政府房地產市場監管權的行使及其優化思考

董永梅

【摘要】近年來，我國政府市場監管權的行使較為活躍，尤其是對房地產行業的規范與調整。為了進一步穩定房價，引導房地產市場朝著健康、有序方向發展，國家先后實施多輪調控，頒布與實施了多項措施，產生了明顯的效果。同時，在市場監管過程中，也出現了政府權力行使錯位、越位、缺位等問題，影響了政府應有的調整功能。本文認為，應明確政府市場監管權的行使，促使權力配置清晰化、規范化，同時應全面配置政府市場監管職能，完善政府市場監管職能的內容，增強其協調性。

【關鍵詞】政府市場監管權;權力行使;權力優化;監管邊界;房地產行業

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.04.002

引言：

市場監管又稱政府監管、管制或規制，是行政監管機構對微觀經濟活動所實施的干預和控制。在經濟學上，特指政府對私人經濟部門的活動進行的某種限制或規定……從行政法角度看，政府監管一般是指政府行政機構根據法律授權，采用特殊的行政手段或準立法、準司法手段，對企業、消費者等行政相對人的行為實施直接控制的活動。市場監管事權是指法律設定的、政府為履行市場監管事務所享有的權力。在我國，市場監管事權總體上屬于行政權的范圍，為行政事權的一部分。市場監管事權分配是指市場監管事權在不同層級政府以及政府不同監管部門之間的劃分與配置，包括縱向分配和橫向分配兩個維度?？v向分配是指市場監管事權在不同層級政府之間所進行的分配，橫向分配是市場監管事權在一級政府監管部門之間的分配。

1、市場監管的范圍及其權力設定

政府的市場監管事務是由市場監管的范圍決定的。在市場經濟條件下，政府的市場監管源于市場經濟的內在需要，是對市場失靈的回應?，F代意義上的市場監管，其規范目標是克服市場失靈，實現社會福利的最大化。市場失靈既是政府監管市場的必要條件，也是界定政府市場監管范圍的依據。當然，不同的學者對構成政府監管的市場失靈的認識并不完全相同。在我國，隨著市場經濟體制的建立，市場失靈作為政府實施市場監管的必要前提成為理論共識，而且，理論上對市場失靈及其政府監管范圍的界定基本上也多采域外學者的通說。但在實踐中，市場監管的范圍和邊界還缺少清晰的劃分，市場監管權力的配置還沒有完全走出傳統體制的樊籬。計劃體制下，從事生產經營的主體都是國家投資設立的企業; 從要素資源到日用消費品全部由政府控制，按計劃配置; 企業必須按政府下達的生產計劃組織生產，所有產品都必須按政府的指令進行再分配。政府是所有經濟活動的組織者、控制者和監管者。因此，在政企關系上，所有的經濟權力全部集中于政府，政企不分、政資不分、政事不分、管監不分，政府對企業的權力沒有邊界。在政府內部，整個經濟管理采中央集權制，經濟權力高度集中于中央政府。地方政府沒有獨立的行政主體地位和專屬于自己的經濟管理事權，只能依中央政府的政令行事，且一般只行使經濟管理方面的具體事權，有關經濟計劃的制定權和資源分配權全部由中央政府壟斷。

2、從我國住房改革談起

中國的房改始于20世紀末。一場席卷全國的改革，使我國房地產市場發生了巨大的變化，老百姓的生活環境得到了極大的改善，社會住房成為時代的提醒，住房全面商品化應運而生。近年來，房地產市場一直是人們飯后的熱門話題，也是社會普遍關注的焦點。一方面，住房與人們的生活息息相關，關系到每個家庭的生活質量。另一方面，房地產市場已經成為我國的支柱產業，影響巨大。面對高企的房價，國家出臺了一系列的買入，信貸和限價政策，在取得一定成效的同時，也引發了不少問題。這說明我國房地產市場不夠成熟和完善，政府監管仍然缺乏。 近兩年來，席卷全球的新型冠肺炎疫情對我國經濟增長造成了更大的阻礙，房地產業正處于關鍵的調整期。

3、房地產市場監管的不足

明確政府市場監管的責任，必須處理好市場與政府的關系。凡是市場可以解決的問題，都應透過市場本身的規管解決，政府不應干預。面對市場存在的問題，政府應該管理什么，不應該管理什么，以及如何處理這些問題，都必須明確。 如果這些問題得不到妥善處理，政府的市場監管就會出現偏差。這將導致政府與市場關系的惡化，甚至導致市場運行的徹底失靈。在實踐中，地方政府對房地產市場的監管普遍存在三個問題，即監管的錯位，越位和缺位。

3.1房地產市場監管的錯位

市場監管的錯位體現在一些政府官員在行使監管權的過程中，濫用權力以謀求政治上的成功。最常見的形式是一些政府官員尋租和“地王”現象。 根據房地產流通時間序列的不同，中國房地產市場可分為一級市場，二級市場和三級市場。一級市場又稱土地市場，是指國家土地管理機構兼具土地所有者和土地管理者雙重身份，作為市場主體將土地使用權轉讓給土地使用者的市場。一級市場最明顯的特征是主體身份的二重性，資源的計劃性，市場的壟斷性和產權變動的單向效應。在整個一級市場中，政府占據絕對主導地位，土地用戶參與市場競爭的前提是必須受到出讓價格的限制和約束。眾所周知，房地產市場是土地市場的下游，受土地市場價格的影響很大。顯然，各級地方政府也意識到了這一點，對重要的額外土地供給一直都有嚴格的控制。

