鄉村振興戰略下的基層協商民主內生動力研究

張思月

（云南大學 政府管理學院，云南 昆明 650091）

一、問題的提出

中國的鄉土社會孕育著豐富的基層協商文化，鄉紳引領的基層協商在中國鄉村有著悠久的歷史。黨的十八大提出了“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”的論斷，成為農村協商民主制度化發展的一個關鍵節點。鄉村振興戰略提出以來，不同學者更加注重我國協商民主在基層的實踐研究，他們主要從基層協商民主在基層的實踐形式、對基層建設的作用以及存在的問題進行探討，為本課題的研究提供了寬廣的視野和厚實的思想資料。目前中國基層協商民主的頂層設計日益完善，但存在農民主體缺失，內生動力不足等問題，難以從農村內部發揮能動性，激發農民主體活力。與東部發達地區相比，我國西南欠發達地區的鄉村治理存在資源、技術、文化、意識等多方面的薄弱，這加大了基層協商民主嵌入鄉村治理的難度。欠發達地區的農民普遍存在著“等”的落后意識，鄉村振興主要靠以政府為主導的外部力量扶持，缺少能動性。假如來自外部的援助消失，鄉村極可能無法依靠自身繼續保持穩定，實現可持續發展。習近平總書記在講話中提到，“扶貧要同扶智、扶志結合起來。智和志就是內力、內因?！痹谌婷撠毠匀〉脛倮?，要“防返固脫”（防止返貧，鞏固脫貧成果），實現脫貧攻堅和鄉村振興的有效銜接，提升農民主體地位，激活農民的內生動力是關鍵。

隨著人民物質生活條件的進一步改善，對國內市場提出了更高質量的消費需求和文化需求，人民日益增長的對農業農村的美好生活需要和農業農村發展存在的不平衡不充分之間的矛盾愈發尖銳，農業農村事務日益顯現出復雜化、精細化的特點。鄉村振興不僅是實現農業農村現代化的抓手，更是城市向更高階段發展、城鄉深層次融合發展的要求。目前鄉村振興存在人才和資金短缺問題，制約著鄉村治理和產業發展?，F代化鄉村治理格局需要多元主體共同發揮合力，除了政府、市場、非營利組織繼續向農業農村加大人財物等投入之外，更重要的是要通過培育農村人才、多渠道發展現代農業等手段激活鄉村活力。十九大首次把“德治”納入鄉村治理范疇，自治、法治、德治“三治一體”的鄉村治理體系為我國鄉村治理指明方向，從農民本位出發，研究基層協商民主有其必要性。

二、基層協商民主的內生動力邏輯傾向

協商民主是 20 世紀90年代以來在西方政治學界興起的一種民主理論，在中國的研究也由來已久。米勒（David Miller）、亨德里克（Carolyn Hendriks）等人把協商民主理解成一種民主的決策體制或理性的決策形式①；瓦拉德斯（Jorge M .Valadez）等人則認為協商民主是一種民主治理形式；李修科，燕繼榮將著眼點放在協商民主的協商性，他認為協商民主指的是鼓勵廣大人民群眾積極地參與到公共決策的交流探討中將自己的觀點表達出來②。

實踐層面，普遍認為我國基層協商民主實踐起源于浙江溫嶺的民主懇談會，黨的十八大以后全國各地興起，基層協商民主也被認為是鄉村振興戰略的助推器。何包鋼和王春光以浙江省澤國鎮的民主懇談會為例，提出了“有限協商民主”概念③；喬納森·安戈認為協商民主在中國的基層與上層之間存在著某種形式的斷裂④；農積堅提出了基層協商民主建設與鄉村振興實踐聯系還不夠緊密、群眾參與鄉村振興的協商程度不夠高等五個問題⑤。

結合基層協商民主在農村的實踐探索來看，目前我國基層協商民主普遍存在主體地位的缺失或錯位、農民參與不足、協商機制不健全等問題⑥。如費孝通所說，“中國的基層是鄉土性的”，農民的主體地位是農村基層的基礎。因此筆者認為從內生動力的角度分析，突出農民參與，是以人民利益為導向的價值體現，也是針對農民主體地位缺失的思考?；鶎訁f商民主的長足發展動力源于內外動力之間相互作用、影響（如圖1），底層實踐和頂層設計之間存在雙向的反饋和動態的調整（如圖2）。

