“加強美國制造”行政令的解讀及影響研究

傅郭鑫，張國英

（工業和信息化部電子第五研究所，廣東 廣州 511370）

0 引言

2021年1月25日，美國總統拜登簽署《關于確保未來由全部美國工人在美國制造的行政命令》（以下簡稱“行政令”），要求在白宮成立專門機構、任命專職高級領導，對聯邦政府各個部門最大限度地采購美國制造產品和服務實施嚴格的監督。美國制造業重振與否、重振進程的安排和行政令的實施效果等都將對全球政治經濟格局產生重大的影響?；诖?，加強對行政令實施效果的跟蹤分析，對加快構建新發展格局、持續推動制造業高質量發展具有重要的意義。

1 行政令發布背景

1.1 保護和鼓勵本土制造業發展的政策由來已久

美國制造業一直是美國國民經濟強有力的支柱，購買美國貨、雇美國人的政策可以追溯到1933年《購買美國貨法》。2009年奧巴馬政府提出重振制造業戰略，其后發布了《重振美國制造業框架》 《制造業促進法案》 《先進制造業國家戰略計劃》等多項法律和政策，進一步地推動了美國制造業的重振進程。2017年時任總統特朗普曾簽署“買美國貨、雇美國人”（Buy American，Hire American）的行政令，但政策落實效果并不顯著[1]。

1.2 促進經濟復蘇、保持美國在全球市場中的優勢地位是行政令出臺的主要原因

拜登上臺伊始即發布此項行政令，被視為拜登政府“重建更好未來” （Build Back Better）經濟復蘇計劃的重要舉措，是美國加強制造業頂層設計、以期重振“美國制造”的開端[2]。拜登政府多次提及要重建制造業、工會和中產階級三大經濟復蘇支柱，借此行政命令重建原有的供應鏈和發展新的供應鏈，積極投資美國工業、促進經濟復蘇、適應美國經濟發展態勢，希望利用聯邦政府的購買力來振興美國工業、促進美國經濟復蘇、挽救制造業衰落局面，提高美國制造的國際競爭力，保持美國在全球市場中的優勢地位。

2 行政令的主要內容

2.1 加大對聯邦政府采購美國產品的監管力度

一方面，拜登上臺之前，美國并未設立主管制造業發展的專職機構，主要是通過商務部、國防部等開展產業基礎評估，識別供應鏈薄弱環節，提出防范供應鏈風險、推動制造業發展的具體舉措。行政令提出在白宮行政管理和預算局（OMB）內設立“美國制造辦公室”并由OMB主任任命“美國制造主管”，直接監督考核聯邦機構及政府控制的企業對“購買美國貨”的執行情況，改善當前機構采購美國產品不力卻又不遭受任何懲罰的現狀。另一方面，行政令要求各個聯邦機構和企業應在行政令發布180天內自查其實施和遵守最大限度“購買美國貨”的情況，并向美國制造辦公室提交報告，此后每兩年亦需向美國制造主管提交書面報告，以確保將“購買美國貨”放在首位。這是美國首次從國家層面建立專門機構、設立專職高級領導，通過加大采購監管，保護“美國制造”[3]。

2.2 更嚴格地界定“美國制造”的內涵

一方面，激勵聯邦政府購買美國制造的商品、產品、材料和服務。行政令要求進一步地實施1933年頒布的《購買美國貨法》，要求聯邦采購管理委員會（FAR Council）在180天內修訂法案，將判定是否屬于“美國制造”的依據，從“制造部件的成本”修改為“美國生產或美國支持就業的經濟活動為產品增加的價值”。通過聯邦采購確保聯邦政府將納稅所得用于美國企業，以此加強國內制造業，為新科技創造市場；同時為增加高薪職位、創造就業機會、支持種族平等、加強美國供應鏈等承諾的兌現帶來新機遇。另一方面，為“美國制造”制定更加嚴苛的標準。提高“美國制造”含量的門檻，確保產品中含有更高比例的美國零部件和勞動力投入，防止外國公司將“貼牌”產品當成“美國制造”銷售給美國政府。同時拓展“美國制造”的范圍，將美國制造的涵蓋范圍從制造業本身拓展至服務業；并加大對采購本土產品的優惠和扶持力度，確?？梢愿采w聯邦政府的支出項目[4]。

2.3 收緊各個聯邦部門的“豁免特例”

建立嚴格的審查機制，甄別各個部門“購買美國貨”的“豁免特例”。通過多舉措來迫使聯邦機構更難規避“購買美國貨”的法案要求，各個部門均應向美國制造主管提交擬議豁免的書面說明及詳細理由，聯邦政府將在公開網站公布聯邦部門有關購買非美國制造產品的豁免申請，以及豁免是否獲批的結果和理由，這種公開咨詢將對聯邦部門帶來重大的公關壓力，意味著聯邦官員將更難獲得從海外購買產品的豁免，確保更嚴格地執行“非美國制造不采購”的原則。

