府際協同應急機制的運行梗阻及其疏通策略

王文麗

一、問題的提出

2022 年2 月，國務院印發《“十四五”國家應急體系規劃》，提出了2035 年“應急管理體制更加完善……協同機制更趨合理”的建設目標［1］。協同應急機制作為應急管理體制的重要組成部分，備受理論界和實務界關注。突發事件應急管理中的協同應急機制構成多元，主要包括部際協同、機構協同和府際協同，本文重點關注的是府際協同應急機制，具體包括不同層級政府（縱向）和不同區域政府（橫向）之間的協同應急機制。新冠疫情防控、汶川地震救援等成功的實踐經驗表明，府際協同應急機制有助于提升應急處置的質效。目前學界對府際協同應急機制的探究內容主要包括：聚焦府際協同應急機制本體，探討其生成邏輯、構成要素與運作機理①；關注府際協同應急機制中不同環節存在的不足并提出解決對策②；運用典型案例展開實證研究，總結不同地區的府際協同應急機制的成效及經驗③。這些研究成果為推廣府際協同應急機制提供了可借鑒的范本。學者們從不同學科視角對府際協同應急機制展開了研究，但是對于縱向和橫向府際協同應急機制的具體運行狀況、面臨的障礙和機制定位等問題的分析仍有待深入。

在“屬地管理為主”的應急職權配置下，政府需對發生在本行政區域內的突發事件作出回應，及時啟動應急響應機制，展開大范圍臨時性的府際協調。鑒于部分突發事件的危害后果突破了行政區劃的邊界，府際協同成為處理各類災害危機的基本策略。然而，府際協同應急機制的具體運行仍面臨許多阻礙。本文試圖聚焦突發事件治理網絡中的核心行動者-地方政府，在闡釋府際協同應急必要性的基礎之上，梳理目前府際協同應急機制的運行現狀，并結合府際關系的特點從縱向、橫向兩個維度分析府際協同應急機制存在的障礙及其疏通策略，期望能為政府提升處置突發事件水平提供參考。

二、府際協同應急機制建構的必要性及實踐探索

突發事件可能導致部分地區的社會系統在短期內呈現失序狀態，為保障應急處置工作的迅速有效開展，在我國由兼具政治職能和社會管理職能的行政機關作為突發事件的處置主體，由社會團體、企業、公眾等作為輔助，進而形成了“多元共治”的應急格局。作為應對突發事件的重要主體，不同層級、不同區域政府之間的協同應急機制的建構尤為值得關注。

（一）建構府際協同應急機制的必要性

社會中各類自然災害、意外事故等突發事件呈現出發生頻次高、波及面廣、種類繁雜、危害嚴重等特征，作為應對突發事件的重要主體，政府的應急管理水平與能力面臨重重考驗。在此背景下，府際協同應急機制的重要性愈發凸顯。

其一，突發事件的突發性及跨區域性要求建構府際協同應急機制。突發事件附隨的不利后果不僅危及到事發地民眾的生命財產安全，影響當地社會治安，大量突發事件的危害后果還具有衍生性和連鎖性的特點，最終可能影響到國家的安危。鑒于突發事件的影響面往往突破了行政區劃的藩籬，單一地方政府難以獨立應對危害后果嚴重、具有跨區域性質的突發事件，因此建構完善的府際協同應急機制具有現實必要性。

其二，府際協同應急機制契合中國特色應急管理體制頂層設計的需要。我國的應急管理體制，從新中國成立初期建立到改革開放前逐步發展，再到改革開放后不斷健全，其總體演化態勢可大致概括為“體制性制度綜合化、運行性制度協同化、保障性制度賦能化”［2］。2018 年我國應急管理體制迎來新的體制增量-中華人民共和國應急管理部成立，該部門成立后通過“統一對象、統一職能、統一過程”推動應急管理朝著更加專業化的方向發展。黨的十九屆四中全會提出要構建“統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制”［3］。至此，確立了我國應急管理體制改革整體邁向了專業、協同和高效的方向。府際協同應急機制意在尋求中央與地方、地方政府之間協同應對突發事件，該機制的“協同性”特征與我國應急管理體制的優化方向相吻合。

