做好跨周期調節要把握好四個關鍵

【關鍵詞】跨周期調節 逆周期調節 財政政策 貨幣政策

【中圖分類號】F124 【文獻標識碼】A

2021年7月30日，中共中央政治局召開會議，會議提出，要做好宏觀政策跨周期調節，保持宏觀政策連續性、穩定性、可持續性，統籌做好今明兩年宏觀政策銜接，保持經濟運行在合理區間。2021年8月16日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，要求抓好政策落實，針對經濟運行新情況加強跨周期調節?？缰芷谡{節將是未來很長時間中我國宏觀經濟政策調整的主基調。在世界處于百年未有之大變局的國際背景和我國加快構建新發展格局的國內背景下，如何做好跨周期調節應對復雜的國內外變局是我國長期需要討論的重大問題。

跨周期調節是應對復雜的國內外變局的需要，也是實現“防風險”和“穩增長”宏觀調控目標的必然要求。近年來國內外環境發生了復雜的轉變。國際方面，全球經濟依存度不斷上升，疊加貿易保護主義、單邊主義抬頭，全球價值鏈布局面臨新一輪調整，突如其來的新冠肺炎疫情更是加劇了全球經濟的不確定性，這對我國的“防風險”能力提出了更高要求。國內方面，我國經濟潛力足、韌性強、回旋空間大，但人口老齡化、收入分配失衡等問題長期困擾著我國，一系列結構性、體制性和周期性問題相互交織。在這樣的國際國內背景下，我國宏觀調控既要“防風險”又要“穩增長”，傳統的逆周期調節能夠較好地應對經濟的短期波動，但面對國內外經濟的長期結構性調整則常常左支右絀。這就要求宏觀調控另辟蹊徑，跨周期調節從長計議、高瞻遠矚地調整策略正好滿足了在面對國內外變局時我國“防風險”和“穩增長”的調控目標要求。

跨周期調節在逆周期調節無法應對復雜的國內外變局的情況下產生，二者存在較大區別。一是調控目標不同。逆周期調節的目標是經濟增長、充分就業、物價穩定、國際收支平衡，調控著眼點在短期問題的解決上?？缰芷谡{節的目標是解決產業結構調整、人口老齡化、系統性風險等長期問題，調控著眼點在經濟的長期健康運行和有序增長上。二是時間跨度不同。逆周期調節措施持續時間短，在完成為經濟降溫或托底的短期目標后就退出?？缰芷谡{節則追求長期目標的實現，跨周期調節的一整套政策工具會經歷拓展、完善、升級等長期過程。三是政策手段不同。由于逆周期調節解決的都是通貨膨脹、失業等短期問題，涉及的經濟社會結構較為單一，主要依靠財政政策和貨幣政策就能基本滿足調控需要，其調控手段也以財政政策和貨幣政策為主。而跨周期調節的目標是解決長期、復雜的發展問題，需要在頂層設計的宏觀調控框架下促進不同政策工具的關聯配合以形成調控合力。因此，跨周期調節涉及的政策工具較多，包括長期發展規劃、人口政策、科技政策等長期調整工具和財政政策、貨幣政策等短期調控工具。

跨周期調節和逆周期調節互為補充、辯證統一，統籌服務經濟的短期、中長期健康運行。經濟結構的長期調整和短期波動并行決定了逆周期調節本身需要跨周期設計，而跨周期設計也包含逆周期考慮。一方面，要將逆周期調節放在長遠的跨周期調節的政策規劃框架下進行，要求二者有效搭配、協調統一。我國近幾年面對的經濟現實較好地說明了跨周期調節和逆周期調節相互配合的關系，雖然我國經濟發展的中長期目標是提質增效，但面對中美貿易摩擦、新冠肺炎疫情、自然災害等短期經濟擾動依然進行了及時的逆周期調節，短期內高效的逆周期調節為我國在大國博弈中搶占“防風險”和“穩增長”的制高點占據了有利位置。另一方面，由于世界多極化趨勢更加明朗、新冠肺炎疫情引致的全球經濟波動愈加劇烈，以及我國經濟增長的新舊動能轉換陣痛加劇等因素疊加，面對外部宏觀環境的不確定性以及內部環境擾動，我國更加需要平衡好跨周期調節和逆周期調節的關系，只有使二者相互配合才能實現經濟“防風險”和“穩增長”的目標。

