公交地方立法現狀及新形勢下立法建議
——以國內五大城市為例

房 燕，王艷青

上海交通規劃設計研究院有限公司

0 引 言

大力發展公共交通，對提高道路資源利用率，緩解道路擁堵，促進國家“碳達峰、碳中和”具有重要意義。國家高度重視公共交通發展，多年來不斷出臺政策支持和鼓勵公共交通發展。自2017年國家公交都市建設示范城市工程啟動驗收以來，截至2021年，全國共有包括上海、南京等在內的四批33個城市被命名為“國家公交都市建設示范城市”。地方性法規是國家立法的重要補充，使國家有關制度和規定更加符合地方實際，更具有針對性和可操作性[1]。同樣，地方性法規在公共交通建設和有序健康發展過程中起到重要的引領和保障作用，是公共交通發展中政府監管、企業運營、公眾參與的重要抓手和依據。各地都有針對公共交通確立的地方性法規，文章以各地公共交通地方性法規中的公共汽電車地方性法規為例，梳理分析法規主要內容，并根據國家重要決策和行業發展新形勢，提出地方性法規的完善建議。

1 典型城市現行公共汽電車地方性法規

文章以《上海市公共汽車和電車客運管理條例》（2020年修訂）、《杭州市公共汽車客運管理條例》（2013年版）、《深圳市公共汽車運營服務管理辦法》（2009年版）、《南京市公共客運管理條例》（2011年版）、《成都市城市公共汽車客運管理條例》（2021修訂）為例，梳理分析五個城市的公共汽電車地方性法規的內容及重點。

整體上看，各城市的地方性法規主要分為8章（其中上海為7章），大致可以歸納為總則、線路經營許可、規劃建設、設施、運營、監督、法律責任及相關附則等八類內容。法規框架結構清晰，內容覆蓋較為全面，基本涵蓋了公共汽電車客運的規劃、建設、營運、管理及相關活動等各方面。

1.1 明確公共汽電車發展定位及原則

各城市都在第一章（總則）中就明確了實施公共交通優先發展戰略的宗旨，并強調應在政策導向、規劃、財政資金、建設用地、路權等方面對公共汽電車客運予以支持。強調了公共汽電車在城市交通運輸方式中優先發展的定位，并從多方面全力支持公共汽電車運營和發展。

1.2 落實各方責任

管理部門（人民政府、交通主管部門，以及公安、財政、規土等配合部門）、企業、乘客在公共汽電車客運中分別有各自的職權（權利）及職責（義務），在各城市的地方性法規中，對各方的相關責任均予以落實，同時明確了相應的處罰措施。具體來看：

市（區/縣）人民政府主要在財政資金、規劃、用地、設施建設、路權等方面對公共汽電車運營給予保障和支持。此外，上海市明確政府應支持、鼓勵并參與大型站點設施和停車場的建設；深圳市明確人民政府負責確定運營企業的合理利潤水平；杭州市規定了與毗鄰城市的公交線路延伸事項，并明確由毗鄰兩地的人民政府負責協商確定。

交通主管部門主要是各地的交通運輸管理機構及下屬管理機構，負責公共汽電車客運管理工作。包括公共汽電車客運專項規劃編制、線網優化調整、設施建設審批、線路經營權授予與考核、客運企業成本監審和財政補貼確定，以及公共汽電車客運的日常管理、監督、處罰等事項。此外，杭州還明確交通主管部門商議毗鄰線路開辟的職責、會同公安設置公交專用道的職責；深圳強調交通主管部門信息化建設職責，智能公共交通系統統籌建設職責。

其他管理部門主要包括發展和改革、財政、規劃管理、國土、國資、公安交警等相關部門，主要根據各自職責分工，配合交通主管部門開展公共汽電車客運管理工作。

公共汽車客運經營者指公共汽電車客運企業，負責運營線路，為乘客提供客運服務。企業除需要承擔開行線路所必備的運營責任外，還需要制定相關的風險防控措施及應急預案，確保安全運營；按照交通主管部門要求承擔相關設施的設置、維護工作。深圳市還明確企業應向交通主管部門報送5年運營服務滾動計劃。

乘客按照相關規定支付車票后乘車，并可參與線網調整等相關事項的評議。

1.3 堅持規劃引領

國內外城市交通發展的經驗表明，堅持規劃引領對公共汽電車客運的科學有效治理具有重要作用[2]。五大城市均在地方性法規中對公共汽電車客運專項規劃編制原則、規劃包含內容、與上位規劃及其他相關規劃的銜接要求，以及規劃的編制及審批主體等做出明確規定。強調規劃引領公共汽電車客運可持續發展的重要意義，以及公共汽電車客運專項規劃與上位規劃和其他相關規劃協調統一的必要性。

