高質量發展背景下京津冀協同發展評估與空間格局重塑

文余源,楊鈺倩

(中國人民大學 應用經濟學院,北京 100872)

一、引言

京津冀包括北京、天津、河北三省市,地域面積約21.6 萬平方公里,占全國國土面積約2.3%,2020年末地區常住人口1.1 億人,占全國總人口約7.81%,地區生產總值8.64 萬億元,占全國約8.5%。京津冀同屬京畿重地,瀕臨渤海,背靠太岳,攜攬華北、東北和西北,戰略地位十分重要。同時,京津冀地區還是我國經濟最具活力、開放程度最高、創新能力最強、吸納人口最多的地區之一,是拉動我國經濟發展的重要引擎。京津冀地緣相接、人緣相親,地域一體、文化一脈,具備良好的協同發展條件,長期以來三省市不斷探索協同發展的路徑。2014 年2 月26 日,習近平總書記在北京主持召開座談會,專題聽取京津冀協同發展工作匯報,京津冀協同發展上升為重大國家戰略。2015 年6 月,中共中央、國務院印發實施《京津冀協同發展規劃綱要》(以下簡稱《綱要》),為推進京津冀協同發展提供了基本依據和行動指南。依據《綱要》,2020 年京津冀協同發展實現中期目標,初步形成京津冀協同發展、互利共贏的新局面。黨的十九屆五中全會指出,“十四五”期間要繼續優化國土空間布局,推進區域協調發展,堅持實施區域重大戰略,構建高質量發展的國土空間布局和支撐體系。2021 年3 月發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》把“加快推動京津冀協同發展”放在“深入實施區域重大戰略”的首位,并將其列為全國“加快打造引領高質量發展的第一梯隊”。2020 年是京津冀協同發展實現中期目標的收官之年,也是我國全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的歷史節點,在經濟社會進入高質量發展階段的背景下,科學評價京津冀協同發展的成效,分析京津冀空間結構,總結發展經驗,梳理發展存在的障礙,探討進一步深入推進京津冀協同發展、重塑空間格局的路徑,對于京津冀建設世界級城市群、支撐和引領全國經濟社會發展具有重要的現實意義。

二、文獻綜述

京津冀作為我國經濟活力最強的區域之一,其經濟社會發展歷來備受學者關注,京津冀協同發展戰略實施以來,大量研究集中于探討京津冀協同發展的成效、障礙以及路徑等問題?！毒V要》的目標涵蓋經濟、基礎設施、資源環境等多個領域,因此很多研究試圖從較為全面的視角探討京津冀協同發展問題。如孫錚等評估了京津冀的經濟增長和發展質量、協同發展的實施效果,探討了京津冀協同發展的約束條件,進一步明確了“十四五”期間協同發展的重點任務;張滿銀等從經濟、社會和生態三個方面構建了京津冀協同發展評價指標體系,評估結果表明京津冀三地發展差距較大,協同發展仍需進一步加強。同時,經濟發展協同是京津冀地區協同發展的優先和重點領域,且發展成效直觀和易于測量,因而是學界關注的熱點。相關研究如欒江等使用“冰山成本模型”,揭示了京津冀區域經濟協同水平逐步提高,但依然處于較低層次的特征,并發現地方分權和產業結構差異對其一體化發展影響顯著;劉典等通過地理加權回歸模型分析表明京津冀地區經濟發展空間不均衡,經濟協同發展水平有所提升但仍屬于低水平協調模式。也有不少研究聚焦探討協同發展中的某個方面,如產業協同、創新協同、市場一體化、生態協同、基礎設施一體化等,相關研究如孫久文等、田學斌等、孫瑜康等、趙琳琳等、陳紅霞等、郭茜等、楊慧,其基本結論相似,即各領域協同發展都有提升,但依然水平不高且存在約束因素。自中共十九大以來,新發展理念和高質量發展已成為我國經濟發展的基本遵循,該視角下的京津冀協同發展研究近年來也開始受到關注。如姚鵬梳理了改革開放以來京津冀區域的發展歷程,從創新、協調、綠色、開放、共享五個方面評估發現京津冀區域各方面均實現較大的發展,但地區差距呈現擴大趨勢;許永兵等根據高質量發展內涵從經濟活力、結構優化、科技進步、基礎設施、民生改善、生態友好六個維度測算,結果表明京津兩市的經濟發展質量顯著高于河北省各市,但兩個直轄市對周邊城市輻射帶動作用并不明顯,協同發展仍需進一步加強。