2.4 確保美國中小型企業可更方便地獲得聯邦政府競標合同所需的信息

行政令明確地指示，聯邦部門應依據現有的框架來主動地尋求其所需產品的國內供應商并及時地更新“國內未有供應產品清單”；代理機構應積極地幫助聯邦政府和國內供應商建立聯系、協助供應商雇傭美國工人等。

2.5 將各級機構最大限度“購買美國貨”的范圍擴展至信息技術領域

根據現行的《聯邦采購條例》，各級機構可以根據項目需求，廣泛地購買合適的信息技術商品，無需受限于商品產地。此次行政令首次明確要求聯邦采購管理委員會盡快地審查當前信息技術商品不受“購買美國貨”約束這一“例外”情況，并提出排除“例外”的措施建議，從而將聯邦政府最大限度地“購買美國貨”的范圍擴展至信息技術商品及服務，形成“從硬到軟、從產品到服務”的全覆蓋。

3 行政令實施以來的影響分析

3.1 美制造業回流加速并進一步地虹吸全球頂尖資源

與此前促進制造業發展的各項政策相比，此次行政令層次高，各項措施系統性強、執行力度大，歷時一年來，已經逐步地形成對全球頂尖人才、優質資本和領軍企業的“虹吸效應”，制造業回流美國的現象初步顯現；同時影響全球資源的流動匯聚、產業遷移乃至市場競爭重構。盡管回流企業的總體規模較小、案例較為分散，但從客觀來看，美國已經開始借助回流企業重構制造業的生產能力[5]。

3.2 制造業就業平穩回升但影響有限

目前美國就業市場已經表現出了持續向好的趨勢，客觀上實現制造業總體吸納就業人口數量的增加。尤其是在芯片、電動汽車電池、個人防護設備、藥品和稀土等近年來受全球供應鏈瓶頸打擊最重的產業，工作機會有所增加。另一方面，根據美國勞工部的數據統計，行政令實施一年以來，美國制造業的雇傭率從2021年1月的2.9%上漲至3.4%，僅上漲0.5%，可見，盡管制造業就業平穩回升，但影響力也十分有限[6-7]。

4 政策建議

4.1 著力抓好“國內大循環”

a）增強產業根植性和競爭力

發揮我國擁有全球規模最大、鏈條和配套最完善的制造業體系優勢，推動基礎和關鍵領域創新突破，補齊短板鍛造長板。優化區域產業鏈布局，推動先進制造業集群化發展，培養一批具有生態主導力的產業鏈“鏈主”企業，加快建設核心產業供應鏈生態，促進產業鏈供應鏈自主可控。

b）暢通國內循環和制造業要素流動

更大力度地引進全球高端人才、優質資本和領軍企業，打通阻礙形成國內統一大市場的堵點，打破區域分割、相互設障的壁壘，打造商品、服務和生產要素有序流動的協調發展格局。

4.2 推動制造業高質量發展

a）強化科技創新支撐，推進產業鏈供應鏈穩定

聚焦高質量、可持續，堅持創新驅動、基礎支撐、生態賦能、數字轉型和開放合作，推進產業基礎高級化、產業鏈現代化，提高制造業核心競爭力。

b）著力提升智能制造發展水平，推進制造業轉型升級

由傳統制造模式轉向智能制造、綠色制造和服務型制造等新模式，集中打造電子信息制造產業、先進裝備制造產業，培育壯大戰略性新興產業，推動制造業綠色轉型，搶占未來發展制高點。

c）堅持引育并重，推動制造業企業壯大

加大力度引進大型跨國企業和行業領軍企業，扶持壯大本土企業，重點培育扶持創新型中小企業，提升制造業發展質量和效益。

4.3 堅定落實改革開放舉措

a）進一步地營造公平的競爭環境

更好地發揮我國強大市場的重要優勢，積極吸引外資、留住外資。重視培育大型跨國企業，提升我國對全球價值鏈分工的影響力。

b）推動更高水平對外開放合作，持續深化與“一帶一路”沿線國家合作，積極參與和發起國際規則談判，更深更廣融入全球供給體系，提升全球競爭話語權，建立全球伙伴關系網，共建開放型世界經濟，拓展國際合作新空間。

5 結束語

《關于確保未來由全部美國工人在美國制造的行政命令》是拜登政府重建原有供應鏈和發展新的供應鏈的重要舉措，將對國際貿易和國際發展合作產生持續而深遠的影響。通過對拜登政府“加強美國制造”行政令的深入解讀，一方面可深刻地意識到行政令實施以來所帶來的影響；另一方面對其進行系統的研究和經驗借鑒，可為在宏觀層面上推動我國制造業高質量發展提供參考和支撐。