新時代堅持和完善人大制度：邏輯、價值和路徑

鐘金燕

人民代表大會制度是體現我國國家性質、保證人民當家作主的根本政治制度，它是與時俱進、不斷完善、日益成熟的科學制度。黨的十八屆三中全會首次提出“推進人民代表大會制度理論與實踐創新”[1]，2021年習近平在中央人大工作會議上強調“制度穩則國家穩，制度強則國家強”，要“毫不動搖堅持、與時俱進完善人民代表大會制度，加強和改進新時代人大工作”[2]。黨的十九屆六中全會進一步提出要“健全全面、廣泛、有機銜接的人民當家作主制度體系”[3]。在新的歷史起點上堅持和完善人民代表大會制度，對于保證黨領導人民有效治理國家、支持和保證人民當家作主、夯實中國特色社會主義制度的根基有著重要的意義。

一、新時代堅持和完善人民代表大會制度的邏輯

習近平指出，人民代表大會制度“是在我國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果”[4]，“是符合中國國情和實際、體現社會主義國家性質、保證人民當家作主、保障實現中華民族偉大復興的好制度”[5]。這段論述清晰闡釋了堅持與完善人大制度的歷史、理論與實踐邏輯的必然性。

（一）源于近現代中國發展進步的歷史邏輯

實行人民代表大會制度“是中國社會一百多年激越變革、激蕩發展的歷史結果”[6]，是中國人民翻身作主、掌握自己命運的必然選擇。1911年辛亥革命之后，中國嘗試過君主立憲制、議會制、總統制等各種形式，然而由于這些制度移植性程度較高，與中國的實際情況存在著距離，并不能發揮應有的功能與績效，無法為中國實現國家富強、人民幸福提供根本制度保障。1921年，中國共產黨成立以后，黨為建立人民當家作主的新型政治制度進行了一系列探索。萌芽于江西瑞金的紅色蘇維埃代表大會在中國革命斗爭的波瀾壯闊的歷程中，逐步發展完善，1949年成長為一整套支撐新中國屹立于世界東方的制度體系——人民代表大會制度，成功實現了從新民主主義制度到社會主義制度的過渡，并為中國社會主義建設、改革提供了制度基礎。1978年后，黨把社會主義民主法治建設擺在重要的位置，推動人民代表大會制度不斷得到鞏固、完善和發展。人民代表大會制度廣泛調動、團結和動員全體人民以國家主人翁的地位投身改革開放和社會主義現代化建設，為黨領導人民創造經濟快速發展和社會長期穩定提供了重要制度保障。黨的十八大以來，黨中央對堅持和完善人民代表大會制度作出頂層設計，人民代表大會制度進入了新的發展階段。人民代表大會制度在完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化上，顯示出強大治理效能。歷史證明，人民代表大會制度是中國從站起來、富起來再到強起來背后的重要制度因素。中國特色社會主義進入新時代，人民代表大會制度不斷面臨新形勢新情況，要不斷賦予人民代表大會制度新的時代內涵和生機活力，為全面建成社會主義現代化強國、實現中華民族偉大復興的中國夢提供堅實有力的根本政治制度支撐。

（二）源于堅持和完善人民主權的理論邏輯

國家權力是政治中最根本的要素，現代政治民主理論認為人民與國家政權的關系是最為核心和根本的政治關系，人民是國家政治權力的來源，主張以代議制為載體將人民組織起來，為權力的產生和運行提供現代的合法性。人民代表大會制度規定了我國政治中“最根本要素”——國家權力的來源、配置、行使及監督等，從人民主權原則出發組織國家政權。從古往今來的政體譜系中看，人民代表大會制度起源于馬克思主義的國家學說和民主理論，發軔于前蘇聯蘇維埃制度，由中國共產黨人在領導民主革命的實踐中獨立創造的，其最根本政治追求是人民主權和代表政治，其核心是人民直接或間接選舉人大代表從而確立了人民與國家之間的現代關系，以民主的方式解決了國家權力的來源問題。由此可見，堅持和完善人民代表大會制度，直接關系著人民在國家治理體系中的主體地位，直接關系著以民主化為基本內涵的國家治理的現代化。為此，黨的十九屆四中全會明確指出：“堅持和完善人民當家作主制度體系，發展社會主義民主政治?！盵7]要不斷推進人民代表大會制度理論和實踐創新，健全民主制度，豐富民主形式，為現代人民主權學說及民主政治的發展貢獻中國方案和中國智慧。