空間結構是區域經濟研究中的重要內容,空間結構優化是實現區域協同或一體化發展的重點。李國平等指出,區域空間結構是“社會經濟客體在空間中相互作用所形成的空間集聚程度和集聚形態”,涵蓋了區域間社會經濟發展不平衡、空間相互作用、空間結構演變等內容。李國平等認為,區域空間結構在多重因素的影響下始終處于動態演化過程中,對經濟社會發展有重要影響,優化空間結構是推動區域發展的重要動力。京津冀地區發展不平衡,優化空間結構是實現區域協同發展和建設世界級城市群的必經之路?，F有文獻從不同視角采用各種方法分析了京津冀地區的空間結構特征和演變規律,得到的結論也有所差異。其中,引力模型的應用頻率較高,在研究中單獨使用或與其他模型或方法綜合使用。如赫勝彬等基于引力模型發現京津冀城市群呈現“兩核兩副一軸兩帶多中心”的空間結構特征;趙金麗等綜合引力模型和潛力模型研究發現京津冀城市體系空間結構更加趨于穩定,但基本架構還有待完善;王玉海等也得到了類似結論。還有部分研究認為僅使用單一指標對城市“質量”進行評價存在局限,基于修正的引力模型分析空間結構更合理。如關曉光等采用修正引力模型,研究發現京津冀內部發展不平衡問題較嚴重,城市之間的聯系強度較低;孫久文等構建了多維度指標體系,利用改進引力模型對京津冀各城市間的空間經濟聯系強度進行了測算和分析。除引力模型外,京津冀城市群空間結構研究中還采用了多中心區域密度函數、ESDA和CSDA 技術、GIS 網絡分析和社會網絡分析、城市群多層次空間結構分析算法、空間聚類、位序-規模與異速生長標度分析、地理和時間加權回歸(GTWR)、元胞自動機模擬、流空間分析等方法,所得結論盡管有差異,但對于京津冀城市發展差異大和空間結構需要調整的觀點具有一致性。此外,還有學者從產業和人口等視角分領域對京津冀空間結構進行了研究,同樣認為京津冀空間結構需要進一步優化。

從上述文獻梳理可知,學界從不同視角對京津冀協同發展及其空間結構問題進行研究。盡管考察角度和模型方法各異,結果內容也存在偏差,但對于京津冀協同發展無論是其綜合水平還是分領域的研究,都得出了一個共性結論,即京津冀協同發展各方面不斷推進的同時,也存在區域發展不平衡、京津兩個核心城市輻射帶動作用不明顯的特點,三地協同發展仍需進一步加強,空間結構亟須調整優化。近年來,高質量發展和新發展理念已成為我國經濟發展的基本取向和指導方針,如前所述,高質量發展視角下京津冀協同發展研究已引起學界關注;從高質量發展的視角審視京津冀協同發展已成為共識,但現有研究的指標體系、研究地域層級還不夠細化,傳統框架下的空間結構討論較多,而高質量發展視角下的京津冀空間格局重塑討論得比較少。因此,從高質量發展角度出發,研究京津冀協同發展進展和空間格局重塑問題,具有重要理論和現實意義。

三、京津冀協同發展評估

根據京津冀三地政府歷年工作報告和統計公報等資料,《綱要》實施以來,京津冀協同發展向縱深推進,取得顯著成效。疏解非首都功能方面,北京常住人口尤其是城六區人口呈現較大幅度下降,人口壓力得到緩解,高起點高標準高質量規劃建設北京城市副中心和雄安新區,北京環境質量逐漸改善,“大城市病”得到緩解。交通一體化方面,已基本形成多節點、網格狀的區域交通網絡,“軌道上的京津冀”加快構建,公路網絡更加完善,機場群和港口群建設取得重大進展。生態環境保護方面,協同推進生態環境聯建聯防聯治,大氣治理取得顯著成效,PM平均濃度大幅下降,生態補償機制進一步完善,區域協同立法和聯合執法實現突破。產業升級轉移方面,三地產業轉移與承接持續推進,產業結構高級化不斷提高,推動了產業布局優化,高端制造業、現代服務業發展加速,創新對產業協同的帶動作用增強。公共服務均等化方面,三地簽署多項教育、醫療合作協議和項目,《京津冀民政事業協同發展合作框架協議》推動了三地之間社會保障關系的轉移以及接續。從上述多方面看,京津冀協同發展水平在各領域都得到了顯著改善,為后續更高目標的實現奠定了基礎。為了進一步全面深入了解京津冀推進高質量協同發展面臨的態勢和問題,本文將構建京津冀高質量發展評價指標體系,對2014—2020 年京津冀13 個城市的高質量發展水平進行測度,并分析時空演變特征和制約因素,進而尋求推進京津冀高質量協同發展的對策措施。

