力，加速形成一批特色鮮明、科技含量高、產業鏈完善、創新能力強的新興產業基地，創造遼寧省新的經濟增長點。以新型工業化和信息化發展需求為導向，加快推進優勢較大、基礎較好、前景較廣、潛力較大的服務業發展，不斷開拓服務業發展的新空間，實現現代服務業向特色化、集群化、高端化轉變。

4.增強創新驅動，積極接軌國際

加強開發區內企業創新能力建設，不斷完善產、學、研相結合的創新體系，推動企業和科研機構合作建設研發中心、孵化中心等創新平臺，支持引進行業研發機構，不斷深化科技創新國際合作，強化知識產權保護，持續加強創新創業軟環境建設，加速健全鼓勵創業的體制機制，不斷完善支持民營企業、小微企業發展的扶持政策，全面提升開發區整體創新能力和綜合競爭力。充分發揮產業集聚功能，加速推進大企業集團與國際大型跨國公司開展戰略合作，主動承接國際高端產業轉移。加強對企業品牌意識的引導力度，強調品牌以質量和信譽為核心，支持企業優化產品結構，進軍國際市場，支持企業向國際化方向發展，提高國際化經營能力和國際競爭力。

5.集約利用土地，綠色持續發展

切實加強用地管理，堅持控制總量、盤活存量，健全土地儲備制度，嚴格執行土地使用標準，加強土地利用動態監管，引導產業集中企業集聚，強化用地內涵挖潛，鼓勵企業對現有用地追加投資、轉型改造，提高土地利用強度，引導低效產業有序退出，加速工業用地流轉，為符合開發區功能定位的產業提供用地保障，全力推進土地集約利用。深入貫徹落實生態文明戰略，嚴格執行資源節約和環境準入門檻，引導高能耗、高污染企業淘汰退出，加強環境動態監測，建立健全環境風險預警機制，提高廢棄物資源再循環利用水平，積極引導“綠色企業”建設，推動開發區實現綠色發展、循環發展、低碳發展、集約發展，將開發區打造成集約發展的先行區和生態文明建設的示范區。