質言之，鑒于突發事件發生的時間、地點、強度和規模具有高度的不確定性，其危害后果具有擴散性和跨區域性，府際協同應急機制成為應對突發事件的應然選擇。

（二）府際協同應急機制建構的實踐探索

建構府際協同應急機制已成為世界上多數國家應對突發事件的重要選擇，如美國部分州在反思1992 年“安德魯”颶風應急過程中暴露出的救災體系與救災程序存在的缺陷后，共同簽署了《南部地區應急管理援助協定》以共同抵御各類災害風險，隨后該協定經由國會批準形成向所有州開放的《州際應急管理合作協議》［4］。在我國，發揮突發事件應對功能的行政主體是由中央到地方構成的五級政府組織體系。為應對跨區域性、影響面較廣的突發事件，經過實踐探索，我國也形成了諸如“省級政府協同、省內市級政府協同、跨省的市級政府協同”等較為典型的府際協同應急機制（見表1）。

表1 應急實踐中的府際協同機制

通過分析當前我國府際協同應急機制的具體內容，可以發現其主要具有以下特征。

第一，府際協同應急機制層次豐富，呈現出“中央調控+地方自主”“主動探索+被動適應”同向而行的鮮明特征?！吨腥A人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱“《突發事件應對法》”）作為我國應急領域中的統領性法律，為縱向府際協同應急機制提供了充足的法律依據。該法以事件的波及范圍、危害后果的嚴重性等因素為劃分標準，將突發事件由輕至重分為一般、較大、重大和特別重大等四個等級。不同級別的突發事件對政府應急響應能力的需求不同，因此這四類突發事件依次由縣一級人民政府、市一級人民政府、省一級人民政府和國務院負責響應，由此地方各級政府在應對突發事件中的責任得以明確，縱向府際協同應急機制得以確立。在橫向府際協同應急機制方面，不同區域的地方政府構建的協同應急機制有不同的形態。其一，省級政府之間的協同應急機制主要體現為“面向區域一體化型”和“對口支援型”兩種典型類型，泛珠三角區域內地9 省區、粵港澳、京津冀等地在區域經濟一體化發展的基礎之上，主動將一體化協同發展延伸至應急管理領域，進而形成了區域一體化型的協同應急機制。相較于區域一體化型的主動協同，對口支援型的協同應急機制則由國務院主動啟動，支援方相對處于被動地位，在應對新冠疫情、汶川地震等各類突發事件中，對口支援型的橫向府際協同應急機制發揮了極其重要的作用。其二，部分地區借助地理毗鄰優勢建立了橫向府際協同應急機制，無論是同屬于同一省級行政區劃內的地方政府，抑或是跨省的地方政府，都在尋求與其自身地理位置臨近的政府構建協同應急機制。在應對較為嚴重或者具有跨區域性質的突發事件時，雙方都能夠憑借地理位置的優勢快速獲取對方的支持，進而可以大大降低應急處置的成本與代價。

第二，橫向府際協同應急機制的建立主要依托于各級地方政府共同簽訂的應急合作協議。應急合作協議作為搭建橫向府際協同應急機制的重要載體，具有以下特征：首先，應急合作協議在性質上屬于一種行政契約。應急合作協議是意圖參與協同應急的不同區域地方政府，各自基于對本行政區域內突發事件應急形勢的理性判斷，以優勢互補、風險共擔為共同訴求，在平等協商的基礎上就協同應急的領域、方式等內容形成共識后，由行政首長共同簽署的對等性行政契約。簽署應急合作協議的各方主體之間屬于協同應急的合作關系，而非管理與被管理的縱向層級關系，因此橫向府際協同應急機制也可以視為一種契約型的應急互助機制。其次，簽署應急合作協議是地方政府履行行政管理職能的具體體現?！吨腥A人民共和國憲法》（以下簡稱“《憲法》”）第107 條授權地方各級人民政府管理本行政區域內的各項行政工作，而突發事件應急處置工作原則上由事發地的地方政府負責，因此簽訂應急合作協議是地方政府履行行政管理職能、行使行政權力的具體體現。