其一，宏觀政策之間的協調配合有待進一步加強。產業政策、投融資政策、人口政策等協調配合并形成政策合力是做好跨周期調節的內在要求，而目前由于各部門間協調統籌制度不成熟、政策效應事前評估不到位等原因導致出現“政策打架”、政策效應相互抵消等宏觀政策間協調配合度不佳的問題。如財政政策與貨幣政策的協調是我國長期都在探討的問題。2020年12月，中央經濟工作會議指出宏觀調控政策是積極的財政政策與穩健的貨幣政策相配合，但在操作中央行與財政部產生了分歧。在央行推動去杠桿的過程中，由于產業政策、財政政策跟不上導致央行的操作陷入兩難境地。為了實現去杠桿的目標，央行收緊了貨幣政策試圖使更多的資金投入實體經濟。但事實上，在銀行資金減少的情況下，資本還是首先投向了房地產、融資平臺而不是優秀企業、中小企業等央行希望資金流向的領域。另外，產業政策與就業政策之間的協調配合也存在結構性力量和周期性力量共振的問題，產業政策要求持續推進能耗雙控目標，而能耗雙控的大力推進會導致結構性失業問題，如何化解高耗能行業的結構性失業危機還缺乏行之有效的就業政策支持。

其二，發力不均衡，新冠肺炎疫情背景下小微企業問題依然突出。從2020年7月召開的中共中央政治局會議首次提出跨周期調節，到目前已經過去了一年多的時間，但從政策效果來看受惠的主要是大型企業，小微企業問題依然突出。尤其是在新冠肺炎疫情防控背景下，跨周期調節需要加強逆周期發力，為刺激企業復工復產、加快經濟恢復，我國出臺了《關于進一步強化金融支持防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情的通知》《關于支持新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控有關稅收政策的公告》等政策扶持受困企業，但整體來看大中小企業的恢復不均衡。從2021年中國制造業采購經理指數（PMI）來看，大型企業PMI全年穩定于榮枯線以上，中型企業PMI在大多數月份也能夠維持在該水平，表明大、中型企業運行態勢相對穩定。小型企業PMI在2021年僅有兩個月高于50%臨界點，不僅自2021年4月達到50.8%以后連續八個月低于臨界點，而且持續走低至12月的46.5%，表明小型企業景氣水平持續偏低，生產經營壓力較大，這種結構分化導致經濟增速不及預期。全國工商聯、國家金融與發展實驗室和螞蟻金服研究院聯合發布的《2019-2020年小微融資狀況報告》顯示，突如其來的新冠肺炎疫情加重了小微企業的融資和發展難度。面對長期持續的小微企業發展問題，跨周期調節如何持續發力是一重要命題。

其三，跨周期調節的政策評估制度不健全。只有多個政策聯動才能實現良好的跨周期調節效果，因此，對跨周期調節的政策效果評估除了需要對單個政策的設計和效果進行評估外，還要對其聯動效果進行評估。目前來看，我國政策工具的評估體系在逐步由資金使用的真實性向效率性轉變，但針對政策效果的評估往往局限于單一政策的效果，多項政策的協調配合評估機制尚未建立?？缰芷谡{節的政策評估包括事前和事后兩個方面的內容，相關評估制度的不健全性也寓于這兩個方面。一方面是事前評估，即在制定相關調節方案前充分論證政策的必要性、可行性、科學性等內容。而目前來看，跨周期調節追求的是中長期的結構性目標，如促進人口結構均衡、化解系統性風險等，這些跨越多周期的結構性調整目標在短期內難以被明確和量化，跨周期調節的短期措施也就難以獲得明確的目標指引，相關評估制度在建立過程中也存在缺位、泛化等問題。另一方面是事后評估，跨周期調節的長期性決定了事后評估制度既要有階段性評估又要有最終評估，階段性評估的內容包括分周期調控目標值和中長期目標值的科學性、分周期調控目標與中長期目標的吻合度、宏觀政策跨周期調節工具實施方向和力度與調控目標的契合度等，最終評估包括宏觀政策跨周期調節的整體效果、各項宏觀政策跨周期調節的協同效果等。

