高質量發展視角下江蘇省城市土地綠色利用效率時空分異與影響因素研究

馮雨豪童 文李子杰朱海娣吳 群

(1.南京農業大學 公共管理學院,江蘇 南京210095;2.深圳龍崗區重點區域規劃建設管理署,廣東 深圳518116)

改革開放至今,大量人口、資源涌向城市促進了國民經濟的快速發展。城市建成區面積也由1981年的7 438 km2擴張到2020年的60 721.32 km2,但數量與規模的擴大并不代表著效率的提升[1]。這一過程伴隨著兩大問題:一是城市用地向外擴張導致大量農地非農化,不僅造成大量城市土地閑置浪費,也對耕地保護及國家糧食安全造成威脅[2];二是污染問題愈發嚴峻,生態環境破壞嚴重,弱化了經濟發展質量,影響到人民對美好生活的向往[3]。聯合國開發計劃署公布的《2020年全球人類發展指數》中國排在第85位;《2020年全球環境績效指數》顯示,在將近200個國家之中,中國位于第120名,這綜合反映出中國經濟發展對環境帶來了巨大的壓力。在此背景下,推行城市土地綠色利用,提高其綠色利用效率,對實現經濟高質量發展、社會公平穩定、生態環境保護等多維一體的高質量發展意義重大。

已有文獻圍繞土地綠色利用效率評價與影響因素探索方面開展了大量研究,并形成了豐富的理論成果。在效率評價方面,學者一開始多以經濟產出最大化為導向,認為效率直觀體現在單位土地面積產出的增加[4-5]。隨著研究的深入,一些學者對地均生態服務價值進行了探討,因此將土地利用中的生態負效應納入評價體系內,這也成為城市土地綠色利用效率評價的雛形[6-7]。此后,學者們進一步認為土地綠色利用效率是城市發展中經濟、社會、環境因素的綜合考量,并形成更加全面的評價體系[8-9]。在影響因素探究方面,通過對包含全國、地區、省、市等研究尺度下城市土地綠色利用效率的高低與分異,從地理環境、發展階段、產業結構、政策制度、技術創新等方面探討其形成原因,并針對性地提出政策建議[10-13]。過去的土地綠色利用效率研究更多地關心其對經濟增長與環境保護的影響,卻忽略生態文明的建設內容,這雖然在一定程度上指導了社會生產實踐,但沒有將綠色效率研究與高質量發展相融合,未能形成高質量發展視角下的城市土地綠色利用效率的測度體系與提升策略。高質量發展理念最早體現在生態風險研究之中[14],學者針對由人類活動而產生的環境污染、災害頻發展開了大量定量研究,但這也僅僅考慮人類發展帶來的生態破壞問題[15-17]。在此基礎上發展而來的“生態效率”雖兼顧了經濟發展與資源環境,更加契合了綠色理念的要求,但缺少對社會維度的考究。高質量發展是中國今后發展的目標,是未來“經濟—社會—生態”協調發展的必然選擇和解決現實困境的重要手段[18-19]。如今,高質量發展理念體現到了社會發展的方方面面,如經濟高質量發展、產業高質量發展、技術高質量發展等[20-22]。僅關心經濟維度,忽略社會、生態等其他維度,這顯然不符合時代要求。

江蘇省位于長江三角洲地區,地理位置優越,自然資源種類和數量豐富。經濟總量位居全國第二,綜合發展水平與人均GDP均居全國第一。早在2014年,其下轄的13個市均進入全國百強市。但早期由于過度追求經濟發展,忽視了對社會公平、生態環境的關注,導致區域間的發展不平衡,環境污染問題也十分嚴重?；诖?本文以江蘇省13個城市2008—2020年數據為基礎,圍繞高質量發展就“經濟—社會—生態”3個維度探討城市土地綠色利用效率的內涵,分析城市土地綠色利用效率的差異與變化,檢驗分權化、綠色化、全球化對城市土地綠色利用效率提升影響。本文的邊際貢獻在于將城市土地綠色利用效率測度融于高質量發展體系內,在其理論基礎下重新審視與測算城市土地綠色利用效率。同時,從中國對土地重點管控的本源和高質量發展的角度探究城市土地綠色利用效率的影響因素,為改善江蘇省高質量利用城市土地提供科學依據。