（三）源于人民代表大會制度優勢轉化為制度效能的實踐邏輯

當代中國國家治理體系是一個嚴密完整的制度體系，由眾多的具體制度組成，其中根本政治制度——人民代表大會制度是國家制度的根基和棟梁，對基本制度、重要制度和其他一切制度發揮著統領作用，為現代國家治理提供了根本制度支撐，其運行及其制度績效也因此成為衡量當代中國國家治理體系現代化程度的重要標志。作為國家治理體系中的基礎性制度要素，人民代表大會制度具有顯著的制度優勢，例如保證國家一切權力掌握在人民手中，有效保證國家機關協調高效運轉、集中力量辦大事，增強中華民族向心力和凝聚力，有效維護國家獨立自主。新時代以來，人民代表大會制度展現出的高效的組織動員能力、強大的統籌協調能力，重塑并加深著人們對國家根本政治制度優勢的認知。但仍需看到的是，人民代表大會制度具有的一系列制度優勢仍然沒有充分有效地轉化為治理效能，突出體現在執政黨對人大工作實施領導的體制機制、人大制度自身的具體制度及其運行機制以及人大制度與國家制度中的其他制度的關系機制方面不夠完善。為此，需要適應時代的發展，進一步規范和完善黨對人大的領導機制，不斷優化人大制度自身的具體制度及其運行機制，理順人大制度同國家其他政治制度的內在邏輯關系，推動人大制度的制度優勢更有效地轉化為治理效能，釋放其應有的政治效應。

二、堅持和完善人民代表大會制度的價值

人民代表大會制度是打通“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國”三者有機統一的重要制度平臺和有效載體。堅持和完善人民代表大會制度對于將執政黨的意志通過法定程序轉化為國家意志、推進依法治國，保證人民當家作主及實現全過程民主有積極的促進作用。

（一）有利于將執政黨的意志通過法定程序轉化為國家意志

黨的主張成為國家意志，是黨的領導制度的內在要求，也是實現黨的領導力的重要體現，堅持黨的領導就是將黨的主張與國家發展的要求緊密地結合起來，通過凝練國家意志來實現黨的領導力。人民代表大會制度是中國共產黨領導下的國家治理體系的核心組成要素，是執政黨與國家政權建立聯系的首要制度渠道，承擔著將黨治國理政的意志轉化為國家意志的功能，其基本途徑和方式是將黨的理論、綱領、路線、方針和政策通過立法程序由國家立法機關上升為法律，以法律條款的形式變成國家政權、社會組織和公眾行為必須遵循的普遍準則，變為全社會的自覺行動，實現黨的主張、國家意志與人民意志的統一;黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，保證黨的路線方針政策和決策部署在國家政治生活中全面貫徹和執行，實現黨對國家事務的領導和依法治國的統一;通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統一，從而確保黨領導人民有效治理國家。黨的十八大以來，黨領導人民在實踐中取得的重大理論創新、實踐創新、制度創新成果上升為憲法規定，通過法定程序成為國家意志，從而引領國家經濟、政治、文化、社會和生態建設等各方面的發展。例如：制定監察法把黨對反腐敗工作的集中統一領導機制固定下來;通過修改憲法，把黨的十九大確定的重大理論觀點和重大方針政策如“五位一體”總體布局，新發展理念，到2020年全面建成小康社會、到2035年基本實現社會主義現代化、到本世紀中葉建成社會主義現代化強國的奮斗目標，實現中華民族偉大復興等重要內容確認下來，賦予其最高法律效力。通過人民代表大會制度這一轉換程序，使人民認同黨的主張成為國家意志，使黨的政策主張得到人民群眾衷心擁護并轉化為自覺行動，從而匯成國家發展的洪流，推動中國特色社會主義事業不斷發展。