其四，財政“防風險”能力仍有待提高。就我國的經濟現實而言，跨周期的財政政策既要考慮其逆周期的調控作用，又要顧及化解債務風險、合理設置財政杠桿、平衡財政收支壓力的中長期目標。但目前在實際操作中，持續的經濟下行壓力需要財政加大對產業政策的補貼力度以及向就業部門的輸血力度，但財政收支有限，政府債務風險會被進一步推高。從數據上來看，2021年1-11月累計，全國一般公共預算收入191252億元，雖然同比增長12.8%，但較疫情前2019年同期水平僅增長6.86%。相比之下，為了保持逆周期調節的能力大幅增發政府債券，2021年1-11月累計發行政府債券131833億元，較2020年和2019年同期水平分別增長4.89%和62.51%。這樣的態勢并不僅僅會在短期存續，從中長期來看受新冠肺炎疫情沖擊、全球經濟下滑的影響，未來幾年內我國財政收入都將呈低水平運行態勢，而創新型國家建設、化解過剩產能、穩定就業等中長期任務要求財政支出又要保持一定強度，中長期突出的財政收支壓力要求跨周期調節的一攬子政策要充分考慮財政“防風險”的能力。

一是強化跨周期調節的系統思維。一方面，在我國經濟運行面臨諸多挑戰的背景下，跨周期調節實施的重點應聚焦于頂層設計的科學性和合理性，遵循系統化原則，強調自主性、靈活性和政策工具協調性的戰略布局。在逆周期調節的基礎上，跨周期調節更加強調中長期對逆周期調節短時失效的“跨越”，其核心是將順周期調控與逆周期調控的工作成果轉化為指導未來工作的戰略眼光。針對當前著力長遠，從宏觀政策的自主性、可控性、獨立性入手，注重其短期和長期效應，側重使用符合中長期政策目標的結構性工具，做到宏觀調控周期上的銜接、經濟戰略實施和短期政策操作上的平衡、穩步增長與抗風險的平衡，從而保障經濟、行業、企業的穩健運行，實現經濟中長期可持續增長。另一方面，在當前宏觀政策體系下，單純對財政政策進行短期局部的效果評價早已無法適應我國社會主義現代化的發展階段，因此，跨周期調節需要把握好窗口期，精準實施宏觀調控，關注“多元聯動”的政策組合，特別是注重宏觀政策的有機銜接和相互配套，在政策實力上發揮最大組合效益，消除政策傳導中的信息衰減、效率衰減和體制衰減，構架科學合理的政策搭配和協調模式。發揮好財政政策和貨幣政策逆周期調節的平抑作用，強調財政政策貨幣政策對中長期戰略規劃、區域和產業等政策間的協調配合，將這種結構性、趨勢性的調節和短期的促進結合起來，從而促進經濟結構持續優化且保持“穩中求進”的總體態勢以應對短期周期性波動和經濟下行壓力。此外也要平衡政策規則和“相機決策”的成分：財政政策方面提高政策效能，對不同主體進行精準施策，并時刻把握國際國內雙循環大背景；貨幣政策方面保持流動性合理充裕，增強宏觀政策的自主性。

二是把握跨周期調節的服務對象。理順政策的預期傳導機制、降低不確定性，是宏觀政策跨周期調節的優勢所在。通過穩住并引導微觀主體和市場主體的預期，激活市場主體活力，以便將政策意圖清晰傳遞給市場主體，通過財政的預期傳導，保障宏觀政策的可持續性，從而降低發展不確定性。因此，宏觀政策跨周期調節需要注重宏觀政策和微觀基礎的緊密結合，重點以微觀主體或市場主體作為服務對象。從中長期視角來看，加強公眾溝通和預期管理，著力穩定市場預期，給予企業及微觀主體更大的主動權和更大的發展空間，以增強市場主體參與經濟活動的信心和熱情。同時，持續發揮積極的財政政策和穩健的貨幣政策協調作用，聚焦于實體經濟發展。第一，財政政策方面，采取精準扶持應對措施，不“大水漫灌”。加大對市場主體特別是中小微企業紓困幫扶力度。財政資金要以引導、撬動為主，幫助市場主體防范風險，而不是直接全面介入。根據國際環境變化和發展實體經濟需要，加強政策儲備，研究和適時出臺部分惠企政策到期后的接續政策，進一步加大對中小微企業的支持力度，保持經濟平穩健康發展和就業穩定。在用好已出臺惠企政策基礎上，進一步采取措施穩住市場主體、穩住就業，保持經濟運行在合理區間。第二，貨幣政策方面，運用信貸政策、結構性貨幣政策工具以及調整金融機構存款準備金率等方式，加強金融對實體經濟的支持，增強前瞻性和實效性。貨幣政策在確保應有信貸規模和保持流動性合理充裕的情況下，助力中小企業和困難行業持續恢復，助力穩定就業。未來應進一步強化金融服務實體經濟的定位，嚴防發生系統性金融風險，推進普惠金融發展，有序推動金融業向實體經濟讓利，實現實體經濟與金融業的良性循環。