1.4 強調路權優先

保障公共汽電車路權優先，在一定情況下使公共汽電車比其他社會車輛優先通行，有利于提升公共汽電車的運行速度和運營效率，是落實公交優先發展政策的必要舉措。目前對于路權優先的措施，一種是設置公交專用道，從空間上保障優先；一種是通過信號控制，從時間上保障優先[3]。各城市均有在地方性法規中對公共汽電車的路權優先做出相關明確：“根據道路情況、公共汽電車客運量及線路走向等情況，科學合理設置公交專用道及信號優先標志，由公安機關交通管理部門主要負責”。其中上海、杭州及成都在地方性法規中明確公共汽電車客運專項規劃中應當包含公交專用道的設置要求。

1.5 保障場站等配套設施建設

與公共汽電車運營相關的基礎設施建設是公交可持續發展的基礎和保障。但公共汽電車的基礎設施，尤其是車輛停保場等場站設施，往往存在建設滯后、需求大于供給的問題。公交場站建設落地涉及問題較多，從建設資金、土地供給到審批等環節均存在較多困難[4]，因此各地均在地方性法規中對公共汽電車設施建設相關事項做出明確：在建設資金方面，市（區/縣）人民政府對公共汽電車客運設施建設、場站維護給予保障。土地供應方面，在控制性詳細規劃中保障場站用地，場站建成后需拆除的，須經有關部門同意，在新場站建成后可將原場站拆移，或明確相應的補償、補建協議后拆移。此外，大型及重要建設項目中，場站建設需與主體工程同步規劃、同步建設、同步投入使用。在規劃引領方面，上海、杭州、成都明確公共汽電車客運專項規劃中應包含場站建設專項規劃或場站建設相關內容。除此之外，上海還明確市和區人民政府支持、鼓勵并參與大型公共汽電車設施及停車場的新建或改擴建。政府投資建設的站點免費提供給企業使用、投資建設的停保場低價租賃給企業使用。成都明確在經人民政府批準，確保服務設施用地功能及規模的基礎上，可依法對相關設施用地進行綜合利用，并鼓勵社會資本依法參與場站建設。

1.6 建立監管體系，規范企業運營

各城市均在地方性法規中規范了企業運營公共汽電車線路的準入、退出機制，并對公共汽電車運營企業的行車作業計劃、營收標準、日常運營管理、安全及應急管理、企業職工管理等作出規范，推動和引導企業構建并逐步完善營運的全鏈條管理，提高企業自身運營管理的科學規范化。

1.7 多措并施確保安全運營

為乘客提供安全的客運服務是公共汽電車運營企業和交通主管部門最基本、最重要的責任，各城市均在地方性法規中強調安全運營服務的重要性，其中南京、成都還將安全相關內容作為專章提出。針對公共汽電車運營企業，各城市均明確了企業的安全生產責任，要求企業建立健全的安全營運管理制度，組織安全生產培訓教育，發生安全事故應及時啟動應急預案。此外，成都地方性法規中還明確企業應配合公安進行駕駛員安全背景審查，安全培訓教育等考核情況需要建檔備查。針對交通主管部門，各城市均明確交通主管部門應定期對運營企業進行安全行車考核評價，制定突發事件應急預案，依法查處危害客運安全的行為。對于乘客，應履行安全乘車的相關責任。此外，其他單位和個人也不得妨礙公共汽電車安全運營。

2 公交都市建設立法新需求

2.1 國家法規提出新要求

國家現行的公共汽電車管理規定為2017年發布的《城市公共汽車和電車客運管理規定》（以下簡稱《管理規定》）。隨著我國城市公共交通事業的迅速發展，出現了一些新情況和新問題，因此2019年由交通運輸部起草，司法部發布了《關于＜城市公共交通管理條例（征求意見稿）＞公開征求意見的通知》（以下簡稱《征求意見稿》）。目前該條例暫未發布，但對各個城市地方性法規的修改完善可以提供一些方向和思路。對比各城市現行的地方性法規，《征求意見稿》主要有以下四點新要求：

（1）公交專項規劃涵蓋內容更加豐富?！墩髑笠庖姼濉分忻鞔_城市公共交通規劃還應當涵蓋安全防范和人才保障等內容，此兩項內容在《管理規定》和五個城市的地方性法規中均暫未涉及。