三、府際協同應急機制運行的現實梗阻

作為府際協同應急機制的兩個重要組成部分，縱向府際協同應急機制構建了有序層級控制型的應急響應環境［5］，橫向府際協同應急機制有效促進了應急資源的跨區域流動，二者互為補充，在應對各類突發事件過程中發揮了重要作用。府際協同應急機制牽涉大量的跨層級合作和跨地域合作關系，因此府際關系對于應對突發事件而言意義非凡。鑒于此，在掌握當前我國府際協同應急機制適用現狀的基礎之上，有必要結合府際關系的特點，對當前我國府際協同應急機制運行面臨的具體障礙進行梳理分析。

（一）縱向府際協同應急機制運行中存在現實阻滯

我國政府間關系的主軸是央地政府關系，中央政府處于核心地位，統領全國的行政事務，各級地方政府則承擔執行職能與本行政區域內的領導職能。在應急管理領域，央地政府的角色設定、職能分工也經歷了一定的轉變。新中國成立初期，災害問題被賦予了事關政權鞏固和社會穩定的重大使命，彼時在防災減災救災技術落后、整個社會運轉服從于中央的計劃安排等多種因素的作用下，應對突發事件是“全國找中央”［6］，中央政府成為履行救災職能的主要責任主體［7］，但這種縱向府際應急機制使得地方政府對中央政府形成“長期依賴”，在應急處置問題上缺乏足夠的積極性。隨后經過財政包干制、分稅制改革等多年探索，我國逐漸建立了“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的應急管理體制，在此管理體制下事發地的地方政府成為處置突發事件的首要主體，上級政府將從“危害后果+應急能力”兩方面評估決定是否介入下級政府的應急處置：一是根據突發事件危害后果的嚴重性和波及范圍的廣泛性，確定突發事件由哪個層級的政府負責啟動應急處理機制；二是以地方政府的應急處置能力為判斷依據，當事態發展的嚴重程度超越某一級政府的處置能力范疇后，該政府的上一級政府將介入成為應急管理職責的實際承擔者。如今我國的央地關系正朝著“有序分工-合作治理”的方向發展［8］，“屬地管理為主，分級負責”的應急管理體制也同樣蘊藏著央地之間“分工合作”的協同應急理念，即在應急管理過程中，中央政府與地方政府之間依循明確的分工與規范的流程，充分發揮各自具備的稟賦優勢［9］，央地之間形成有效的良性互動，從而實現央地之間協同應對各類突發事件。但縱向府際協同應急機制的正常運轉仍面臨一定的阻滯。

首先，縱向府際協同應急機制中各層級政府的應急權責內容有待進一步厘清。目前我國基本形成了以《憲法》為根本遵循，以《突發事件應對法》為基本行動指南，以大量行政法規、部門規章作為重要支撐的應急管理法律體系。但根據現有的應急管理法律體系，縱向府際協同應急機制中各層級政府的應急權責內容尚未完全厘清?！稇椃ā返?9、107 條采用概括性的文本表述方式規定了國務院及縣級以上地方各級人民政府的職權，《突發事件應對法》同樣使用了概括性賦權的方式來規定各級人民政府的應急處置職責，如第7 條規定“縣級人民政府對本行政區域內突發事件的應對工作負責”，第9 條規定“國務院和縣級以上地方各級人民政府是突發事件應對工作的行政領導機關”。經統計，《突發事件應對法》共使用10 次“縣級以上人民政府”、13 次“縣級以上地方各級人民政府”的表述來規定各級地方政府的應急職責。此類高度概括性的文本表達方式滿足了立法語言的精練性要求，但是也存在一定的不足：一方面，從文本表述層面看，立法對中央與地方政府之間的應急職責權限作出區分，我國縱向府際協同應急機制的框架得以基本設定，但是這種概括性的賦權及職責劃分方式并未完全厘清各級政府的具體應急職責，當突發事件來臨時各級地方政府難以從現有的法律規范中明確應當采取哪些具體舉措；另一方面，《突發事件應對法》僅根據突發事件的級別籠統地規定縣級以上地方各級政府的職責，此種權責設計容易忽略各個層級政府在應急響應中的不同地位，不利于其作用的發揮。