1 高質量發展視角下城市土地綠色利用效率內涵

高質量發展是實現“經濟—社會—生態”協調發展的重要方式,也是突破發展瓶頸的有效手段。依據十九大報告最新闡釋,是指在不降低產出的前提下減少能耗、物耗和污染排放,同時最大程度增加社會公共物品的有效供給,給予民眾更多的物質財富和精神財富,滿足大眾對生態產品、生活環境的美好追求,增加居民幸福感的一種可持續發展模式[23]。高質量發展是全面性的發展,是“高效—和諧—持續”3個方面的綠色發展,其相互間緊密聯系[24]。其中“高效”是更高效率的發展,是從“快”到“好”之間的轉變,要深化供給側結構性改革,加快質量、效率變革;“和諧”是更加公平的發展,縮小地區差距,推動建立合理、公平分配體系,極大增進民生福祉;“持續”是更加綠色的發展,面對日益嚴重的資源約束、生態環境問題,要推動建立資源節約、環境友好的高質量發展體系。

土地綠色利用是高質量發展實現的重要途徑之一,狹義的土地綠色利用是考慮生態環境保護,旨在土地利用過程中,保證產出不降低的情況下盡可能產生較少的“污染物”[25]。隨著高質量發展理念不斷深入,生態環境保護不是土地綠色利用的唯一目的,其內涵也應該更全面。從高質量發展視角下重新審視土地綠色利用應該包括“高效—和諧—持續”多方面的綠色利用?；诖?本文定義城市土地綠色利用效率為:土地在進行生產經營活動過程中,產生對經濟發展、社會公平、居民生活、環境保護等各個方面的綜合效益。城市土地綠色利用效率包括“經濟—社會—生態”3個維度,體現在“經濟上高效、社會上和諧、生態上持續”三方面,具體內涵包括:①高效內涵。在現有生產技術水平條件下,單位面積的城市土地盡可能獲得更多的經濟利益、社會利益、生態利益;②和諧內涵。從物質、精神層面最大程度滿足人們對美好生活的向往,提高居民的生活水平,促進分配公平穩定,增進民生福祉;③持續內涵。關注城市土地利用過程中產生的污染問題,注重土地的可持續利用,打造更優美的生態宜居環境,提供更多的優質生態產品,極大改進居民的綠色生活。

2 研究方法和數據來源

2.1 城市土地綠色利用效率測度

目前對土地資源利用效率的測算方法主要有參數法和非參數法[26-27]。其中,參數法主要為隨機前沿分析法(stochastic frontier analysis,SFA),其作為分析多投入單產出的計量經濟方法可以利用生產函數精確模擬評價對象的絕對效率,但其局限于單產出,不適宜應用于帶有多向產出的相關研究。非參數法主要為數據包絡分析法(data envelopment analysis,DEA),其是在每個截面數據中確定一個最優前沿面,通過比較各評價單元與生產前沿面的相對距離獲得相對效率。Tone在DEA模型的基礎上創新了Super-SBM-Undesirable模型[28],該模型既面向投入也面向產出,同時能夠對相對有效單元進一步區分,真實反映各地區之間效率的本質。其數學表達式為:

式中:ρEE為江蘇省各個城市土地綠色利用效率測算值;n為決策單元DMU的數量,即江蘇省內城市數量;k代表第k個城市;X表示綜合投入指標;Yu表示綜合期望產出指標;Yv表示綜合非期望產出指標;一組投入m、期望產出S1和非期望產出S2構成一個完整的決策單元;λ為權重向量。

2.2 數據處理與來源

基于前文對城市土地綠色利用效率內涵的分析,體現“經濟—社會—生態”三維一體的高質量發展理念,以“經濟上高效、社會上和諧、生態上持續”為具體內容,構建城市土地綠色利用效率評價指標體系(表1)。指標體系分為投入、產出指標兩大類,產出指標從“高效—和諧—持續”3方面進行分解,力求從高質量發展視角審視江蘇省城市土地綠色利用效率。投入指標中,城市土地數據為市轄區建成區面積表示;資本投入采用通過永續盤存法計算所得的市轄區固定資本存量[29];勞動力投入采用市轄區就業人口數表示;能源數據采用市轄區能源消費總量。各投入產出數據均來源于《中國城市統計年鑒》《江蘇統計年鑒》。部分年份相關數據異常值及空缺,采用前后年的相應指標的均值替代以保證數據的完整性。

