論政府投資項目集中代建的優勢及其關鍵要素

李宗穎 廣州市重點公共建設項目管理中心

政府投資項目主要用于公共基礎設施建設，保護和改善生態環境、促進城鄉統籌協調發展等領域，主要體現了其公益屬性，是財政支出的重要組成部分。從政府投資項目的主要建設內容和投資范圍來看，存在投資較大、管理協調復雜、社會關注度普遍較高等特點。因此，政府投資項目對項目組織實施的時效性和項目建設單位的管理水平提出了更高的要求。為了解決政府投資項目投資管理和建設實施的難題，21 世紀初，我國開始推行代建制。代建制設立意圖是由代建單位作為專業的建設期法人，全權負責項目建設全過程的組織管理，促使政府投資項目“投資、建設、管理、使用”的職能分離，從而達到規范政府行為、控制投資規模、降低管理成本、預防廉政風險，從而進一步達到提高項目管理水平和政府投資效益的目的。目前，我國主要存在社會化代建以及由政府設立專業機構的集中代建兩種方式。本文通過對政府設立專業機構集中代建的相關要點進行分析，旨在對政府投資項目如何高效代建提出有關建議。

一、設立專門機構實行政府投資項目集中管理模式的確立

在高質量發展、經濟“雙循環”的新形勢下，政府投資項目的質量要求越來越高，任務量也在不斷攀升。在高質量發展的時代要求下，政府投資項目集中管理作為發展的必然趨勢，將為政府投資項目高質量建設提供必然的途徑。

（一）有利于控制工程投資

與社會化代建以及傳統自建模式相比，政府集中代建模式打破了原有政府投資體制中“投資、建設、管理、使用”四位一體的模式，使各環節彼此分離、相互制約。一方面，在這種組織形式下，業主單位除了在方案成果、初步設計成果、重大設計變更、重大設備材料選型審核確認外，不再參與項目前期服務、建設施工以及材料設備采購等具體實施環節，使政府代建單位能在透明的環境下進行招標，能夠更加有效地控制工程投資，充分發揮了集中統一管理的優勢。另一方面，政府集中代建機構，其設立的目的就是以項目任務為驅動，與社會化代建相比，能夠始終嚴格按照政府確定的預算、建設規模和標準進行建設，更有利于回歸于項目建設本身，從某種程度上防止了超限額設計、超標準建設和隨意增加工程。

（二）有利于提高工程質量

項目業主自建的模式，由于人力資源有限，存在技術人員專業結構不科學、專業水平參差不齊，加上技術力量有限，容易成為軟弱的“外行業主”，難以對工程質量進行有效監管。對政府投資項目實行社會化代建管理，由于承擔項目代建主體責任的大多是施工企業或咨詢企業，從項目啟動到竣工移交的全生命周期建設管理的管理經驗相對較于匱乏。建設全過程管理經驗也相對缺乏。設立專門機構實行政府投資項目集中管理后，其在工程建設管理經驗、管理能力和技術力量等各方面均具有更強的優勢，從而更加有效地控制工程質量。

（三）有利于節省管理成本

一是精簡機構，避免機構“冗余”。在政府投資項目工程建設中，一個工程項目成立一個項目辦或基建處的臨時機構，對人員專業技術要求較高，且往往在項目完成后造成人員冗余，如項目管理班子解散后，臨時機構的人員又存在難以安置的問題。設立專門機構實行政府投資項目集中管理后，在專業人員方面相對集中，可以采用多種組合的項目管理模式，較大程度的增加人力資源的使用效益。二是專業型團隊建設，有利于形成項目管理知識庫。項目業主自建的模式，由于人力資源有限，存在技術人員專業結構不科學、專業水平參差不齊，加上技術力量有限，容易成為軟弱的“外行業主”，難以對工程質量進行有效監管。對政府投資項目實行社會化代建管理，由于承擔項目代建主體責任的大多是施工企業或咨詢企業，從項目啟動到竣工移交的全生命周期建設管理的管理經驗相對較于匱乏。專業的集中代建管理機構可以打造并利用人力資源的集約效應，形成了一個包括設計、造價、工程等各方面專家組成的知識型管理團隊，并且在多種項目建設管理經驗的沉淀積累的基礎上，更加容易凸顯專業化、規范化、集約化的管理特征，人才的集約效應更能夠節約管理成本，提升管理效益。