（2）鼓勵使用環保且適老化車型。各個城市對公交車輛的要求側重節能減排，鼓勵采用新能源、低排放車輛。各城市中僅杭州和南京在地方性法規中提出鼓勵使用無障礙車輛。隨著我國老齡化形勢的不斷嚴峻，許多城市面臨人口老齡化問題，因此《征求意見稿》中提出“鼓勵使用節能環保、配備無障礙設施的城市公共交通車輛”，在強調節能減排的同時考慮全齡乘車的友好性。

（3）建立重點崗位的背景審查及培訓考核建檔?！墩髑笠庖姼濉分忻鞔_要建立駕駛員、乘務員、調度員等一線或重要崗位人員的背景審查制度，并規定對相關人員需進行專業培訓和考核，并且培訓和考核情況應建檔備查。目前成都地方性法規已根據《征求意見稿》相關內容做出完善。

（4）完善票價的定價原則及流程?！墩髑笠庖姼濉分刑岢銎眱r制定和調整應統籌考慮社會承受能力、企業運營成本、鼓勵公交出行等因素，并依法進行定價成本監審和價格聽證。對比《管理規定》，《征求意見稿》中對票價制定及調整的考慮因素，選取“企業運營成本”“鼓勵公交出行”兩個相互平衡和制約票價的條件，同時增加了定價成本監審和價格聽證制度。目前各城市中僅深圳在地方法規中明確了票價調整因素（“票價調整應當依據社會平均成本、社會承受能力、財政補貼制度等因素依法確定”），其他城市均未在地方性法規中體現。

2.2 國家綠色出行決策部署對公交都市建設提出多方位要求

2020年7月，交通運輸部和國家發改委聯合發布《綠色出行創建行動方案》（以下簡稱《行動方案》），以直轄市、省會城市、計劃單列市、公交都市創建城市等作為創建對象，同時明確公交都市創建城市將綠色出行創建納入公交都市創建一并推進?！缎袆臃桨浮窂某鞘芯G色出行比例、基礎設施建設、新能源和清潔能源車輛規模、交通服務創新升級等方面提出要求，并對公共交通優先發展提出：公交專用道及優先車道設置明顯提升，公共交通機動化出行分擔率、早晚高峰城市公共交通擁擠度和運營速度達到相應要求。

2.3 雙碳目標加速行業向低碳發展轉型

2021年9月，國家發布《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，明確分三個階段（2025年、2030年、2060年）實現碳達峰、碳中和目標（以下簡稱雙碳目標）。同時提出公共交通行業應提高車輛能效標準，加速車輛新能源化和清潔化，并完善配套設施和充換電網絡建設；推廣智能交通，推動加氫站建設。此外，還明確加快公交專用道、快速公交系統等大容量基礎設施建設，提高集約化出行比例，減少城市擁堵帶來的碳排放。

2.4 安全運營管理的要求更高更多元

近年來國內發生多起公交重大安全事故，公交運營安全不斷引起高度重視，公交安全防范建設逐漸成為社會共識，公交安全運營相關機制也面臨根據新形勢進行升級的需要。從設施設備角度，公交車廂內、候車站點、場站等重要場所均需要按照安全生產相關要求配備設施設備、安裝視頻監控設施并定期維護。從人員角度，加強針對公交行業相關從業人員，尤其是駕駛員、乘務員等重要崗位人員的資質審查；同時，針對乘客的行為約束也需要包含禁止擾亂駕駛員安全駕駛等規定。從安全管理制度角度，新形勢下對企業應急與防恐預案的制定，安全事故的事前防治、事中救援、事后處理等方面均提出更高要求。

2.5 公共衛生事件相關防控措施面臨升級

自2019年末新冠疫情爆發以來，國家不斷采取各類措施扼制新冠疫情的傳播和擴散。公共交通是市民日常出行的重要交通方式之一，并且具有空間相對密集、人員較為集中的特點，是疫情防控的重點環節。隨著國內疫情防控進入常態化，公交行業應對公共衛生事件的安全防控措施也將面臨針對性調整。根據《國務院應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯防聯控機制關于做好新冠肺炎疫情常態化防控工作的指導意見》（國發明電〔2020〕14號），地面公交運行也應加強組織領導、堅持依法、科學防控，嚴格落實常態防控措施要求，按照疫情風險等級制定相應的應急預案。