表1 高質量發展視角下城市土地綠色利用效率測算指標體系

3 計算結果與分析

借助max DEA Pro軟件,對江蘇省2008—2020年13個城市土地的綠色利用效率進行測算,在計算過程中選取CRS模型,以控制規模報酬不變。同時引入不包含非期望產出的結果定義為常規效率,與土地綠色利用效率進行對比,結果詳見表2。

3.1 城市間差異與趨勢分析

通過表2可以發現,2008—2020年13個城市中大多數年份土地綠色利用效率都明顯低于常規效率,說明常規效率被普遍高估了。引入“社會—生態”指標后的土地利用效率更能體現出高質量發展的要求。因此,后文的效率分析均以城市土地綠色利用效率為主。江蘇省各城市的土地綠色利用效率都處于較高水平,均值為0.899。其中最高的是鎮江市,在樣本考察期均位于生產前沿面上。排名稍后的有宿遷市、揚州市、無錫市,其大多數年份中城市土地綠色利用效率也位于生產前沿面上。城市土地綠色利用效率較低的有淮安市、徐州市、鹽城市和常州市,其平均水平為0.772。從城市土地綠色利用效率差異情況來看,徐州市、連云港市、鹽城市、淮安市和南通市等地的效率標準差均超過0.1。這表明這幾個城市在2008—2020年城市土地綠色利用效率出現了較大的波動,可能在個別年份出現土地資源浪費、經濟產出降低或社會生態不協調的現象?？傮w來看,城市土地綠色利用效率處于較高水平的多為蘇南城市,處于末游的多為蘇北城市。蘇南城市依靠鄉鎮企業高速發展,成就了經典的“蘇南模式”[30]。在倡導高質量發展后,他們靠著蘇南優渥的生態稟賦條件,首先贏在生態文明建設的起跑線上領先于其他地區城市。而蘇北地區經濟發展較為薄弱,在既要實現政府所下達的社會經濟發展要求,又要實現生態保護的雙重壓力下,必然在各個目標中搖擺權衡[31],一定程度上過度注重經濟產出,而忽視社會生態方面的考慮,最終導致城市土地綠色利用效率的低下。

表2 江蘇省各城市土地綠色利用效率

3.2 區域間差異與趨勢分析

從江蘇省及各區域城市土地綠色利用效率的變化趨勢來看(圖1),江蘇省在2018年前城市土地綠色利用效率處于緩慢下降狀態,2018年之后表現出不同程度的上漲趨勢。分地區來看,2012年前,蘇南、蘇中和蘇北3大區域城市土地綠色利用效率相差不多,且蘇中最高。2012年之后3大區域城市土地綠色利用效率差距拉大,形成南高、北低,且平均水平惡化的局面。直到2018年,3大區域城市土地綠色利用效率惡化情況出現拐點,轉而向改善方面發展。這可能是因為2017年十九大首次提出高質量發展表述,表明中國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段,為江蘇省轉型綠色發展指明了道路。由于政策的滯后性,最終在2018年出現轉折。以江蘇省13個城市的二、三產業增加值為權重,計算其歷年城市土地綠色利用效率加權變異系數。

圖1 江蘇省各地區城市2008—2020年土地綠色利用效率變動趨勢

由圖2可見,江蘇省變異系數值出現了先緩慢上升而后緩慢下降的兩個階段:2008—2015年,呈現上升的趨勢,2015年到達峰值0.257;2015—2020年,呈現下降的趨勢,降到2020年的0.142。在第一階段中,國家主要圍繞以經濟建設為中心的生產活動,對社會、生態等方面缺乏關注;在第二階段中,變異系數逐漸降低,城市間差異在減少。隨著高質量發展的提出,各個城市開始注重土地利用的綜合效率,經濟增長快的地區為了重視社會生態質量,放緩速度。經濟增長慢的地區此時獲得了生態發展的政策紅利,從而整體上江蘇省城市土地綠色利用效率波動降低。分地區來看,除蘇南外,蘇中、蘇北波動情況與江蘇省整體一致。這可能是因為蘇南經濟發展迅猛,在高質量發展要求下,地方政府采取的政策手段各不相同,因此獲得的最終效果也各有不一,導致蘇南城市土地綠色利用效率的波動不減反增。