圖1 基層協商民主內外耦合邏輯圖

圖2 基層協商民主運行邏輯圖

如圖一所示，要實現基層協商治理，需要以政府為主導的外部力量與以農民為主體的內部力量雙向互動形成合力，而農民主體的缺失要求強化內生動力。目前學術界對基層協商民主的內生動力沒有準確的概念界定，筆者認為基層協商民主的內生動力可概述為農民基于自身對美好生活的需要，主動接受和信任政府、基層黨組織的領導，有意愿、有能力、有途徑參與基層民主協商，在健全的法律法規和體制機制框架下融入鄉村共商共享共建治理格局的自我發展能力。圖二顯示基層協商民主的頂層設計和底層實踐需要雙向的互動與反饋。底層實踐要被納入政策渠道，需要走制度化道路，實踐制度和政策確定的制度文本在互動中動態調整，暢通由上到下和由下到上的溝通渠道。

三、N村基層協商民主的探索與實踐

N村位于云南省普者黑景區中心地帶，曾是一個少數民族貧困村，村民多為彝族撒尼人，大部分人不會講漢語。據統計，1993年N村年人均純收入不足300元，2013年不足一萬元。2013年是該村旅游產業發展的重要轉折點，在當時村黨委組織和村長的帶領下，N村集體向銀行申請貸款，用一年多的時間，對整個自然村的道路、房屋進行了統一的推倒重建，以風格統一的彝族村落風貌重新展現在游客面前。伴隨著當地旅游業的進一步發展，N村的特色經濟扶搖直上，成為景區致富帶頭村，2020年人均純收入超過4萬元，村里陸續出現多位“百萬富翁”。無論是村干部還是村民，在思想上、意識上都對村子事務富有積極性和主動性，有效推動了N村美麗鄉村標準化進程。2015年該村被提名為“中國十大最美鄉村”；2017年被中央精神文明建設指導委員會命名為“全國文明村鎮”；2019年被國家文旅部命名為“全國鄉村旅游重點村”，同年被美麗鄉村博鰲國際峰會組委會命名為“2019年中國最美鄉村”。作為景區的重要組成部分，N村的標準化試點建設工作還極大地促進了景區的發展，2020年12月29日，文化和旅游部確定該景區為國家5A級旅游景區。

筆者結合所學知識，重點關注該村在對村子事務的大小事商議中逐漸形成的良好基層協商民主習慣。前期文獻資料收集之后，筆者深入N村進行田野調查，通過對鎮政府干部、村干部、村民進行走訪和深度訪談，補充了相關資料。N村基層協商民主發展脈絡如下：

（一）當地精英帶領探索基層協商民主

1993年至2013年長達20年的時間，N村的基層協商處于停滯的狀態，村民各干各的。2013年該村村民團結起來，以集體的名義開始建設，轉變的關鍵因素在于時任村長范某。范某是村里第一批走出去的人，在外務工實現脫貧后返鄉參與旅游業，他首先意識到建設風格統一有特色的村子的必要性。為了能夠真正實現發展，他帶頭自行承擔200萬元的損失對自家旅館進行改建，動員全村人支持政府規劃政策，對房屋外觀進行統一規劃，內部則實行一戶一設計，將村里的旅館改建成統一風格的具有彝族撒尼人特色的客棧。針對村民只顧眼前利益的局面，村黨支部和村小組干部班子召開黨員會議、村民代表會議廣泛宣傳，并出資10余萬元組織村干部、黨員和村民代表到北京、大理、麗江等地考察，拓寬了村民的視野，增強了村民的發展意識、看齊意識。經過反復動員，幾乎所有居民戶對村貌建設取得了統一意見。2013年至2014年村子重建，全村人反復參與討論，開了一整年的會。開會的過程調動了全體居民的參與意識，奠定了該村的協商民主基礎。在這其中，村長為首的村小組成員在村民間反復奔走，主動聯系政府，響應和支持縣級政府領導的旅游業規劃，扮演了引導、協調和溝通的重要角色，極大地激發了村民的參與意識，促進了村民間的團結，對N村村民議事習慣的形成至關重要。

（二）群眾切身利益聯結調動主體廣泛參與

N村重建翻新之后，全村122戶村民搬入新房，新增3000余張床位用于旅游接待。統一規劃之后，以往各干各的局面不復存在。2017年實現了年集體經濟平均收入60萬，每家每戶都可以實現集體分紅增收。此外，N村利用互聯網宣傳推廣本村的民居住宿，組織75戶已改造運營的客棧掛到“去哪兒旅行”“攜程”“藝龍網”等大型旅游網站，通過網絡銷售客房。村里還自發成立了老、中、青共6支140余人的鄉村文藝隊，開展的群眾性原生態歌舞表演活動每場演出為村民增收300元至500元，收入增加的同時提高了村民傳承民族優秀傳統文化的積極性。環保方面，村小組組建了巡邏隊和衛生護衛隊維護村內秩序，把治理村內環境衛生納入了村規民約。調研中我們發現，N村甚至以集體名義設立了獎學金鼓勵村里的孩子上大學。群眾的日常生活需要、自我實現需要和對美好生活的需要等切身利益和村子事務緊密地結合在一起，收入的增加、村容村貌的整潔美麗等切實變化進一步調動了農民的熱情和積極性。群眾參與程度高，農民主體地位得到了體現，“參與旅游開發，弘揚民族特色文化，壯大村域經濟”的理念深入人心，N村開創性地踏上了“旅游興村、文化強寨”的新路子。

