訴源治理視域下訴調銜接機制的完善

丁亞琦

【關鍵詞】訴源治理 多元解紛 調解 【中圖分類號】D926 【文獻標識碼】A

我國正處于社會轉型期，伴隨著經濟的快速增長、利益的日益分化和社會的急劇變遷，社會糾紛大量涌現。習近平總書記指出：“堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面?！?021年2月19日，中央全面深化改革委員會第十八次會議審議通過的《關于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》強調，要加強矛盾糾紛源頭預防、前端化解、關口把控，完善預防性法律制度，從源頭上減少訴訟增量。2021年4月28日印發的《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》強調，應當堅持和發展新時代楓橋經驗，健全鄉鎮（街道）矛盾糾紛一站式、多元化解決機制以增強鄉鎮（街道）平安建設能力。2021年8月11日，中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》強調，堅持將矛盾糾紛化解在萌芽狀態、化解在基層，推動完善信訪、調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制。由此可見，以習近平同志為核心的黨中央高度重視訴源治理和多元化糾紛解決機制的構建與完善。訴源治理、多元化糾紛解決工作在全國各地積極探索，作用日趨顯現。目前，構建多元化糾紛解決機制已經納入基層社會治理體系，成為訴源治理的重要舉措，其中最為關鍵的是構建、完善非訴訟與訴訟糾紛解決銜接機制，即訴調銜接機制。為此，既要加大調解的力度、積極發揮調解的功能，又要通過司法確認發揮司法對調解的引領、支持作用，還要構建與完善“訴訟與調解”的銜接機制，使“調解”“訴訟”有機聯系，發揮“訴訟”“調解”各自的價值與功能。

“矛盾消解于未然，風險化解于無形”的理念已經融入我國政法改革的實踐，矛盾糾紛調解因其成本低廉、糾紛解決徹底、便于人際關系恢復等獨特優勢，在解決民商事糾紛中具有重要的價值。一方面，調解制度能有效克服訴訟對抗所造成的資源浪費，有利于程序的經濟；另一方面，調解能夠促進和諧社會的構建，培育理性社會意識。調解方式靈活、程序簡便，有利于矛盾化解、防止糾紛激化和促進社會和諧穩定。我國的調解制度之所以能夠發揮積極的作用，是因為其有著深厚的理論與實踐基礎。具體說來：

一是深厚的德法共治理念。法安天下，德潤人心。法律是準繩，任何時候都必須遵循；道德是基石，任何時候都不可忽視。德治成為治國理政思想重要一環，也是國家社會治理中一種必不可少的方式。德治強調以說服力和勸導力提高社會成員的思想認識和道德覺悟，從這一層面上講，“德治”社會更傾向于以“調解”方式化解社會矛盾。

二是悠久的傳統無訟法律文化。無訟法律文化是我國傳統社會的主導法律文化，強調以內在倫理道德規范百姓行為、化解矛盾糾紛，使之不再訴訟?？鬃又赋觯骸奥犜A，吾猶人也。必也使無訟乎？”南宋朱熹進一步提出：“聽訟者，治其末，塞其流也。正其本，清其源，則無訟矣?！边@意味著在中國傳統社會中，以鄉里調處、宗族調處為代表的民間調解的主要目的在于使當事人主動息訟，不讓糾紛進入訴訟環節。中國傳統社會的“無訟”思想深入人心，矛盾糾紛調解被納入國家司法體系中，并在糾紛解決中扮演著重要角色。