圖2 江蘇省各地區城市2008—2020年土地綠色利用效率變異系數變動趨勢

3.3 空間格局與重心變遷分析

本文利用ArcGIS 10.6對江蘇省13個城市土地綠色利用效率進行空間可視化。并通過自然斷點法將城市土地綠色利用效率水平區分為低水平、較低水平、較高水平和高水平4類。從圖3可以看出,江蘇省城市土地綠色利用效率在不同年份中空間分布格局存在較大差異,2008—2014年,出現城市土地綠色利用效率低水平地區向北集聚,高水平地區向南發展的態勢。

圖3 江蘇省城市土地綠色利用效率空間分布

2014—2020年,出現高水平地區向蘇中地區集聚,較高水平普遍分布在蘇南,而蘇北地區普遍還處于低水平。江蘇省整體分布特征呈現出“北低南高、西低東高”的格局;局部區域差異明顯,不同水平綠色效率在空間上大多呈現出連續性分布。對江蘇省城市土地綠色利用效率重心遷移軌跡進行空間可視化,由圖4可知,江蘇省城市土地綠色利用效率重心位于揚州市內,而揚州市位于蘇南地區,這也說明了江蘇省城市土地綠色利用效率南部地區更具優勢。從變遷過程來看,其重心變遷過程總體由西北向東南偏移,也說明了江蘇省內東南部城市土地綠色利用效率增長趨勢大于西北部地區。出現上述格局與變遷狀況的原因可能是,在江蘇省面臨社會—經濟—生態發展任務時,蘇南地區及偏東部港口城市具有優越的經濟條件和地理區位,各種優勢資源要素必將聚集于此產生競爭效應和選擇效應,從而更容易實現產業高級化與專業化集聚[32],實現產業結構向著綠色效率更高的方向轉型發展。而西北部地區雖然也面臨著生態保護任務,但為提升其經濟產出而承接發達城市淘汰而來的產業,從而對其土地綠色利用效率的提升造成一定阻礙。

圖4 江蘇省城市土地綠色利用效率重心變遷

4 影響因素計量分析

城市土地綠色利用效率是多種因素共同作用的結果。為從中國對土地重點管控的本源和高質量發展的角度探究城市土地綠色利用效率的驅動因素,本文從“分權化、綠色化、全球化”三方面進行闡述(圖5)。①分權化。分稅制改革以后,地方政府事權與財權的不協調導致了地方的財政缺口。在以“GDP論英雄”的現實狀況下,地方政府利用手中的土地要素逐漸形成了一套“以地謀發展”的循環模式[33]。地方政府通過土地財政收入,改善城市基礎設施,更新城市面貌,為人才引進、企業落地創造了條件,由此產生的集聚效應不僅促進地方經濟發展也提高了土地利用效率[34]。由于城市內部空間的局限性,在新一輪的財政壓力下,地方政府為了填補財政空缺,利用手中的事權不斷通過“征地—賣地—發展”破壞了城市周邊較多的優質農田,不利于城市土地的高效利用[35]?；诖?本文以分權化為基礎,選取城市發展水平(CL)、財政壓力(FP)兩項指標探討其對城市土地綠色利用效率的影響。②綠色化?！熬G色化”最早來源于《關于加快推進生態文明建設的意見》,它是建立在有限的自然資源和環境容量約束條件下的發展模式。從十六屆五中全會倡導的兩型社會(資源節約型、環境友好型)就包含了綠色發展理念的萌芽;黨的十八屆五中全會對于新發展理念中的“綠色”進行了深入闡釋,在“兩型”社會的基礎上強調要優化產業結構、轉變生活、生產方式[36];黨十九大提出了建設美麗中國的宏偉藍圖,這表明中國已經在不斷切實推進綠色發展。部分地方政府將“綠色GDP”納入干部考核體系,不斷出臺地方環境保護政策,加強管理監督,積極對城市綠色進行重點規劃和重新整治,高度重視綠色發展[37]?；诖?本文以綠色化為基礎,選取森林覆蓋率(FCR)、城市公園綠地面積(UPGS)兩項指標探討其對城市土地綠色利用效率的影響。③全球化。對外貿易是促進經濟快速增長的重要驅動力。外商直接投資在促進投資規模和數量的持續增長的同時也對當地的社會、生態環境產生巨大影響。政府為了招商引資,通過完善基礎設施、改善生產環境、升級生產工藝、設立開發區等吸引海外投資。企業之間的密切配合、良性競爭有利于企業內部的轉型與升級進而提高各類資源的利用效率[32]。與此同時,經濟全球化的同時促進了城市經濟發展,使得土地資源在產業間的分配比例改變了城市土地利用方式,實現產業結構優化升級,進而影響到其利用效率?；诖?本文以全球化為基礎,選取外商直接投資(FDI)和產業結構(IS)兩項指標探討其對城市土地綠色利用效率的影響。