（二）有利于實現人民當家作主

人民代表大會制度是連接人民與國家政權關系的制度通道，通過完整的、多層面的制度體系保證人民當家作主。第一個層面上建立了人民與人民代表大會的關系，突出了人民在政治生活中的主體地位。人民與人民代表大會的關系是最為根本的政治關系，是人民代表大會制度的首要內容。人民將國家權力委托給在普選基礎上產生的人大代表，由人大代表組成人民代表大會。第二個層面上建立了人民代表大會與“一府一委兩院”的關系，人民代表大會通過行使國家權力中的立法權、重大事項決定權、人事任免權、監督權等，并將國家權力中的行政權、司法權、監察權分別委托給由它所產生的“一府一委兩院”，后者受人民代表大會監督，對人民代表大會負責。這套制度體系規定了國家權力的來源、國家權力機關和其他國家機關的關系、國家機構組織和活動的原則，通過這套制度體系的有效運作，使各方面制度和國家治理更好體現人民意志、保障人民權益。進入新時代，人民代表大會制度堅持以人民為中心，不斷擴大人民有序政治參與、完善人大的民意表達平臺和載體，健全吸納民意、匯集民智的工作機制，推動人民代表大會制度以更加規范高效的運行，創造了經濟快速發展和社會長期穩定“兩大奇跡”，充分彰顯了中國式民主的巨大功效。

（三）有利于推進依法治國

建設社會主義法治國家，關鍵是要形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，其中每一個方面都與人民代表大會制度密切相關。人大在全面依法治國中的職能作用主要體現為：一是法制保障作用。實現國家治理體系和治理能力現代化，首先要有完備的法律體系，使國家政治生活和事務管理做到有法可依，這些都需要人民代表大會制度提供有效的法律供給和制度保障。二是依法決策作用。充分行使好人大的重大事項決定權，依法討論、決定本行政區域內的重大事項，是實現黨的重大決策和主張國家化、科學化、民主化、法制化的重要保證。三是監督制約作用。人大開展對法律法規實施情況的監督檢查，從制度上保證國家權力按照人民的意志和需要運行。四是宣傳推動作用。人大的每一項履職活動，無論是立法、監督、決定重大事項、選舉任免，還是代表工作，都是全面依法治國的生動實踐和具體表現，對全社會具有重要的法制宣傳推動作用。由此可見，人大作為國家權力機關，其作用的發揮，直接關系依法治國基本方略的實施以及社會主義民主政治建設的進程。黨的十九大報告將“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一”作為發展社會主義民主政治的首要戰略任務，這為推動新時代人大制度和人大工作完善發展指明了前進方向。新時代以來，各級人大在全面依法治國中，發揮了立法引領和推動作用，加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，完善民主政治、市場經濟、國家安全、社會治理、民生保障、公共衛生、環境保護、刑事司法等方面立法，確保重大改革于法有據、順利實施。健全立法體制，賦予所有設區的市地方立法權;制定《中華人民共和國監察法》，構建集中統一、權威高效的國家監察體系;審議通過國務院機構改革方案，完善全國人大專門委員會設置，組建全國人大社會建設委員會，將全國人大內務司法委員會更名為監察和司法委員會、法律委員會更名為憲法和法律委員會。人民代表大會制度的這些創新發展，為全面推進依法治國、建設社會主義法治國家作出新的貢獻。