三是革命時期積累的優良傳統。在新民主主義革命、抗日戰爭以及解放戰爭等歷史時期，中國共產黨領導下的革命根據地強調糾紛解決的政治意義，即如何通過實質有效的方法化解民眾之間的社會矛盾，并在此基礎上把民眾團結起來。調解正好契合這一政治需求，成為團結群眾、組織群眾、促進社會建設的一種有效手段。早在1942年根據地就發布了《晉西北村調解暫行辦法》《晉察冀邊區行政村調解工作條例》等調解制度；解放戰爭時期制定了《冀南區民刑事調解條例》《關東地區行政村（坊）調解暫行條例草案》等調解制度。這些調解規范的出現逐漸顯現出調解的優先地位，體現出當時中國共產黨對于調解制度的青睞。而這一團結群眾、組織群眾的政法調解傳統已逐漸融入黨的群眾路線，是我國基層社會治理的重要組成部分，進而成為化解社會矛盾糾紛的利器之一。

四是始終著眼司法改革實際。從全球層面來看，20世紀以來世界各國就如何更有效地保障社會成員“接近司法/正義”的權利，持續開展了一系列改革。當前全球司法改革，一方面通過程序的簡化和便利，增加民眾利用司法的機會，另一方面通過司法的社會化，使公民有機會獲得具體而符合實際的正義。從我國的國情來看，當前我國正處于社會轉型期，糾紛矛盾凸顯，為有效推進社會治理現代化，需要將非訴訟解決機制挺在前面，將一些“賭氣”的糾紛、“簡易”的糾紛有效化解在訴前，這為調解制度提供了充足的發展沃土。

2012年8月31日修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》新增設“確認調解協議”專節，將司法確認納入特別程序審理之案件類型，也使得司法確認程序擁有了基本法律層面的根據。2020年12月23日通過的《最高人民法院關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》又明確規定經各方當事人同意后，人民法院可以向調解組織或調解員委托調解案件，達成調解協議后，人民法院應當依法予以確認。司法確認制度屬于非訟程序，其價值體現在滿足當事人的多元解紛需求以及實現司法效率，且完善司法確認程序也能為非訴訟調解的發展保駕護航。為此，有必要依法開展司法確認，強化調解功能。

第一，關于申請方式。當事人共同向有管轄權的法院申請，可采取書面或口頭形式進行申請。當事人提出司法確認申請時，應當提交調解協議書、承諾書。承諾書內容包括達成的調解協議是自愿的，沒有惡意串通、規避法律的行為，也沒有給他人造成損害，否則愿意承擔相應的民事責任和其他法律責任。

第二，關于受理范圍。目前，我國司法確認主要適用于民事糾紛領域，不涉及行政、刑事糾紛。同時，即使是民事糾紛，如果屬于確認身份關系、收養關系和婚姻關系的，人民法院不予受理；如果不屬于人民法院受理民事案件的范圍或者不屬于接受申請的人民法院管轄的，人民法院也不予受理。

第三，關于管轄歸屬。一般說來，司法確認由當事人住所地或者調解協議履行地的基層人民法院管轄。當事人雙方共同商議也可以選擇當事人住所地、調解協議履行地、調解協議簽訂地、標的物所在地基層人民法院管轄。

第四，關于審查程序與內容。人民法院審理申請確認調解協議的案件，參照《中華人民共和國民事訴訟法》中有關簡易程序的規定處理。由于司法確認程序屬于特別程序范疇，即非訟程序。因此，在審查內容方面，應堅持非訟程序的司法審查方式，即從形式上進行審查。審查內容至少包括四個方面：一是申請材料是否齊全，包括申請書、當事人身份證明、調解協議與調解筆錄、調解組織或調解員主持調解的證明、與調解協議相關的財產權利證明等；二是調解協議是否系當事人自愿達成；三是調解協議是否具備執行效力，即調解協議中相關標的、債權等是否具有可執行性；四是承諾書是否系當事人自愿、真實、合法作出。值得注意的是，如果當事人達成的調解協議有下列情形之一的：違反法律、行政法規強制性規定；侵害國家利益、社會公共利益；侵害案外人合法權益；涉及是否追究當事人刑事責任；內容不明確、無法確認和執行；強迫調解或者有其他嚴重違反職業道德準則的行為，人民法院應當不予確認。