(一)京津冀高質量發展評價指標體系構建

高質量發展旨在通過轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力,貫徹創新、協調、綠色、開放、共享五大新發展理念,實現政治、經濟、文化、社會、生態全方位更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展,最終滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。高質量發展和新發展理念既是發展的目標,也是發展的手段,二者具有同步性和一致性,高質量發展是對新發展理念的概括,新發展理念是對高質量發展的詮釋,也是實現高質量發展的必經之路。據此,本文將創新、協調、綠色、開放、共享作為高質量發展評價的指標準則層,考慮到經濟發展本底是高質量發展的基本依托,因此將經濟基本面納入準則層以反映高質量發展的物質基礎,并遵循科學性、客觀性、可操作性等原則選取指標。

1.經濟基本面即一個地區經濟發展的基本狀況與總體趨勢,是影響地區高質量發展的決定性本底因素。本文使用GDP 增長率、人均GDP、投資產出率、人均社會消費品零售總額四個指標反映經濟基本面。GDP 增長率反映了產出增長的速度,數值越大表明經濟發展的活力越強;人均GDP 即人均產出水平,反映一個地區的經濟實力;投資產出率反映單位投資對應的產出,數值越大表明投資的效率越高;人均社會消費品零售總額反映人均基本消費水平,數值越大表明人均占有的消費資料越豐富。

2.創新是發展的第一動力。創新體現在理論、制度、科技、文化等諸多方面,出于量化指標的可獲得性,研究中一般測度的是科技創新水平,較為常用的指標有R&D 經費投入強度、科技支出占財政支出的比重、萬人R&D 人員全時當量、萬人專利授權數、高技術產值比重、技術市場成交額等。由于數據限制,本文使用科學支出占地方財政一般預算內支出的比重反映創新的投入力度,該指標數值越大,表明創新投入力度越大,對科學技術發展的重視程度越高,取得創新突破的可能性越大;用科研、技術服務和地質勘查業從業人員數占從業人員總數的比重反映一個地區與科學技術相關的行業在該地區的重要程度,該指標數值越大,通常表明科學技術相關行業發展得較好,創新能力也較強;用每萬人專利授權量反映創新產出,該指標數值越大,創新產出和能力越強。

3.協調是發展的內在要求。協調要求正確處理發展中的重大關系,推動區域協調、城鄉協調、物質和精神文明協調等。研究中通常衡量一個地區的產業協調水平和城鄉協調水平。本文使用第三產業增加值占比反映產業發展的協調程度,一方面第三產業增加值占比較高很大程度上反映了經濟發展水平較高,產業結構更為高級,另一方面第三產業吸納的人口就業較多,三產占比較高更有利于人口和產業發展的協調;用城鄉居民人均可支配收入之比反映城鄉協調程度,該指標數值越大,表明城鄉居民人均可支配收入差距越大,城鄉協調水平越低;此外,使用每萬人年末城鎮登記失業人員數衡量一個地區的經濟發展和人口就業的協調程度,該指標數值越大,表明經濟發展和人口就業的協調程度越低。

4.綠色是發展的必要條件。綠色發展要求節約資源、保護環境,堅持可持續發展,走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路,建設資源節約和環境友好的兩型社會。通常使用單位GDP 能耗、單位GDP 污染排放量、工業固體廢物綜合利用率、污水處理率、空氣質量優良天數、人均綠地面積、森林覆蓋率等指標測度一個地區的綠色發展水平?？紤]到數據限制和可能的共線性問題,本文選取一般工業固體廢物綜合利用率、PM年平均濃度、污水處理率、每萬人園林綠地面積四個指標反映一個地區的綠色發展水平,除PM年平均濃度為逆向指標外,其余三個指標均為正向指標,即指標數值越大,綠色發展水平越高。

5.開放是發展的必由之路。開放發展要求順應全球化趨勢,深度融入世界經濟,豐富對外開放的內涵,提高對外開放的水平,發展更高層次的開放型經濟。研究中衡量開放發展程度使用頻率較高的指標有外貿依存度、外資依存度等。本文使用單位GDP 實際利用外資額衡量外資依存度;用單位GDP 進出口總額衡量外貿依存度;除此之外,使用單位GDP 旅游外匯收入總額衡量一個地區的對外開放與交流程度,指標數值越大表明該地區對外開放與交流程度越高。