圖5 城市土地綠色利用效率影響因素分析框架

4.1 模型設定、變量取值與數據說明

為了從高質量發展視角下審視“分權化、綠色化、全球化”對城市土地綠色利用效率的影響,選擇面板數據模型進行計量分析,設定模型形式設定如下:

式中:ULUEit,CLit,FPit,FCRit,UPGSit,FDIit,ISit分別表示城市i在時期t的城市土地綠色利用效率、城市發展水平、財政壓力、森林覆蓋率、城市公園綠地面積、外商投資額和產業結構;β為待估參數;μ表示未觀測到的不隨時間變化的地區差異;ν表示隨機誤差項。

文中所涉及的數據主要來源于《江蘇統計年鑒》和《中國城市統計年鑒》。各變量名稱及描述性統計詳見表3。

表3 變量名稱及描述性統計

4.2 計量結果與分析

面板數據回歸多采用混合OLS、隨機效應、固定效應模型等。為了最終確定回歸模型,首先檢驗個體效應是否顯著性。采用固定效應模型進行回歸,其結果中的F統計量表明該面板數據存在個體效應;采用隨機效應模型進行回歸,其結果報告顯示在1%水平下顯著,說明固定效應和隨機效應模型效果均比混合OLS模型更有說服力;在此基礎上進行LM檢驗和Hausman檢驗,得出二者均在1%水平下顯著,表明選擇固體效應模型更合理,檢驗結果詳見表4。方便對比分析,表5同時展示出混合OLS模型和固定效應模型的回歸結果。下文主要對固定效應模型回歸結果進行解釋說明。

表4 模型檢驗結果

從分權化的角度來看(表5),城市經濟水平(CL)的估計系數對江蘇省城市土地綠色利用效率在1%置信水平上顯著為負,表明隨著城市經濟水平的提高會對土地綠色利用效率產生負向影響。這可能是因為,在過去的發展階段,由于過度追求土地經濟而忽略了土地在社會生態中的重要作用,因此抑制了綠色效率的提升。前人學者在環境庫茲涅茨曲線理論的指導下認為,經濟水平與環境保護之間有非線性關系。因此,本文在表5中加入城市經濟水平(CL)的平方項。發現城市經濟水平的二次項顯示其對江蘇省城市土地綠色利用效率在1%置信水平上顯著為正,表明樣本考察期內,城市水平的提高對江蘇省城市土地綠色利用效率存在U形非線性影響,同時在現階段,處于U形曲線的左側。出現這種情況可能是因此隨著2017年高質量發展的提出,江蘇省需要時間來提出扭轉當前以經濟高速發展為目標的經濟政策,因此造成一定時段上隨著經濟水平的提高,江蘇省城市土地綠色利用效率出現惡化的局面。但是從長遠發展來看,隨著江蘇省提出以“經濟—社會—生態”綜合高質量發展為目標的發展規劃,必然會扭轉當前城市土地綠色利用效率降低的局面,轉而向高效率,高質量發展,這也符合環境庫茲涅茨曲線理論。財政壓力(FP)的估計系數對江蘇省城市土地綠色利用效率在10%置信水平上顯著為負,表明財政壓力越大,越是阻礙城市土地綠色利用效率的提升。這表明,財政壓力越大,地方政府需要更多的財政收入滿足城市基礎設施建設,更新城市面貌,引進人才、企業落地創造條件,因此也就越依賴土地對經濟發展的支撐,忽視對社會和諧和生態可持續的要求。