三是壓實跨周期調節的政策效能。統籌做好今明兩年財政政策銜接，提升政策效能和資金效益。首先，深化預算績效管理改革，強化跨周期預算績效評價。在跨周期的宏觀政策體系下，財政政策的績效評價應更多具備長期性、全面性特征，將財政行為活動內嵌于宏觀經濟周期中的若干小周期內，并結合經濟周期的波動趨勢進行全面有效的預算績效評價，從而進一步提高宏觀調控的科學性和有效性，確保我國經濟發展中長期目標的實現。其次，關注財政支出中長期結構性問題，優化支出結構，重點保障民生和基建投資，以保障人民群眾最直接最現實的利益。在“兜牢基層‘三?！ū；久裆?、保工資、保運轉）底線”的基礎上，做好民生保障和安全生產工作，堅持鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。推進基本養老保險全國統籌，落實“三孩”生育政策，完善生育、養育、教育等政策配套措施。通過財政手段兜底保障民生，最大限度消除人民群眾的后顧之憂，能夠進一步擴大內需增長潛力，激發消費驅動的強勁經濟增長動能，更加有利于構建財政與經濟發展的良性互動格局，有利于經濟社會的長期穩定繁榮。最后，優化收入分配結構?？缰芷谡{節的實施應加強收入分配調節，加大稅收、社保、轉移支付等調節力度和精準度，充分發揮第三次分配作用，健全工資決定、合理增長和支付保障機制，合理調整最低工資標準，推動收入分配更加公平合理，促進公共服務均等化，著力增加低收入群體收入。

四是做好跨周期調節的風險管理，將穩增長與防風險作為統一目標，實現二者長期動態均衡。宏觀政策跨周期調節不僅需要儲備政策，財政方面還要提高對存量隱性債務風險的重視程度，以積極應對改革中的中長期問題。綜合考慮財政空間和財政風險，在專項債發行過程中要特別注意防范地方政府債務風險的積聚，嚴格控制地方政府債務增量。當前防范化解地方政府債務問題已成為守住我國不發生系統性風險的重要內容，而做好跨周期調節風險管理是為了在長期債務風險領域進行更加嚴格的監管約束。完善政府債務管理機制，在不突破債務限額的基礎上，重點關注政府自身財政現金流動態變化，保障國家財政可持續性發展。另外，防范基層“三?！憋L險。中央層面，重點關注地方“三?！敝С鲱A算安排、直達資金使用、債券還本付息、庫款管理等方面，強化制度建設，完善政策評估、預算審核和考核評價機制等措施，督促地方政府層層落實負好責任，有效防范風險，兜牢“三?！钡拙€。地方層面，確?！叭！敝С鲈谪斦С龅膬炏鹊匚?，禁止擠占挪用“三?！敝С?，對“三?！敝С霰Ｕ喜坏轿坏牡貐^，及時調整地方預算投資予以補足。在執行過程中，要加強監測并結合直達資金管理，時刻掌握基層執行情況。同時地方政府要及時發現處置風險，嚴格實行債務預警提示和隱性債務風險等級通報制度，確保按期償還到期債權本金和利息。

（作者為中央財經大學黨委副書記、副校長，中央財經大學財政稅務學院教授、博導）

【注：本文系國家社會科學基金重大項目“實質性減稅降費與經濟高質量發展研究”（項目編號：19ZDA070）的階段性成果】

【參考文獻】

①劉安長：《從逆周期到跨周期：財政政策調控的反思及展望》，《經濟縱橫》，2021年第3期。

②馬海濤：《靈活運用財政政策做好宏觀經濟跨周期調節》，《中國財經報》，2021年9月14日。

③蒲實：《如何正確理解宏觀政策跨周期調節》，《學習時報》，2021年8月30日。

責編/謝帥 美編/李智

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