（四）有利于實現全過程民主

全過程民主是指人民民主的實現途徑和形式。人民代表大會制度是我國根本的政治制度，既是人民民主的根本實現途徑和形式，也是全過程民主的根本性組成部分。人民代表大會制度對全過程民主的促進作用主要體現在：首先，人大制度的設計和安排體現了發展全過程人民民主的要求。人民代表大會制度賦予全體人民當家作主的權力，全體人民通過民主方式選出人大代表，人大代表作為人民代表大會的主體，在大會全過程中代表全體人民行使提案、選舉、表決、質詢等權力，實現人民行權、授權、控權的有機閉環，體現了全過程人民民主的價值追求。其次，人大制度的運行和實踐，有力實現和保障了全過程人民民主。人民代表大會制度將民主參與覆蓋到立法、監督、選舉任免、代表履職等人大工作領域之中。例如全國人民代表大會在立法時通過調研、座談、論證、咨詢、聽證、公開征求意見、立法聯系點和基層聯系點等方式，廣泛吸納民意、匯集民智，把各方面社情民意統一于最廣大人民根本利益之中;在行使對各級“一府一委兩院”及法律法規實施狀況的監督權時，聽取公眾特別是有關部門和法律適用主體的意見。人民代表大會從立法到監督，每一個程序環節都充分吸收人民意見、反映人民意愿，實現民主“過程”的全流程覆蓋。在2021年中央人大工作會議上，習近平指出：“堅持和完善人民代表大會制度，加強和改進新時代人大工作，不斷發展全過程人民民主?！盵8]這為新時代推進全過程人民民主建設提供了科學指引和根本遵循。未來人大要將程序和實質民主相結合的全過程人民民主要求落實到制度體系完善之中，重點落實“選舉時”和“選舉后”民主權利，通過構建全鏈條、全方位、全覆蓋的立體式民主結構體系，推動新時代人大工作實現高質量發展。

三、新時代完善人民代表大會制度的現實路徑

中國特色社會主義進入新時代，人大制度和人大工作不斷面臨新形勢新情況，只有不斷自我完善和自我發展，才能實現新時代賦予根本政治制度的新內涵、意義和使命。正如習近平指出的那樣，必須“深刻認識到我國人民代表大會制度的本質特征，理直氣壯地堅持自己的特色、發揮自己的優勢，不斷推進人民代表大會制度自我完善和發展”[9]。

（一）進一步規范和完善執政黨的領導機制，使執政黨與人民代表大會之間的關系更加制度化

中國共產黨的領導，就是支持和保證人民實現當家作主。堅持中國共產黨領導，本身就內在于人民代表大會制度的政治內涵，也是人大制度優勢形成的基石。習近平指出：“各級黨委要加強和改善黨對人大工作的領導，支持和保證人大及其常委會依法行使職權、開展工作?！盵10]首先，各級人大應自覺將黨的領導貫穿于人大工作的全過程。黨對國家的政治原則、政治方向、重大決策的領導，其核心就是路線、方針、政策的領導，各級人大要貫徹落實黨和國家發展的路線方針政策，貫徹落實黨中央關于人大工作和建設的部署要求，圍繞黨和國家的工作中心開展工作;定期向本級黨委匯報人大工作，向本級黨委請示報告人大工作中的重大事項或者重要問題，積極主動爭取本級黨委的領導和支持。其次，中國共產黨要善于通過人大中的黨組織來實施領導。人大的黨組在確保黨對人大的領導方面扮演著十分重要的角色，以全國人大常委會黨組為例，由于全國人大常委會擁有立法權力，黨的領導人可以通過全國人大常委會的黨組指導和監管國家的立法過程。因此，要以完善常委會黨組工作規則、常委會機關黨組工作規則為著力點，推進黨對人大工作領導的具體化、規范化、制度化、常態化。再次，要發揮人大常委會組成人員、人大代表中的中共黨員先鋒模范作用，他們在各級人大會議和人大常委會會議中的投票和表決應自覺與同級黨委的決定保持一致，團結人大常委會組成人員和人大代表中的黨外人員，確保黨的意志經由人大的法定程序轉化為國家的普遍意志，這樣才能充分發揮人大制度作為治理效能轉化器的功能。