（四）有利于保證項目工期

政府投資項目對報批報建的標準化管理、精細化管理程度較高。對政府投資項目實行社會化代建管理，由于承擔項目代建主體責任的大多是施工企業，在前期報建、設計管理、招投標與施工管理等各主要建設環節與政府各行業主管部門的協調和統籌能力相對不足，一旦工程建設條件發生變化時往往難以確保工程按期完工。設立專門機構實行政府投資項目集中管理后，目標明確，與各行業部門的協調方面存在較大優勢，可以充分發揮集中統一管理和專業優勢，調動各方資源，對每項工程的前期準備、中期施工和后期結算等建設實施工作進行統籌安排，科學調度，集中攻堅，力保完成建設任務。

（五）有利于防范廉政風險

一是有利于審計機構及紀檢監察機構的集中監督。自建模式，由于工程建設管理機構非常分散，審計機構及紀檢監察機構面對眾多的研究對象，其發現問題、解決問題的難度較大，而設立專門機構實行政府投資項目集中管理后，該機構基本上只負責工程建設鏈條中‘建設’這一環節，從而有利于項目監管各方對工程項目建設的集中及全面監控，大大提高了監管密度、力度和強度，形成工程高度集中，權力高度分散的權力配置體制。同時，該機構內部可建立起“決策——監督——執行”相分離的制約機制，工程前期設計、招投標、施工管理、工程款支付等主要建設環節分別由不同的業務處室負責，形成了工程管理鏈條上既相輔相成又相互制約的運作關系，使人不能腐敗，也不敢腐敗。

二、設立專門機構實行政府投資項目集中管理模式的主要做法和成效

以某省會城市為例，作為市政府設立的專門機構，政府投資項目集中管理采用了“依制度抓建設，以制度保廉潔”為工作思路，與項目主管部門、項目業主單位推行“分工合作、實行共建”項目建設管理模式，既發揮了項目建設管理團隊的專業化優勢，在建設過程中又充分與項目使用方進行過程溝通和分工協作，有利于充分體現使用方的建設意圖。

為按計劃優質高效完成各項建設任務，堅持以創新管理，全力提高項目管理精細化品質化水平，突出重點，統籌兼顧，有序開展各項項目建設，確保項目投資可控、質量優良、施工安全，確保進度、陽光廉潔。主要措施如下：

1.抓投資控制。主要通過認真落實“五種機制”，來達到投資可控的目標。一是限額設計機制。嚴格按照建設項目單位造價的設定標準，進行限額設計。二是方案比選機制。為了充分發揮市財政資金的最大效益，切實滿足項目功能需求，在設計中實行多方案比選，力爭方案最優、價格最優。三是分離審核機制。在按級審核的基礎上，建立“背靠背”審核機制，通過“量價分離”的工程量清單計價方式，組織招標代理單位和造價咨詢機構獨立開展工程量清單和招標控制價編制、復核工作，提高造價控制水平。四是建立估算、概算、預算三級管控機制。嚴格按照估算控制概算、概算控制預算、預算控制結算的原則，控制建設項目投資，確保設計概算不超過立項批復金額，施工圖預算、竣工結算不超過評審批復的概算建安費，招標控制價不超過評審批復的施工圖預算。五是變更費用審批機制。推行施工圖招標，減少施工過程中的設計變更；按照先審批后實施的程序變更設計，并建立設計變更臺賬實時監控；及時掌握建材市場價格信息，合理確定新增主材價格；嚴格控制工程簽證；建立新增主材、綜合單價、合同變更費用審批臺賬，并掛網公示，陽光透明。

2.抓質量安全。主要采取“四個堅持”的措施，來保證項目建設的質量和安全生產。一是堅持樣板引路。依照相關規范及施工圖紙要求，做出合格的示范樣板（段、間），以明確施工工藝（工法）和驗收標準要求，指引同類工序和分項工程的實施與驗收。二是堅持看樣定板。以乙供材料（設備）管理辦法為基礎，確保最終選定的乙供材料符合施工圖、技術規格書和設計理念的要求。三是堅持對主要材料選用采用合格供應商管理，實行動態管理，適時更新；優選永久耐用、節能環保的建設材料。四是堅持巡查督辦。在協調質檢部門提前介入的同時，成立質量安全巡檢小組，每月對所屬項目的質量安全生產情況進行巡檢，及時進行情況通報，對存在問題納入督辦，限期整改。