（三）協商民主習慣嵌入當地鄉村治理

目前村民普遍具有協商議事的意識，形成村里大大小小的事務“共同商討”的習慣，基層協商民主從認知和行動層面嵌入當地鄉村治理當中。制度層面，N村歸于普者黑村委會管理，普者黑村委會下設村民議事會、道德評議會以及禁賭禁毒會等村民自治組織，且制定了組織章程規范組織運行，是協商民主從實踐向制度化發展的一大體現。但實際運行中，仍存在著一定的議事程序不規范現象，制度規范未能很好地運用于實踐。不過，特色民居改造的過程中，村民的積極性被激發，村民在參與中獲得了滿足感。此外，旅游業的發展極大促進了當地居民收入增長，且集體分紅的形式把村民個人收入的提升和集體經濟的發展掛鉤在一起，更進一步穩定了該村的議事習慣，并逐步通過議事程序走向協商制度化。村民信任黨組織和政府組織的領導，以村委會為平臺，主動響應政府政策，政府行政和村民議事有效結合，初步構建出黨組織領導、政府行政介入、社區公民有序參與、社區組織自治的現代鄉村治理體系。

四、N村基層協商治理內生動力現實困境

N村的基層協商治理探索是一次勇敢的嘗試，有效提高了村民的參與素質與能力，促進了該村民主政治建設的良性發展，對周邊村落也起到了示范作用。但在運行過程中，還存在一些現實困境，主要表現有：

（一）未形成規范的基層協商民主制度體系

N村的基層協商民主實踐取得了一定成效，“眾人的事眾人商量”的意識深入人心，民主協商形成習慣，使村子由內而外散發活力。村委會還制定了民主議事和道德評價等相關章程。但協商的范圍、程序、權責等問題沒有明確的概念和邊界界定，標準化不足。在實際運行中，不可避免地受到傳統農村社會方式的影響，如傳統家支和社區治理的矛盾。好的底層實踐形成之后，要保持長久的生命力，克服人的主觀影響，必然走向制度化的道路，形成一套規范的制度體系?；A協商民主實踐不僅要能解決當下實際問題，更重要的意義在于以制度文本的形式確定下來，在當地形成統一、規范的程序，以保持長久的生命力，同時為基礎協商民主的頂層設計提供規律性的經驗總結，為全國基層協商治理政策提供經驗。

（二）內外耦合較差，未形成合力

如上文所言，基層協商民主的發展受內生動力和外部動力的雙重影響。要實現內外多元主體的雙向互動，基層黨委組織起到關鍵的連接作用。N村隸屬的村委會下設有9個村小組，管理景區內N村和P村兩個自然村落，但N村和P村的發展并不同步。P村至今仍未建成風格統一的村貌，街道凌亂、塵土飛揚，村民對村務態度冷漠，沒有受到N村的積極影響。目前P村仍停留在被動遵守基層政府政策的模式下，依靠外部力量扶持，缺乏主動性。而N村的基層協商民主一定程度上仍依賴精英領導，范村長卸任之后又被村民請回，目前繼續擔任村長。在座談中筆者發現，村委會的成員對于基層協商民主的認識存在不足。對N村通過實踐創新取得的基層協商成果，基層黨委在贊揚的同時，未意識到將N村經驗輻射到其他村小組的可能性。鄉村治理不能脫離黨的全面領導，村黨組織的領導是鄉村振興的堅強組織保障，黨的全面領導要在基層落地生根，需要發揮基層黨組織的政治保障力量。在鄉村振興格局下，基層黨組織還起到橋梁作用，解決政府和村民之間存在的斷層。

（三）村民參與效果反饋不足

基層協商民主實踐要在當地形成統一的價值規范，不能“閉門造車”，需要來自政府等外界力量的反饋。簡單來說，村民在參與村務協商的過程中表達自己的意見，意見表達之后，會得到其他村民、村委會和基層政府的反饋。在黨的統一領導大前提下，在鄉村治理體系發展過程中，政府在監督、引導鄉村實踐的同時，也要給予村民正向或負向的反饋以規范基層協商民主程序，在不斷地“參與—反饋”下，村民逐漸塑造出作為參與主體的統一的價值觀，當地的基層協商民主逐漸演變成有約束力、有威信的穩定制度。此外，在鄉村振興背景下，市場能為村民參與提供有效的價值標準，學術機構也能為基層協商制度的形成提供科學性的指導。N村的村民參與已形成習慣，但監督、評價和反饋等仍集中于村子內部，存在著外界反饋和參與的不足。