其次，少數地方政府趨利避責的行事導向阻滯了縱向府際協同應急機制的有效運轉。改革開放以來，中央對地方的放權使得各級地方政府在實質上獲得一定自主權，因此在上下級政府的互動過程中，地方政府享有一定的靈活處理的政策空間，但這一空間有時恰恰滋養了一些地方的虛假治理行為。我國“屬地管理為主、分級負責”的應急管理體制對各級政府的應急職責作出了理想化的設計，即突發事件發生時，一些政府將以維護公共利益為唯一且絕對的行事基準，并且嚴格按照事態發展的嚴重程度有序參與應急處置。但無論是個人還是組織，都可能存在維護自我利益、規避咎責的心理傾向。因此，在應對突發事件的過程中，部分地方政府或通過瞞報、緩報災情來降低問責風險，或通過夸大災情以換取上級政府的財政支持。這些地方政府基于趨利避責的行事動機，不按照應急制度設計開展應急處置工作，在一定程度上使得縱向府際協同應急機制運行不暢。

最后，部分地方政府應急能力配備不足導致縱向府際協同應急機制的基礎不牢?？v向府際協同應急機制中不同層級政府承擔不同的應急職責，各級政府各司其職才能保障府際協同應急機制的正常運轉。根據《突發事件應對法》第7 條規定，“突發事件發生后，發生地縣級人民政府應當立即采取措施控制事態發展，組織開展應急救援和處置工作”，地方政府的應急能力在一定程度上決定了應急處置的效果。然而部分地方政府財政緊張、管理者的思想觀念、技術限制等因素導致應急領域的準備投入不穩定，進而使得地方政府未配備充足、穩定的應急資源。部分地方政府應急能力短缺將導致突發事件發生時首位行政應急主體的應急速度與質量不佳，屆時突發事件發生地的人民政府只能依賴上級政府介入，這使得屬地管理為主的應急管理制度設計難以實現，進而導致縱向府際協同應急機制的第一環難以發揮基礎性作用。

（二）橫向府際協同應急機制運行面臨的阻力

我國地方政府層級的多樣性使得政府間關系錯綜復雜，而且互不隸屬的地方政府之間并非指導與被指導、領導與被領導關系。在計劃經濟時代，“條條管理”使得政府間的關系以縱向聯系為主，由于沒有行政隸屬關系的“塊塊”之間缺少資源流動的渠道，因此互不隸屬的地方政府之間交流較少并且多屬于資源競爭關系。改革開放以來的分權化及市場化等改革重構了地方政府的橫向關系，競爭與合作并存成為地方政府橫向關系的新特征。橫向府際協同應急機制正是不同區域的地方政府在應急管理領域尋求合作的體現，如京津冀、深莞惠等地依托橫向府際協同應急機制有效抑制了各類突發事件帶來的危害后果，但也必須正視的是，橫向府際協同應急機制在具體的運行過程中仍存在一些阻礙。

首先，橫向府際協同應急機制得以正式確立的依托-應急管理合作協議強制性不足，進而導致橫向府際協同應急機制的運轉具有不確定性。應急管理合作協議載明了協同應急主體的合作事項、合作方式等內容，對于各協同應急主體具有一定約束力，但這種約束力并不具備強制性。究其緣由，應急管理合作協議系不同區域的地方政府基于一致的意思表示而簽訂的行政契約，而這種橫向府際行政契約并非法定的立法類型?！吨腥A人民共和國立法法》（以下簡稱“《立法法》”）授權部分地方政府制定地方政府規章的權力④，地方政府規章的典型特征是“制定主體單一，效力范圍及于本行政區域內”，而應急管理合作協議則由多方行政主體共同簽訂，協議的效力范圍也突破了行政區劃邊界的限制，因此應急管理合作協議并不屬于地方政府規章。如此一來，應急管理合作協議的效力便失去了來自《立法法》的強有力保障，轉而只能依賴各協同應急主體誠實守信地履行應急管理合作協議規定的內容，但是當跨區域的突發事件真正來臨時，各協同應急主體的應急資源、應急能力都將面臨嚴峻的考驗，部分協同應急主體可能基于自利傾向而選擇自保，屆時應急管理合作協議的遵守力度將存在極大的不確定性。