3.抓建設進度。主要通過認真做到“四有”，來保證項目建設得又好又快。一是有組織。強化管理，實行扁平化、專業化和集約化，相互聯動，切實提高管理效率。實行各類參建服務單位協同辦公，及時解決相關問題，避免延誤工期。二是有計劃。按照科學組織、從容建設的原則，結合項目特點、難點、重點，制定科學合理的項目建設一級總控計劃和二級實施計劃，統攬項目建設的全局。三是有分工。通過分工合作、實行共建的方式明確與項目使用業主的責任與分工，共同發揮優勢力量推進項目建設。四是有機制。與項目使用業主及相關職能部門，建立定期協調機制，系統研究解決各類制約問題；建立檢查糾偏機制，適時根據項目建設的實際進度，糾正計劃偏差，合理消化滯后的工期。

4.抓廉政建設。以“三個突出”為重點，不斷強化廉政風險防控力度。一是突出項目化管理。研究制定覆蓋工程建設全生命周期的6 個廉政風險防控動態管理臺賬表，抓住建設項目的關鍵環節進行過程跟蹤防控。推動廉政風險防控與工程管理業務深度融合、系統推進。二是突出制度化建設。對項目前期、設計、招投標等關鍵環節制度開展廉潔性評估，查找風險，排除隱患；不斷完善工程建設管理制度，著力構建建設項目廉政風險防控長效機制。三是突出應用智能化手段。依托電子監察系統，加強對項目基本建設程序執行情況的完整性監察、對項目招標過程的合法性監察、對工程簽證等審批環節的效能監控，促進工程建設規范有序推進。

三、優化政府投資項目集中管理模式的關鍵要素

按照專業化、規范化的原則，及時組建政府法定機構對政府投資非經營性項目實行集中管理，發揮政府投資項目集中管理模式的最大效益。其關鍵要素體現在：

1.專業化集中代建機構的設立和不斷完善的專業團隊，是優化政府投資項目建設管理的基礎。在人力資源方面，進一步優化人力資源結構，從專業結構、項目經驗、人力資源適配程度方面開展多方位激勵機制和考核機制，為專業團隊的人才發展建立可持續良性循環建立基礎；在項目管理知識儲備方面，以打造知識型團隊為基礎，不斷總結項目建設經驗，不斷優化項目管理的流程，并根據項目不同特點采用多種建設管理模式并存的創新管理理念；按照走出去、引進來的原則，多方開展交流學習，采用頭腦風暴的學習交流模式，以建立健全學術型實踐團隊為目標，促進項目管理團隊螺旋式上升發展，為工程建設管理提供科學的理論依據和寶貴的實踐經驗。

2.從職能上明確政府各方“投資、建設、管理、使用”職能分離，建設各方實行“實行共建、分工合作”的工作機制，更有利于逐步規范政府投資項目建設管理規范，理順項目各方的責任機制，優化項目代建的激勵和約束機制，從源頭上實現政府投資項目建設投資可控、建設可控，使用高效。

合理優化政府各方職能，細化投資、建設、管理、使用各方的工作職責，按照“實行共建、分工合作”的工作機制，明確各方的主體責任，把政府各方的職能從被動監管項目，真正調整到主動服務項目上來，樹立項目各方的主人翁意識，切實實現政府投資項目投資更合理，建設更高效、管理更優化、使用更便捷。

3.制度化、精細化的管理體制，更能充分發揮政府投資項目集中代建機構的優勢。一是更加注重規章制度的精細化，不斷細化制度標準，標準規范業務流程，建立系統規范的項目管理機制，實現工程管理水平進一步標準化、規范化和科學化。二是更加注重參建各方形成統一的項目管理標準，完善合同管理體系，進一步規范參建單位的管理。

4.以信息化手段固化管理流程，系統高效地進行項目信息管理，為工程項目管理高質量發展提供助力。一是建立統一的協同系統。以科學的管理制度為基礎，以業務流程為主線，建成一個涵蓋工程建設管理的監理、施工等單位一體的工程建設管理信息系統，對工程項目的各投資主體建設資金、合同管理、計劃進度、工程成本、工程質量、工程技術和文件、材料設備采購、工程施工和安全等各個方面實施高效統一、規范協調、全過程、全方位的管理和控制，并能為決策層及時準確地提供相關工程信息，從而滿足符合大型工程項目管理實際的需要。二是不斷完善業務流程，對梳理出的權力事項進行流程優化和再造，運用網絡技術進一步完善權力約束機制，信息公開共享、有效的規范權力運行，更有利于項目建設更加規范、透明。