6.共享是發展的本質要求。我國始終堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享,通過增加公共服務供給、提高教育質量和醫療水平、完善社會保障等使人民有更多獲得感。本文使用普通中學生師比反映一個地區的教育資源共享程度,該指標數值越大,表明教師資源相對不足,教育資源共享程度越低;用人均公共圖書館圖書總藏量反映地區的文化共享程度,該指標數值越大,表明文化共享程度越高;用每萬人醫院、衛生院床位數反映地區的醫療衛生資源共享程度,該指標數值越大,表明醫療衛生資源共享程度越高;用每萬人城鎮職工基本養老保險參保人數反映地區的社會保障共享程度,該指標數值越大,表明社會保障共享程度越高。

基于以上理念,本文構建的京津冀高質量發展評價指標體系如表1 所示。

表1 京津冀高質量發展評價指標體系

(二)數據處理與指數計算

本文測度2014—2020 年京津冀13 個市高質量發展指數及經濟基本面、創新、協調、綠色、開放、共享6 個分項指數。數據來自各年份中國區域經濟統計年鑒、中國城市統計年鑒、各市統計年鑒及國民經濟和社會發展統計公報等,對缺失的數據采用插值法進行補充。

由于指標的計量單位和量綱不同,不能直接進行比較和計算,需要對指標進行無量綱化處理。對越大越好的指標(正向指標),取研究范圍內所有地區該指標中數值最大者為1,最小者為0。計算公式如下:

對越小越好的指標(逆向指標),取研究范圍內所有地區該指標中數值最小者為1,最大者為0。計算公式如下:

其中,

X

代表第

i

個城市的指標經過無量綱化處理后的值,

x

為第

i

個城市該指標的原始值,

x

和

x

分別為該指標中的最大原始值和最小原始值。經過處理后,所有指標取值均在0～1,且取值越大越好。

本文認為經濟基本面、創新、協調、綠色、開放、共享6 個準則在高質量發展中具有同等地位,因此賦予相等權重,即1/6。每個準則下的指標賦予相對于該準則的相等權重,其對應權重如表1 所示。確定權重后,可以計算得出各年份各市分領域的經濟基本面、創新、協調、綠色、開放、共享指數以及綜合的高質量發展指數。

(三)京津冀高質量發展評價結果分析

1.經濟基本面指數。從京津冀13 個市經濟發展基本面來看(表2),2014—2020 年,天津、衡水、滄州、廊坊、承德、石家莊的經濟基本面指數波動下降,北京、秦皇島、唐山、張家口的經濟基本面指數實現較大幅度提高,整體上京津冀區域經濟基本面指數增長幅度不大。北京、天津、唐山經濟基本面指數較高,唐山、秦皇島和天津的差距不斷縮小,邢臺、張家口、衡水、邯鄲、承德的經濟基本面指數較低?；久孢@種局面的形成主要源于各城市原有的經濟實力差別和增長慣性,京津唐向來產業基礎厚實,產業結構和城鎮化水平都比較高,其經濟增長具有良好的支撐條件,而其他城市(特別是冀南各市)原來經濟規模偏小,高效率產業比重偏低,對經濟增長的支撐性不強。值得注意的是,天津的基本面指數盡管較高但近年來有持續下滑之勢,主要應歸因于其過去高度依賴投資拉動經濟快速增長的模式正在轉型和傳統產業占比高增長乏力。

表2 2014—2020 年京津冀13 個市經濟基本面指數

2.創新指數。從創新發展來看(表3),2014—2020 年,除邯鄲外,其余市創新指數均有所增長,表明京津冀整體上創新水平有所提高,創新指數增長幅度較大的有保定、北京、廊坊、滄州。北京創新指數遙遙領先,其次為天津,但僅在北京一半水平上徘徊,河北各市與京津兩市創新指數差距十分顯著。河北省內保定創新指數較高,邯鄲、邢臺、張家口、承德、衡水創新指數較低。京津二市聚集了大規模優勢科研機構、創新人才和眾多科技型企業,R&D 投入高,創新能力發展強勁。而河北各市科研機構少(甚至沒有一所211 工程以上的研究型高校),缺乏高層次研究人員,加之傳統行業主導的經濟結構對創新推動不力等因素,盡管由于近年來京津冀協同發展產生了一定科技輻射和產業轉移的帶動效應,但總體增長緩慢,使得其創新發展水平不高。