其次，部分橫向府際協同應急機制的協同內容有限。橫向府際協同應急機制具備整合應急資源、提高防災減災救災能力等多重優勢，因此橫向府際協同應急機制運用得越廣泛，越有利于提升應急處置的質效。實踐中不同地區的橫向府際協同應急機制存在一定的差異：第一，在協同應對的事項類型方面，部分地方政府專門就森林防火、重大動物疫病、危險化學品道路運輸等特定的突發事件成立協同應急機制⑤，但也有許多地方政府并未限定協同應急的事項類型，而是成立綜合性、多領域的協同應急機制，因此部分橫向府際協同應急機制的協同廣度有限；第二，在協同應急的內容方面，部分地方政府注重在突發事件的預防性階段加強交流，部分地方政府側重于在突發事件的救援階段加強合作，但在應急預案制定、風險監測和預警等較為重要的環節沒有開展實質性的合作。因此，部分地區的橫向府際協同應急機制并未覆蓋突發事件全過程，協同深度也有限。

再次，不同區域地方政府間的應急信息共享受阻，應急信息傳遞不暢降低了橫向府際協同應急機制的效能?！锻话l事件應對法》第37、39 條強調由“國務院建立全國統一的突發事件信息系統”“地方各級人民政府應當按照國家有關規定向上級人民政府報送突發事件信息”。因此，在現行應急管理體制中自下而上的單向度的信息采集是主要的信息傳播方式，不同區域政府之間的應急信息傳遞較少。簽訂應急管理合作協議的地方政府之間雖強調要加強應急信息的互通共享，但依照突發事件的突發性特質，其危害后果可能會超越了橫向府際協同應急機制的主體范圍，未簽訂應急管理合作協議的地方政府之間的應急信息傳遞依然可能受阻。

最后，橫向府際協同應急機制中的利益協調方案亟待優化。妥善優良的利益協調方案應當兼顧利益共享與利益補償，利益共享與利益補償大致處于平衡狀態才能保障協同應急機制的長久存續。不同區域的地方政府通過輸送應急人員、應急物資等方式共同應對突發事件，以此來遏制突發事件的危害后果加劇，彼此之間實現了利益共享。但是部分橫向府際協同應急機制的利益補償方案有待進一步完善，以對口支援為例，過程論視角下對口支援是資源橫向流動的方式之一，功能論視角下對口支援是中央政府主導下的一種地方政府之間的政治性饋贈［10］。在突發事件應對過程中，由于不同地區的應急資源與應急能力存在差異，資源相對豐富的地區會為事態更為嚴重的地區提供援助，這通常由中央根據災害等級、經濟發展水平、資源存量等方面的考量來確定援助主體、對象、形式等內容。然而這種近乎于“指標”形式的援助方式在自愿性與公平性方面的考量尚不充分，實踐中的對口支援行為往往是道義上的無償援助，受援地政府無需提供對等的回饋。此類無償性的援助行為可能使得支援方面臨較重的財政壓力，長此以往，不同區域地方政府之間的長效協同應急機制恐難以維持。

四、疏通府際協同應急機制運行梗阻的具體策略

“備豫不虞，為國常道”，提升應急管理能力，最大程度激發應急管理效能是我國應急管理工作的長期而艱巨的任務。因此，需要對府際協同應急機制進行更為合理的設計。

（一）優化縱向府際協同應急機制

應急管理中，央地政府關系從“中央主導、高度集中”演化至“屬地管理為主、分級負責”，彰顯了央地協同配合應對突發事件的重要性。為保證縱向府際協同應急機制的應然功效得以正常發揮，有必要進一步探討疏通縱向府際協同應急機制運作堵點的具體舉措。