表5 城市土地綠色利用效率影響因素面板模型估計結果

從綠色化的角度來看,森林覆蓋率(FCR)和城市公園綠地面積(UPGS)對江蘇省城市土地綠色利用效率在1%和10%置信水平上顯著為正,說明森林覆蓋率和城市公園綠色面積的提高對江蘇省城市土地綠色利用效率表現出正向促進作用。江蘇省已經深刻意識到生態環境對于城市發展的重要作用,部分地方政府將“綠色GDP”納入干部考核體系,不斷出臺地方環境保護政策,加強管理監督,積極對城市綠色進行重點規劃和重新整治,高度重視綠色發展,因此也對城市土地的綠色利用起到促進作用。

從全球化的角度來看,外商直接投資額(FDI)的估計系數對江蘇省城市土地綠色利用效率在5%置信水平上顯著為正,表明地方政府為了吸引外商,通過完善基礎設施、改善生產環境、升級生產工藝、設立開發區等方式,必然提升了土地利用中的各項生產、生活標準,為外商入駐提供了完善的承載基礎。相對的,吸引來的外商企業也通過了地方政府的雙向選擇,其經濟產出與環保、消防等要求也均符合地方政府的發展訴求,因此促進了城市土地綠色利用效率。產業結構(IS)對江蘇省城市土地綠色利用效率表現出在10%水平顯著下的正影響,隨著城市經濟的發展以及在產業退二進三中結構優化、轉型、升級,有利于城市土地綠色利用效率的提升。

5 結論

(1)各城市間的土地綠色利用效率都處于較高水平,13個地級市中大多數年份綠色效率都明顯低于常規效率,說明常規效率被普遍高估了,引入“社會—生態”指標后的土地利用效率更能體現出高質量發展的要求。

(2)江蘇省城市土地綠色利用效率均處于較高水平,整體表現出“北低南高、西低東高”的格局;土地綠色利用效率空間變遷方面,在垂直方向由北向南偏移,在水平方向上由西向東偏移。多數城市2018年前城市土地綠色利用效率呈下降趨勢,2018年之后出現上升趨勢。

(3)江蘇省各地區城市土地綠色利用效率的波動差異呈現不同表現,蘇北與蘇中在2018年之前為先上升,在2018年之后再下降;蘇南為在2015年之前先下降,2015年之后又上升。

(4)從“分權化、綠色化、全球化”3方面選取指標探討對江蘇省城市土地綠色利用效率的影響,其中森林覆蓋率、公園綠地面積、外商直接投資和產業結構對城市土地綠色利用效率呈促進作用,城市發展水平對其為U型非線性影響,且現階段處于U形曲線左側,財政壓力是導致城市土地綠色利用效率下降的主要原因。

基于上述發現,需要從倡導正確的高質量發展方式,加強區域一體化合作,促進地方產業結構轉型升級,改變經濟發展方式等方面分地區制定不同的優化調整措施,以提高江蘇省城市土地綠色利用效率。倡導高質量發展方式就應適度提高城市綠色面積,提高人居環境水平,同時注重對社會、生態效益考核,形成充分合理的綠色城市發展方式。加強區域一體化合作、促進地方產業結構轉型升級,提升地區現代工業體系和服務體系的高級化水平,從而降低污染排放與能源消耗。改變經濟發展方式,蘇南地區要加大對外資入駐的監管力度,以及對第二、三產業的相關政策扶持;蘇北、蘇中地區要積極完善基礎設施配置,吸引要素資源存留,禁止走“以資源謀發展,以污染換增長”的發展老路。