表3 2014—2020 年京津冀13 個市創新指數

3.協調指數。從協調發展分析(表4),七年來,北京有微小波動但維持高位,其余市協調指數均有所增長,表明京津冀整體上協調發展程度持續提升。張家口、廊坊的協調指數增長幅度較大,天津、邯鄲、秦皇島的協調指數增長幅度相對較小。北京、天津、廊坊的協調指數較高,承德、張家口的協調指數較低,與其他市差距較大,但近些年增幅較大,與其他市的差距在不斷縮小。規劃期內,各市產業結構都有不同程度的升級,各地政府把解決就業等民生問題和縮小城鄉差距作為更重要的工作任務來抓,努力提供更多的城鎮就業崗位和提高農村人口收入,各市協調發展水平也不斷提高。但由于原有基礎不同和地區差距的存在,使得各地依然有一定的差異。

表4 2014—2020 年京津冀13 個市協調指數

4.綠色指數。從綠色發展考察(表5),七年中,盡管部分城市有波動,但13 個市的綠色指數總體向好增長,表明京津冀區域綠色發展水平不斷提高。衡水、天津綠色指數增長幅度較大,邯鄲、張家口綠色指數增長幅度較小。京津冀內部,北京、秦皇島、天津的綠色指數較高,衡水、邯鄲的綠色指數相對比較低?！毒V要》實施以來,京津冀地區按照綠色發展理念執行了最嚴格的環保標準和規制,使得污染密集型行業要么綠色轉型要么向外轉移,同時大力推進植樹造林和園林綠化工程,因而整體生態環境大為改善,各地綠色發展指數不斷走高。

表5 2014—2020 年京津冀13 個市綠色指數

5.開放指數。在開放發展方面(表6),2014—2020 年,天津、北京、衡水、唐山的開放指數降低,天津和北京開放指數下降幅度最大,承德的開放指數上升幅度最大,整體上京津冀開放指數下降。北京、天津、秦皇島的開放指數較高,滄州、衡水、邢臺、邯鄲開放指數相對較低,滄州與其他市差距較大。由于產業結構和地理區位的不同,利用外資、國際貿易和國際旅游等反映開放水平的指標在各市中差異顯著,北京、天津和秦皇島三市因其中心城市或獨特區位優勢,其國際貿易和國際旅游較為發達,開放水平較高,而其他城市在上述三個方面總體相對落后。但由于京津冀七年期間經濟增速快于其開放速度,因而整體上其開放指數有下降趨勢,但并不意味著開放的停滯。

表6 2014—2020 年京津冀13 個市開放指數

6.共享指數。從共享發展視角觀察(表7),七年期間,除衡水、秦皇島、邯鄲外,其余市共享指數均實現增長,北京、保定的共享指數增長幅度較大,整體上講京津冀共享指數有所增長。經濟實力和水平是影響共享發展的決定性因素,北京經濟基礎最為雄厚,其共享指數遙遙領先且增長較快,無論是反映教育文化水平的中等教育生師比、人均藏書量還是反映醫療、社保水平的萬人床位數、萬人養老參保率,都與其他城市相差懸殊,緊隨其后的是天津、秦皇島、唐山、石家莊等,而經濟發展水平較低的衡水、邯鄲、邢臺等市其共享指數也很低且增長緩慢甚至負增長,共享發展的區際差異有擴大趨勢。

表7 2014—2020 年京津冀13 個市共享指數

7.高質量發展指數。從綜合的高質量發展指數演進態勢可知(表8),2014—2020 年,除天津外,其余市的高質量發展指數均呈增長態勢,保定的高質量發展指數增長幅度較大,邯鄲高質量發展指數增長幅度較小,整體上京津冀高質量發展水平不斷提高,表明《綱要》的實施持續推動了京津冀地區的高質量協同發展且成效明顯。但因發展階段、原有基礎、環境條件等因素的不同,城市間的差距依然顯著,北京、天津、秦皇島高質量發展指數較高,北京與其他市拉開明顯差距,衡水、邯鄲、邢臺高質量發展指數較低且增速緩慢,短期內這種差異格局仍難以改變。

表8 2014—2020 年京津冀13 個市高質量發展指數

(四)京津冀協同發展態勢評判

為了對京津冀協同發展進行量化分析,本文采用變差系數(也稱差異系數、離散系數、變異系數)衡量京津冀13 個市高質量發展以及不同維度發展的協同程度。變差系數是衡量一組數據離散程度的相對指標,其計算的是一組數據的標準差與其平均值的百分比,即

CV

表示變差系數,

S

表示標準差,

M

表示平均值。變差系數越小,表明指數的地區間相對差距越小,協同程度越高。本文根據(3)式計算京津冀高質量發展及經濟基本面、創新、協調、綠色、開放、共享發展的協同程度,并分析其演進態勢。結果如圖1 所示。