（二）不斷優化人大制度自身的具體制度及其運行機制

人民代表大會制度的具體制度及其運行機制是人民代表大會制度功能得以實現的條件和內在要求，黨的十九屆四中全會明確指出“健全人大組織制度、選舉制度和議事規則”是“堅持和完善人民代表大會制度這一根本政治制度”的重要內容[11]。在組織制度方面，要從法律層面明確人大代表團的性質、地位及職權，進一步健全代表團的組織結構和機制，理順代表團與人大、人大主席團的關系?！皟灮Ｎ瘯?、專委會組成人員知識和年齡結構，提高專職委員比例，增強依法履職能力?！盵12]“推進常委會、專門委員會、工作委員會向代表通報重要情況和征求意見常態化?！盵13]在選舉制度方面，選舉過程公正與否，直接關系到反映民意的準確程度，同時也間接地說明選舉后的政治是否民主。要完善選舉程序，健全候選人提名制度，完善候選人的介紹方法，促進選民對候選人的了解，同時增強候選人對選民的負責感。在代表制度方面，“提高基層人大代表特別是一線工人、農民、知識分子代表比例，降低黨政領導干部代表比例。在人大設立代表聯絡機構，完善代表聯系群眾制度”[14]?！凹訌姶砉ぷ髂芰ㄔO，加強代表思想政治作風建設，提高代表履職能力，加強代表履職監督，促進代表依法履職盡責?！盵15]在人大議事制度方面，要擴大人大議事民主，要堅持發揚民主，保證各級人大代表和人大常委會組成人員充分發表意見包括不同意見，在基本達成共識的基礎上，依照法定程序、通過會議形式進行表決，實行一人一票，按照多數人的意見作出決定。人大議事制度是民主政治程序，健全民主政治程序，不僅有利于防止專斷，克服任意，而且有利于增強決策的民主化、科學化和提高效率。

（三）充分理順人大制度同國家治理體系中其他政治制度的關系

監督是憲法和法律賦予人大及其常委會的重要職權，既是人民代表大會的基本使命，也是人大工作的基本內容。人大監督在國家監督體系中起著最根本的作用，國家的行政權、監察權、檢察權、審判權都由人大產生、受人大監督。人民代表大會是否能在國家監督體系中發揮最有權威、最具法律效力的作用，關系著人大制度優勢和作用的發揮及整個國家治理體系的正常運轉。因此，為充分發揮人大監督作用，第一，要強化深化常規監督方式。例如加強專項工作報告的審議工作、執法檢查工作，加強專題詢問工作及規范性文件備案審查工作。第二，要探索創新監督手段。要增強人大監督的實效，就要打破常規性的監督方式和監督手段，善于并運用各種監督手段實施強力監督。在監督手段上，要具有針對性，比如對法律監督就多采用執法檢查、審議等方式;對工作監督就多采用工述職評議、視察等方式。對重大問題可以綜合運用聽取專項報告、執法檢查、專題視察、專題詢問等多種監督形式集中監督、跟蹤監督，使各種監督形式發揮所長，提高監督效果。第三，健全完善人大監督的法治保障。完善監督程序，是保證監督工作制度化、規范化、程序化的重要保證。要進一步完善監督法，完善現行法律中人大及其常委會對“一府一委兩院”實施監督的程序規定;建立健全職責明確、規范有序、務實高效的監督工作機制。

注釋：

[1][9][12][14]中共中央文獻研究室編：《十八大以來重要文獻選編（上）》，中央文獻出版社2014年版，第527、200、20、20頁。

[2][8]《習近平出席中央人大工作會議并發表重要講話》，中華人民共和國中央人民政府網：http：//www.gov.cn/xinwen/2021-10/14/content_5642542.htm.

[3]《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》，人民出版社2021年版，第39頁。

[4]中共中央宣傳部編：《習近平總書記系列重要講話讀本》，人民出版社2016年版，第166-167頁。

[5][6][10][13]中共中央文獻研究室編：《十八大以來重要文獻選編（中）》，中央文獻出版社2016年版，第53、53、59、418頁。

[7]《黨的十九屆四中全會〈決定〉學習輔導百問》，黨建讀物出版社2019年版，第8頁。

[11]《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定（輔導讀本）》，人民出版社2019年版，第11頁。

[15]中共中央黨史和文獻研究院編：《十八大以來重要文獻選編 （下）》，中央文獻出版社2018年版，第668頁。

（作者單位：中國社會科學院當代中國研究所）