其一，進一步厘清各層級政府在突發事件應對中的具體職責，保證縱向府際協同應急機制的各層級政府之間銜接暢通。在突發事件來臨時，不同層級政府的應急權力、財政能力、信息資源優勢存有差異，因此有必要根據各級政府的基礎定位和各自優勢確定不同層級政府的職責。首先，中央政府作為應對突發事件的最高行政機關，主要負責應對全國性、跨地域性、具有專屬性的突發事件［11］，并且承擔健全應急管理體制、適時更新突發事件應急理念、啟動國家突發事件應急響應機制等宏觀調控性的職責。其次，省級政府則在承接國務院制定的突發事件應對政策與指示的基礎之上，結合本省的省情承擔編制本省行政區域內的財政預算、省內應急信息應用平臺搭建等統籌性職責。再次，市、縣、鄉鎮等基層政府則需結合本地實際情況響應國務院、省級政府制定的應急機制，因地制宜地制定優良的覆蓋突發事件全過程的具體處理機制。

其二，優化縱向府際協同應急機制的責任體系，避免一些地方政府趨利避責的行事導向削弱縱向府際協同應急機制的功效。目前我國的應急責任體系強調“屬地為主，分級負責”，這有利于敦促各級政府在應對突發事件時積極作為。但偶有地方政府瞞報、虛報、謊報災情，這也提示我們需進一步關注突發事件應對中的政府責任落實問題。各級地方政府有所作為、作為到位是縱向府際協同應急機制的內在要求，完善縱向府際協同應急機制的責任體系，需加強對各級地方政府應急責任履行狀況的全過程監管。一方面，應當建立起“從總體到個別、從抽象到具體、從機構到個人”的應急責任體系［12］，從而保障應急責任歸屬具體，沒有遺漏。另一方面，上級人民政府可以對下級人民政府的應急管理工作開展常態化的監督，以敦促各級人民政府將應急責任落實到位。此外，相應政府在每次處置完突發事件之后，應當對應急主體是否將應急責任落實到位進行總結與反思，綜合運用定量分析與定性分析等多種評價方法，參照“已發生的突發事件是否具有可預測性、地方政府在日常管理過程中是否建立健全的工作機制、地方政府在應急處置過程中是否符合相應的程序要求”等多重評價標準，科學地評價地方政府在應對突發事件時是否作為、是否作為到位，通過區分清楚人為、非人為的致災因子來判定地方政府應承擔的責任，以此降低地方政府趨利避責行為發生的概率。

其三，增強各級政府的應急處置能力，保障縱向府際協同應急機制的各個環節都能發揮良好的應急效果。提升應急管理能力是當前應急管理工作面臨的緊迫性任務，也是激發應急管理效能的重要手段。強化各級政府的應急處置能力的基礎在于保障應急管理領域的財政投入力度，從而為應急處置工作提供充分的財政支持。在提升地方政府應急能力的微觀層面，各級地方政府需注重培養既懂得應急理論知識又掌握熟練的應急救援技能的專業性人員，并注重更新應急救援設備。同時，各地的應急管理部門應當不斷完善風險信息管理機制、預警機制、搶險救援機制等工作機制以提升應急處置能力。

（二）完善橫向府際協同應急機制

在區域應急資源優勢互補的激勵下，互不存在行政隸屬關系的各級地方政府成立橫向府際協同應急機制，多次成功的協同應急實踐經驗表明，橫向府際協同應急機制在應對突發事件方面功效顯著，但對于該機制存在的瑕疵需作出如下修正。

其一，增強橫向府際應急管理合作協議的強制性。目前不同區域的地方政府之間簽訂的應急管理合作協議在性質上屬于行政契約，其法定約束力較弱。對比借鑒域外經驗，日本《地方自治法》就跨區域合作協議在立法層面作出明確規定，如第252 條規定“締結了合作協約的普通地方公共團體必須根據合作協約，在與協約內其他普通地方公共團體合作處理事務時，采取必要措施以實現自己應承擔的作用”［13］。如今以應急管理合作協議為依托的橫向府際協同應急機制運用愈發頻繁，增強應急管理合作協議的強制性具備一定的實踐需求，因此可以考慮在立法層面為應急管理合作協議提供效力保證。具體而言，可在《突發事件應對法》中明確規定行政機關之間為應對危害后果嚴重、跨區域性質的突發事件，可以遵照合法、自愿、平等的原則簽訂橫向府際協同應急協議，協議內容對雙方都具備法定約束力，同時對于應急協議應當從訂立程序、信息公開程序、公眾參與程序、同意和備案程序方面予以控制，以增強協同應急協議的合法性與科學性，從而保障協同應急協議的遵守力度。同時意圖參與協同應急的省、自治區、直轄市以及設區的市、自治州的人民代表大會常務委員會也可以就區域協同應急的需要開展協同立法。