圖1 2014—2020 年京津冀區域高質量發展及其分項指數變差系數

縱向發展來看,2014—2020 年京津冀各層面的變差系數趨減即協同水平趨于提高,但各層面又有不同特點。經濟基本面和共享發展兩個分項的協同程度呈波動緩慢提高變化,高質量發展和創新、開放、協調、綠色等四個分項的協同程度都有不同程度提高,其中創新和開放二分項的協同程度提高幅度較大,但開放發展差距的縮小主要和北京、天津開放發展水平的下降有關。橫向對比來看,創新和開放發展內部差距相對較大,經濟基本面和共享發展內部差距居中,協調和綠色發展內部差距相對較小,即協同度較高。因此,京津冀協同發展仍然需要加大力度向深層次推進,尤其是創新、開放、經濟基本面、共享發展方面內部差距仍需進一步縮小。

綜上分析,2014—2020 年,京津冀區域整體高質量發展水平提高,經濟發展基本面保持穩定,創新、協調、綠色、共享發展水平均實現提高,開放發展水平相對有所下降。京津冀內部高質量發展水平大致呈現由中心向外圍遞減的態勢,中心地區的北京、天津高質量發展水平最高,北京核心地位突出并有強化之勢,中心附近的秦皇島、廊坊、保定、石家莊、唐山、滄州高質量發展水平次之,相對處于外圍地區的張家口、承德、邢臺、邯鄲、衡水高質量發展水平較低。七年來,京津冀區域內部高質量發展水平差距略有縮小,其中經濟基本面、共享發展水平差距沒有明顯縮小,創新、協調、綠色、開放發展水平差距呈縮小趨勢。盡管京津冀協同發展已經取得多項突破,但從高質量發展的角度來看,京津冀協同發展仍然有很大的提升空間,需要著力向縱深推進,在創新、開放、經濟基本面和共享發展方面尤顯迫切,需要予以更多的關注。

分領域來說:(1)經濟基本面,北京、天津、唐山等“核心”地區經濟基本面指數遠高于邢臺、邯鄲等“邊緣”地區,由于天津經濟基本面指數持續下降,北京的核心地位更加凸顯。(2)創新發展方面,邯鄲的創新發展水平下降,保定、北京、廊坊、滄州創新發展水平實現較大幅度提高,北京、天津與河北各市創新發展水平相差懸殊,北京鶴立雞群并穩步提升,天津存在波動甚至下降,與北京差距呈拉大之勢,河北省內除保定相對較高且增長較快外,其他市普遍處于較低水平徘徊且提升緩慢。(3)協調發展方面,京津冀區域內協調發展水平總體提升但呈現中部、南部、北部依次遞減的態勢,中部的北京、天津、廊坊的協調發展水平較高,但北京的協調發展水平有所趨降,北部的承德、張家口、唐山、秦皇島的協調發展水平較低。(4)綠色發展方面,各市相對差距較小,總體呈中心高、外圍低的分布格局,北京、天津、秦皇島綠色發展水平較高,向外圍依次遞減。(5)開放發展方面,呈中心-外圍相差懸殊的分布態勢,中心區北京、天津開放發展水平高但規劃期下降幅度較大,外圍區除秦皇島外,其余各市均徘徊于較低水平。(6)共享發展方面,呈“北高南低”的空間分布,北京遠高于其他市且差距有拉大趨勢。

四、京津冀空間格局重塑

高質量發展背景下,京津冀協同發展需全面、深入推進,重塑空間格局促進空間結構優化是其關鍵環節。根據前述高質量發展評估分析,目前京津冀內部各市間各方面發展水平差距仍然很大,北京的核心地位非常突出并日益增強,與其他市的差距趨于擴大,集聚和虹吸效應強勁;天津作為“雙城”中的一城,近些年發展相對緩慢,與北京的差距有漸行漸遠之勢,雙城聯動效應難以發揮;河北各市發展水平與北京、天津出現明顯斷層,由于發展差距懸殊,導致河北各市難以有效承接京津疏解或轉移的功能、產業和技術(例如,根據《2020 年全國技術市場統計年度報告》,2019 年北京流向河北的技術合同成交額僅占其流向外省市總成交額的3.7%,而同期流向長三角和珠三角的占比分別達到16.6%和15.4%)。河北發展水平相對較高的石家莊、唐山、保定由于本身能級和影響力局限對周邊市的輻射帶動能力不足;冀北的張家口、承德和冀南的邯鄲、邢臺、衡水各方面發展水平較低,吸收京津轉出產業和技術的能力差,亟需縮小與區域內其他市的差距以提高其技術和產業吸納能力?？臻g格局重塑旨在優化空間結構,發揮各地優勢,形成分工合理、聯系緊密、合作高效的區域協同發展格局。高質量發展背景下京津冀空間格局重塑應當著重從以下幾個方面切入。