五、激發基層協商民主的內生動力

（一）重視新鄉賢在基層協商民主建設中的作用

新鄉賢是農村關系型社會的重要資本，回顧中國民主協商的發展脈絡，很多成功的基層群眾自治嘗試案例都始于鄉賢引領，如溫州民主懇談會、“西疇精神”帶頭人，以及本文案例中的N村村長。在新的歷史條件下，農村和城市發展差距愈發明顯的一個重要因素在于人才的匱乏。內生動力始源于群體中的個體成員，新鄉賢在農民“志”和“智”的激發中起到“領頭羊”的作用，其淵博的知識與能力不僅能為鄉村振興建言獻策，較高的道德素養和感召力能有效啟發其他個體意愿主動參與?；鶎訁f商民主建設要重視發揮新鄉賢的作用，同時避免權威異化導致“地頭蛇”出現，建立新鄉賢的認定、使用、評估等相關制度與程序，營造良好的新鄉賢帶頭發展的環境和氛圍。 此外，筆者調研中發現，農旅結合型農村社區往往會吸收外來商業人才，擁有較高的學識和眼界，在鄉村旅游產業發展中取得突出的個體成績，但較少被納入當地基層協商主體當中。筆者認為，鄉村振興應該重視人力資本，豐富多元主體參與渠道，優化基層協商民主的資本結構。

（二）建立健全民主協商制度體系

中國民主政治的發展有賴于傳統的選舉民主和協商民主兩種民主形式的結合，黨的十八大要求“完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”。制度體系的生成是基層協商民主融入鄉村治理體系的前提條件，是基層協商民主走向法治化、規范化的要求?；鶎用裰鲄f商是老百姓對與自生生活密切相關事務的協商，實踐往往停留在習慣層面，缺少制度文本的凝練，基層自治的績效難以被量化考核，且容易受到人為影響。民主協商的制度化建設需要明確制度文本，建立健全協商的議題確立機制、協商程序機制、協商監督和反饋機制等相關機制，增強民主協商的規范化、程序化，與實踐緊密結合，將基層協商民主制度有效嵌入鄉村治理之中。

（三）發揮基層黨委和村委會的橋梁作用

以農民為主體的重要前提是個體主動參與的農民合作，新農村建設需要專業化、組織化、知識化和市場化的新型農民。目前我國的基層協商民主建設普遍存在農民主體地位缺失、農村內生動力不足、政府或資本單邊主導的問題，協商結構存在失衡?；鶎狱h組織是黨在基層的領導力量，在基層協商民主建設之中起到領導、組織和協調、溝通的作用。農村的民主協商主要集中在村一級的村民委員會，村民的集體行動通過村委會進行。要優化協商主體結構，實現基層協商民主內生動力和外部動力的雙向互動，需要不斷加強基層黨組織和村委會的建設，厘清基層黨委和村委會的權責，增強其領導意識和組織意識，起到連接內外的紐帶作用。

（四）基層政府引領基層協商民主由習慣向制度化轉變

基層政府是現代化基層治理體系建設的主導力量，在基層協商民主制度化建設中起到關鍵作用?；鶎诱粌H要宣傳和執行基層民主協商政策，給予農村資金和技術等多方位支持，引導市場主體和非政府組織積極有序參與鄉村振興建設。且在底層實踐向實踐制度的轉化過程中，基層政府需要及時識別到優秀的基層創新實踐，協助村民總結經驗，形成規范性文本；此外，應基于主動尋求創新發展的村落以及時、正向的反饋，鼓勵村民參與基層協商治理，村落走向文明示范村的道路，使基層協商民主由習慣向制度轉變的同時發揮好示范作用，將好的經驗輻射到其他地區。

長遠看來，絕大部分鄉村會在城市化進程中逐步消亡，但歷史和文化等多重因素的共同作用下，會保留少部分有自我發展潛力的鄉村，發展現代農業農村，其自然遺產和文化遺產也得到保護和傳承，留存的鄉村作為城市的后花園，與城市發展相得益彰。中國農村的民主是草根民主、增量民主，而基層協商民主體現行政性、過程性的直接民主，傳統意義上的民主之外，還體現出公共管理的意義。根源看來，農民具有強烈的參與熱情和活力，但要有效激發基層協商民主的內生動力，不能完全指望農民自我建設、自我發展，當然也不能單純依靠政府單一主導，需要發揮多元主體合力。鄉村振興需要體現農民的主體地位，激活農民內生動力，將農民切身利益與基層協商民主建設結合起來?；鶎狱h委組織是農民與政府連接的重要紐帶，也是匯聚個體價值，形成公共價值的關鍵。通過何種手段激活鄉村活力，將基層協商民主的內生動力與鄉村“三治一體”治理體系、鄉村振興有效銜接等問題有待進一步的探討。