其二，拓展橫向府際協同應急機制的廣度與深度。為進一步釋放橫向府際協同應急機制的紅利，各級地方政府可以積極參與搭建囊括多方主體的橫向府際協同應急機制，為本地區的突發事件應對工作提供堅實的補充力量，同時注重拓展橫向府際協同應急機制的廣度與深度。在協同應急的事項類型方面，各級地方政府可以逐步嘗試在環境污染、地質災害、森林火災、傳染病防治等較為常見的突發事件領域建立協同應急機制。并適時拓展協同應急機制的事項涵蓋范圍，最終建立綜合性的橫向府際協同應急機制，在協同應急的具體內容方面，各級地方政府可以就事前的風險評估與預防、事中的應急決策與物資馳援、事后的恢復重建、應急技術提升等環節展開實質性的合作，力圖使橫向協同應急機制的協同范圍覆蓋突發事件的全過程。

其三，暢通應急信息的橫向交流渠道。搜集應急信息是應對突發事件的前提性工作，及時掌握突發事件的基本情況有利于各級政府及時采取恰當的處置措施?！锻话l事件應對法》對上下級政府之間的應急信息傳遞作出了相對細致的指引，但對于橫向地方政府之間的應急信息交流僅作出“加強跨部門、跨地區的信息交流與情報合作”的概括性要求。各級地方政府可以就增強跨地區的應急信息交流作出如下嘗試：一方面，加強技術層面的交流，近年來大數據憑借其強大的風險識別、評估、監測能力在預防監測突發事件、預防次生災害方面發揮了重要作用［14］，不同區域的地方政府在利用大數據等新型技術應對突發事件時可能存在技術或者經驗方面的障礙，因此不同地區政府之間可以加強技術交流，經驗豐富或者技術先進的一方可以為經驗貧乏、技術落后一方提供幫助，以掃清技術使用障礙；另一方面，著手搭建跨區域的信息共享平臺，各地的應急管理部門在多年的信息化建設過程中積累了不少的信息化資源。因此，各地可以借助跨區域的信息共享平臺互相交換應急信息，使得不同地區的指揮決策者和應急管理人員能夠在參照彼此的區域特征、往日應急處置案例的前提下共同參與各類突發事件的應急處置。

其四，完善橫向府際協同應急機制的利益協調方案。為高效應對各類突發事件，不同區域地方政府之間的援助確有必要，但是為緩解單項輸送援助模式下支援方的財政負擔，有必要對應急援助過程中的利益失衡狀態予以調整。具體的調整可以考慮從以下兩方面著手：一方面，不同區域的地方政府在簽訂應急管理合作協議之初就對突發事件發生時的援助事項進行探討，在自愿、平等的基礎上就援助方式、援助內容、援助的回饋形式等達成一致意見；另一方面，可嘗試構建區域型的應急財政轉移支付機制［15］，將橫向財政轉移支付的對象、方式、標準等納入《中華人民共和國預算法》的規制范疇內，以此保障財政轉移支付行為的合法性與正當性。

（三）明確縱橫府際協同應急機制的定位

府際協同應急機制的合理設計是有效因應各類突發事件的重要保障，在分類疏通縱向、橫向府際協同應急機制的障礙之后，有必要明確兩種機制的定位。本文的觀點是突發事件應對既要關注政府間縱向的等級結構關系，又要關注橫向協作具備的獨特優勢，二者相結合有助于提升突發事件應急處置的質效。