(一)平衡區域空間布局

目前京津冀區域內發展落差較大,內部高質量發展水平大致呈現由中心向外圍遞減的態勢,北京、天津集聚了大量優勢資源,河北省內石家莊、唐山、保定對周邊區域的輻射帶動能力有限,因此河北長期以來發展較為緩慢。京津冀區域內應當進一步平衡空間布局,在京津雙城聯動的基礎上,沿京津、京保石、京唐秦等軸線,以疏解北京非首都功能為抓手,強化多城聯動,拓展各市間相互合作的廣度和深度,優勢互補,增強石家莊、保定、廊坊、唐山等城市的集聚吸引能力,從而逐步增強各市的輻射帶動能力,培育區域中心城市。此外,大力加強雄安新區、北京城市副中心、天津濱海新區等新興增長極的建設。雄安新區作為疏解北京非首都功能的集中承載地,高起點規劃、高標準建設,應當依靠大數據、人工智能等先進技術,發展高新技術產業、綠色產業等現代化高端產業,著力打造京津冀的重要一極,帶動周邊地區發展,緩解北京“大城市病”,縮小河北與北京、天津的差距,當前應當著力進行基礎設施建設,完善人才引進政策,打造先進的技術產業化平臺。北京城市副中心在承接中心城區功能的同時,加快金融、商務、旅游等現代服務業發展,強化對冀東部以及北部的輻射影響力。天津濱海新區應當積極推進產業升級和轉型,強化創新驅動,提高開放質量,發揮先進制造業優勢,融入國內國際雙循環,帶動天津乃至京津冀現代制造業發展和對外開放。

(二)創新發展格局重塑

創新是未來京津冀轉換增長動力、培育發展新動能的關鍵,也是應對復雜的國際形勢、建設世界級城市群的必然選擇。目前京津冀區域內部創新發展水平差距較大,北京作為國家科技創新中心,擁有大量科研院所和高等院校,集聚了大量創新資源、高科技產業和創新人才,科技創新優勢突出,天津創新發展水平居中,相比之下河北的創新發展水平與北京、天津差距明顯。河北創新發展水平較高的石家莊、保定與北京、天津之間尚且存在著相當大的差距,其他市更是相距甚遠(根據中國社會科學院2020 年發布的《中國城市競爭力報告No.18》,在全國291 個城市的科技創新競爭力排名中,北京第1 名,天津第14 名,石家莊第39 名,河北其他市在50 名甚至100 名開外)。一方面,河北創新資源不足,科研院所和高等院校相對較少,對創新人才的吸引力不強;另一方面,河北傳統產業占比較高,高技術產業發展不夠充分,創新驅動發展的模式還沒有形成。

河北與北京、天津在創新發展方面的落差既不利于創新成果轉化和技術產業化,也不利于產業結構轉型升級和區域內產業轉移,因此要改變創新發展的空間格局,縮小河北與北京、天津之間的差距。首先,以京津冀協同發展國家戰略為契機,破除體制機制障礙,加強三地之間的技術交流與合作,推動技術轉移,鼓勵北京、天津在河北各地設立高等院校分校、研發基地、技術轉化平臺等,結合當地資源稟賦和產業發展狀況因地制宜完善創新鏈和產業鏈。其次,抓住京津冀協同發展中北京疏解功能的重大機遇,河北各市加速完善人才政策,提高人才待遇,增強城市對創新人才的吸引力,促進與京津的優秀人才流動,優化人才在各市間的配置,形成有利于創新的體制機制和社會氛圍,提高全社會創新效率。最后,明確各市發展定位,優化城市創新空間格局。創新能力的增強是一個長期的過程,需要循序漸進,堅持北京作為創新中心的引領作用,各市合理分工,形成相對完整的創新鏈條、產業鏈條,從而提高科技成果的轉化效率,促進京津冀三地城市創新格局的優化重塑。