訴源治理多元化糾紛解決機制建設的關鍵，是訴訟與調解有效銜接?？v觀司法實踐，訴訟與調解銜接機制主要適用于以下幾種情形：一是矛盾糾紛尚未起訴到法院時，法院指導調解組織進行調解；二是矛盾糾紛起訴至法院且在法院立案受理前，征得雙方當事人同意后，將訴糾紛委派給其他機關、組織調解；三是通過各調解組織、鄉鎮司法所等成功調解的矛盾糾紛，根據雙方當事人申請法院予以司法確認。從訴調銜接機制的運行情況來看，為了充分發揮其功能需要從以下方面予以完善：

首先，依托人民法庭發揮基層前哨優勢。當前全國法院實際運行的人民法庭有12207個，應當充分發揮人民法庭基層前哨作用，強化人民法庭就地預防化解矛盾糾紛功能。一要加強與基層組織的合作對接。促進鎮（街）黨委政府、基層自治組織依法決策，增強運用法治思維和法治方式化解矛盾、解決問題的能力。強化與鄉鎮司法所、基層綜治辦、人民調解組織的聯動效應，促進矛盾糾紛源頭預防化解。二要積極發揮防范化解矛盾糾紛作用。切實貫徹群眾路線，開展法官進社區（村）、進企業、進校園等活動，結合具體情況，依托社區（村）、工業園等，探索設立法官工作站、訴調對接站點等，定期開展巡回審判、法律講堂等活動，為基層社區和群眾提供法律咨詢。三要落實“誰執法誰普法”的宣傳責任。加大基層司法的宣傳力度。通過發布典型案例、以案說法等方式，培育辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好氛圍。

其次，推進調解與速裁緊密對接。堅持“可調則調、能調盡調”，在征得當事人同意的情況下，法院可以將案件指派調解機構進行調解。如果調解未成功，在法院設立速裁團隊，負責審理該類調解未成功且又符合速裁程序條件的案件，使調解團隊與速裁緊密對接。同時，嚴格規范案件類型識別標準，控制接收案件比例，確保接受案件數量控制在合理區間范圍。明確速裁考核指標，嚴格把控審理期限，確保矛盾糾紛快速處理。

再次，探索商事調解市場化、專業化運作?；鶎用媾R的矛盾糾紛呈多樣化、多元化、多維化趨勢，特別是一些具有較高專業知識要求的新類型案件增長較快，如知識產權糾紛等。對于此類矛盾糾紛，即使是法院也需要借助專業機構力量開展咨詢、鑒定等活動來查清事實、幫助矛盾化解。因此，需要鼓勵專業的社會機構積極參與到訴源治理工作中來，發揮專業獨特優勢，助力糾紛化解更高效便捷。在進行調解市場化、職業化改革中，既要明確市場準入標準是實施市場化、專業化運作的前提，也要明確市場化收費標準，制定相關制度明確市場化運行的收費標準，還要加強對調解過程進行監控、監管，以防止一些市場調解組織鉆法律漏洞，影響案件調解的公平、公正。

最后，完善訴調銜接激勵考核制度。目前全國各地大多將“萬人成訟率”等指標納入了社會治理考核體系。但從具體考核指標來看，并未將多元化糾紛解決工作有效納入地方社會治理考核體系，一定程度上影響多元化糾紛解決機制措施的落實。因此，建議推動民事案件萬人起訴率、訴調銜接覆蓋率、接受委派委托調解率、訴外調解成功率、司法確認有效率等指標納入地方綜治考核體系，通過地方綜治考核倒逼訴調銜接機制進一步完善。

（作者為湖南師范大學法學院助理教授，湖南省中國特色社會主義理論體系研究中心湖南師范大學基地特約研究員）

【參考文獻】

①習近平：《論堅持全面依法治國》，北京：中央文獻出版社，2021年。

責編/韓拓 美編/楊玲玲

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