其一，縱向府際協同應急機制是應對突發事件的中堅支撐。在應急管理領域中，上級政府在下級政府于職責范圍內處理突發事件時，其角色定位于下級政府的資源支持者與候補管理者，無需提供應急決策或處置方案，僅在突發事件事態發展超越下級政府能力范疇時才提供支持與幫助?？v向府際協同應急機制通過自下而上的層級控制保障應急響應程序的有效運轉，既充分發揮了地方政府應對突發事件的靈敏性，又輔之以宏觀調控的穩定性與全局性，這與我國“中央調控與地方自主相結合”一以貫之的行政管理習慣相適應，因此縱向府際協同應急機制在應對突發公共事件中發揮著基礎作用。

其二，橫向府際協同應急機制是應對突發事件的有益補充。橫向府際協同應急機制是各級地方政府為應對跨區域性、危害程度嚴重的突發事件而作出的自發性探索，互利互信是該機制的基礎，相較于縱向府際協同應急機制的科層式應對，橫向府際協同應急機制能夠有效彌補不同行政區域之間應急能力存在的差異，促進應急資源在不同區域內自由流動，深化不同區域之間的合作交流。鑒于此，可以將橫向府際協同應急機制作為我國應對突發事件的良策予以積極推廣。

五、結語

實踐經驗表明，府際協同應急機制對于應對突發公共事件具有正向激勵作用，建構協同應急機制是建構更有韌性的應急管理體系的內在要求，是實現應急管理能力現代化的重要基礎。如今各類突發事件所攜帶的危險因子具有較高的蔓延性、分散性和跨界性，因此只有建構囊括多元主體的協同應急機制，才能構筑起一張嚴密的公共安全網絡。作為這張公共安全網絡的軸心，地方政府必須發揮引領作用，在協同應急機制建構上作出表率，既要在縱向上貫徹“分級負責，屬地管理為主”的協同應急理念，又要努力拓展橫向府際協同應急的隊伍。事實證明，縱橫府際協同應急相結合才能有效應對各類突發事件。

注釋：

①此類研究成果包括：李輝等《“避害型”府際合作何以可能？——基于京津冀大氣污染聯防聯控的扎根理論研究》，載于《公共管理學報》2020 年第4 期；陳安《跨域突發公共衛生事件機理分析與應對機制設計》，載于《四川大學學報（哲學社會科學版）》2020 年第4期；李勝等《突發事件協同治理能力的影響因素及政策意蘊——基于扎根理論的多案例研究》，載于《上海行政學院學報》2020年第6期；張桂蓉等《自然災害跨省域應急協同的生成邏輯》，載于《中國行政管理》2022年第3期；等。

②此類研究成果包括：朱莉等《面向重大傳染病疫情的應急物資跨區域協同調配動力學研究——以長三角聯防聯控抗甲型H1N1流感疫情為例》，載于《系統工程》2017年第6期；王琳，王海霞《突發事件下應急協同決策主體勝任特征研究》，載于《領導科學》2019年第10期；吳志送《供應鏈理論視角下政府跨部門應急情報協同治理研究》，載于《領導科學》2021年第2期；等。

③此類研究成果包括：王叢虎《京津冀協同發展中應急合作問題與策略》，載于《北京行政學院學報》2016 年第2期；俞軍燕等《粵港澳大灣區城際、地鐵一體化的應急救援體系研究》，載于《中國安全生產科學技術》2021年第2期；等。

④《中華人民共和國立法法》第82 條第1 款、第2 款規定：省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章。

地方政府規章可以就下列事項作出規定：

（一）為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項；

（二）屬于本行政區域的具體行政管理事項。

⑤參見山東、上海、江蘇、浙江、安徽、河南等6省市共同簽署《東部區非洲豬瘟等重大動物疫病聯防聯控框架協議》；滇黔川渝藏共同簽署《云南省、貴州省、四川省、重慶市、西藏自治區森林草原防火聯防聯控合作協議》；北京、天津、河北、山西、內蒙、遼寧、山東七個省、自治區、直轄市簽署《京、津、冀、晉、蒙、遼、魯七?。▍^、市）危險化學品道路運輸安全監管聯控機制協議》。