(三)綠色發展格局重塑

協同發展戰略實施以來,京津冀三地在生態建設和環境保護方面做出了巨大努力,取得了顯著成效。大氣治理方面,2014—2020 年區域PM年均濃度均呈下降趨勢,2020 年區域PM平均濃度為38 微克/立方米,比2014 年下降59%。水體治理方面,天津與河北地表水優良水體比例均實現大幅度提高,北京提前實現“十三五”國家考核的水體比例目標。區域協同立法和聯合執法實現突破,聯動工作機制和執法聯動層級不斷健全和完善。但同時應當注意到,三省市地處華北地區,存在缺水的客觀條件,人口密度相對較大,資源環境承受的壓力較大,且三地所處的工業化、城鎮化、現代化階段不同,生態環境保護意識和需求不同,治理能力也存在較大的差異,生態環境保護任重道遠。

京津冀各市綠色發展水平均有提高,并且地區差距縮小,北京、天津綠色發展水平高于河北各市,產業結構差異是一個重要原因。優化京津冀綠色發展空間布局,首先,各市要轉變發展方式,推動產業結構轉型升級,加強區域內產業協作與轉移,大力發展綠色產業,促進綠色技術的創新和推廣。其次,依據《綱要》,分區治理和保護。中部核心功能區重點治理“大城市病”,探索現代化綠色城市建設模式,有序疏解城市功能,同時注意疏解中可能產生的污染轉移問題;東部濱海發展區完善港口群建設的同時保護好自然岸線資源和海洋環境,維護濱海生態平衡;南部功能拓展區加強自然資源保護,實施鄉村污染治理和生態維護,保護好耕地資源,保障農產品供給;西北部生態涵養區承擔起京津冀協同發展的生態屏障職能,加強生態保障,發展生態農業、文化旅游產業等生態友好型經濟。最后,區域內部加強生態環境保護協作,健全跨地區生態環境保護體制機制,完善生態補償,探索生態環境保護與開發的新模式。

(四)開放發展格局重塑

開放發展既包括對外開放,也包括對內開放。在全國加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的背景下,深化對內對外開放是京津冀協同發展的重要動力。北京是全國的國際交往中心,天津是北方國際航運核心區,開放發展具有顯著優勢,應當積極融入“一帶一路”,通過擴大開放促進經濟發展和區域協同。同時,京津冀與遼寧、內蒙古、山西、河南、山東多個省區相鄰,可充分發揮地理位置優勢,加強同周邊地區的合作。作為中國三大城市群之一,京津冀還應加強與長三角、珠三角的合作,以及與港澳臺地區的交流與合作,通過內外聯動,推動協同發展邁向新的高度。從對外開放來看,根據前面計算的結果,天津、北京、衡水、唐山的開放發展水平降低,這可能與外部形勢和內部轉型有關。北京、天津、秦皇島的開放發展水平較高,而唐山、滄州兩個沿海城市對外開放水平卻較低,尤其是滄州對外開放水平在京津冀城市中墊底,因此開放優勢并沒有得到充分發揮。

優化京津冀開放發展格局。首先,要構建開放發展體系,進一步完善鐵路網、公路網,加強京津冀內部以及京津冀與其他省區的聯系與合作;推進機場群和港口群建設,以北京大興國際機場和首都國際機場為“雙樞紐”,加快完善天津濱海國際機場、石家莊正定機場以及唐山、張家口、邯鄲機場,規劃建設邢臺、滄州、康保、豐寧等新機場;津冀兩地港口錯位發展,天津港重點發展干線遠洋航線,秦皇島港、唐山港、黃驊港等港口重點發展大宗散貨等。其次,積極參與構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局,通過加強與其他省區協作,完善產業鏈條,推動市場一體化,以更高水平參與全球競爭,形成內外部循環暢通的發展局面。最后,以冬奧會為契機,推進基礎設施建設,帶動區域產業發展,打造文化旅游名片,增加國際知名度。

五、小結

本文從高質量發展的內涵出發構建了京津冀高質量發展評價指標體系,基于評價指標體系計算了京津冀13 個市2014—2020 年高質量發展指數及分項指數,結果表明:京津冀協同發展水平有所提高,但內部發展差距仍然較大,尤其是創新、開放發展方面,協同發展需加大力度向更深層次推進。京津冀內部高質量發展水平在空間上大致呈現由中心向外圍遞減的特征,京、津發展水平較高,河北各市相對落后,尤其是南部的邢臺、邯鄲、衡水等城市。京津冀空間格局重塑應當強化多城聯動,培育區域中心城市和新興增長極;破除體制機制障礙,加強三地之間的技術交流與合作,完善創新鏈和產業鏈;轉變發展方式,推動產業結構轉型升級,加強區域內產業協作與轉移,分區治理和保護生態環境,加強內部協作;完善對內對外開放,積極融入國內國際雙循環新發展格局,充分發揮各地優勢等。