3 公共汽電車地方性法規的完善建議

3.1 重視路權優先，提升運營效率

受制于道路條件、社會車輛通行壓力等現實情況，許多城市公交專用道建設存在碎片化、不成網、不連續、缺乏信號優先等問題，成為制約公交專用道運營效率提升的關鍵因素。在國內城市交通擁堵越來越嚴重、道路資源受限的情況下，公交路權更加難以保障，導致公交可靠性不足，進而影響公交吸引力。建議根據城市特點及公交都市建設目標，在地方性法規中強調公交路權優先的重要意義及必要性，明確公交信號優先，明確專用道劃設及撤銷的原則、方式以及相關職責部門，提升專用道網絡化水平，切實促進公交運營效率提升。

3.2 落實公交進場率指標，保障場站等設施供需平衡

“公交進場率”（公共汽電車運營車輛平均每天夜間進場停放車輛數與總運營車輛數的比率）是考量城市公交都市建設水平的主要標準之一。2013年交通運輸部發布的《公交都市考核評價指標體系》中將“公共汽電車進場率”作為一項重要的考核指標。2021年，交通運輸部發布《關于開展國家公交都市建設示范城市動態評估工作的通知》，要求對示范城市開展三年一評估，其中量化指標12項中也包含“公共汽電車進場率”指標。但是隨著公交車輛新能源化的步伐逐步加快，且充電車位所占面積較傳統柴油車位更大，因此公共汽電車行業對場站設施的需求也不斷增長，場站設施供需失衡矛盾加劇，車輛夜間無法及時進場停放充電現象突顯。各地在地方性法規中雖有對場站建設從規劃、資金、土地供應等方面做出保障，但城市用地緊張、公交場站建設落地涉及問題較多、場站建設周期較長等情況使得土地供應難以及時落實。建議在地方性法規中進一步加強對場站建設資金、用地保障、用地審批流程簡化等方面的支持，同時鼓勵對場站依法進行綜合開發利用，提升場站使用效益。

3.3 引導車型優化，助力雙碳目標實現，促進全齡友好出行

除繼續鼓勵公共汽電車行業使用新能源環保車型外，建議在地方性法規中明確鼓勵多種更加節能環保車型（例如氫能源車）的研發和投入使用，鼓勵公共汽電車企業制定日常生產經營的減排目標，進一步降低行業的碳排放總量，助力國家實現碳達峰、碳中和目標，減少環境污染。此外，鼓勵企業使用低地板，配備有無障礙設施的車輛，方便老年人、殘疾人乘車。

3.4 加強安全管理，側重“事前”防范

《征求意見稿》中將“安全管理”作為專章提出，強調安全運營的重要性。建議將各市地方性法規中與安全管理相關的條款進行整合并單獨成章，同時側重安全防范（“事前”）和事故發生時（“事中”）的應急處置。①在應急處置上，交通主管部門、公共汽電車企業應制定應急處置預案，遇大客流、重大活動，或發生事故時及時啟動應急預案，針對性采取措施，最大化保障乘客安全，盡快恢復線路正常運營。②在日常監管中，應加強車廂內、候車站點、場站等的安全管理水平，壓實監管責任，定期排查安全隱患。③在企業內部管理上，對從業人員的從業資質和安全駕駛等職業背景進行嚴格審查，加強對從業人員的從業能力、職業道德、心里素質等的培訓和考核，相應的培訓和考核結果均應建檔備查。④對于乘客而言，除現行各城市地方性法規中規定的內容外，建議補充禁止干擾駕駛員安全駕駛的條款。

3.5 升級安全防控措施，防范公共衛生事件

自2019年新冠肺炎疫情爆發以來，公共汽電車作為城市內日常出行的重要交通工具且人員較為集中，一直是疫情防控的重點環節?？紤]到疫情防控常態化的形勢，建議在地方性法規中對公共衛生事件的安全防控措施進行針對性的補充和調整。建議加強組織領導，按照疫情風險等級制定應急預案，同時嚴格落實常態化防控要求，依法科學防控。

4 結 語

本文以上海、杭州等五個城市為例，分類歸納總結公共汽電車地方性法規的主要內容。五個城市的地方性法規內容均較為全面，明確了政府（交通主管部門及其他相關部門）的管理責任、公共汽電車運營企業的安全生產責任以及乘客安全乘車的權利和義務，對行業可持續發展起到引領、推動和保障的作用，具有重要意義。但隨著行業發展，也出現了一些新情況新形勢，例如國家雙碳目標下對公交行業碳減排提出更高要求、公交場站供需失衡問題突出、公交運營安全問題不斷得到重視、公共衛生重要性升級等，因此根據行業發展的新情況，針對性地提出了地方性法規修改完善的相關建議，以期能為各地地方性法規進一步完善提供一些思路。