3.2房地產市場監管的越位

在市場經濟條件下，為了更好地理解政府的職能，必須明確政府與市場的關系和界限。北京大學經濟學家張維英教授曾說過：“良好的市場經濟是指政府回歸政府，市場回歸市場?！?這是迄今為止政府與市場關系最清晰的表現。政府在處理與市場的關系時，必須將權力下放給市場，而市場本身能解決的問題，則應交由市場處理。如何充分發揮“無形之手”和“有形之手”的作用，將二者有機結合起來，更好地為市場經濟服務，是政府必須解決的難題。但在實踐中，個別地方政府并沒有充分發揮市場調節機制，反而違反了市場規律，還在干預市場所能解決的問題。對于國家出臺的房地產調控政策，如果有利于地方GDP增長，體現政策成果，大多數地方政府都會積極配合。反之，如果觸及地方政府權益，影響地方財政收入，多數會被地方政府被動拒絕。了維護自身利益，許多地方政府采取了各種措施來保障房地產市場的運行，如：房地產市場建設，房地產市場建設，房地產市場建設，房地產市場建設，房地產市場建設，房地產市場建設，房地產市場建設等。如購置房屋和安置房屋，并為購置房屋提供補貼。

3.3房地產市場監管的缺位

房地產市場作為一種特殊的商品市場，是違法行為的多發場所，需要政府通過強制手段進行調控。同時，房地產市場關系到國計民生，其管理體現了政府的公共職能。為了確保中低收入群體有居所，政府長期堅持民生項目。但是，地方政府在執行具體政策時，往往與國家法律，法規和政策文件相矛盾，表現為政府在法定期限內不作為。造成監管缺位的原因是多方面的，其中兩個是最重要的。首先，注意力不夠。政府相關部門人員由于職業能力和專業水平的限制，或出于自身利益的考慮，對出現的問題顯然不夠重視。第二，政治現象嚴重。由于政府機關數量多，分工不明確，部門間信息共享明顯缺失，執法過程中相互回避的現象頻繁發生 這些問題會嚴重影響工作效率。

4、政府監管對策與路徑選擇

4.1探討二元體系的市場監管模式

目前，美國是世界上實施雙重市場監管模式最成功的國家。美國的經濟體制和政治體制都高度發達，采用市場經濟體制，賦予地方政府一定程度的自治權。 各級政府在對房地產市場的監督管理中，分工有序，各司其職。其中，聯邦政府負責宏觀調控政策的發布，實施和監督，住房稅的征管由州政府等地方政府進行。 州政府權力充分行使，是住房監管的核心。芝加哥大學教授著名經濟學家貝克爾指出，美國房地產業體現了“大市場，小政府”的理念。以美國為代表的雙重市場監管模式具有以下特點：

其一，房地產金融系統完善。與世界其他國家不同，美國的住房信貸援助政策具有鮮明的特點，其形式為 ：在各州政府的統一支持下，整個美國的房地產金融市場被分為三個等級——一級市場為各種形式多樣的私營金融機構，如商業銀行、住房抵押銀行、貸款協會等 ;二級市場即證券化市場，主要是聯邦住宅貸款抵押公司、州級住房抵押協會、聯邦金融抵押協會等金融機構，這類市場最大的特征是集中將抵押貸款證券化 ;三級市場即保險市場，目前在美國房地產金融體系中，保險市場的地位逐年上升，發揮著越來越重要的作用，逐步成為核心成員。

其二，房地產稅收政策靈活多樣。美國的家庭住房信息系統十分完善，覆蓋方方面面，例如家庭成員的姓名、職業、收入及人均住房情況等，這些信息有助于相關機構了解不同群體的住房需求，并采取相應的改進措施，同時也為房地產開發商選擇房屋結構及房屋類型提供重要參考。在此基礎上，美國各級政府也會根據不同家庭的情況，采取一系列有針對性的稅收惠民措施，包括延期繳稅、免征稅款、減征稅款等。

其三，房地產供應呈現多元化。政府將管轄范圍內的居民按照收入劃分為三個階層，即高收入階層、中收入階層和低收入階層。對于不同收入人群，住房供應措施差異較大。高收入階層不需要政府提供支持與幫助，完全依靠市場解決住房問題。中收入階層無法僅依靠市場解決住房問題，必須借助政府的力量，依靠貼息貸款等。低收入階層必須借助政府的支持與幫助，如獲得只租不售的廉租房，政府象征性地收取部分租金，類似于我國的保障性住房。上述三類群體同時享有一些優惠政策，如貼息貸款、租房補貼等。

4.2重新界定政府在市場監管中的角色

2003 年以來，面對全國各地房價日益高漲的情況，國家先后啟動多輪調控，出臺了多項措施，對于穩定房價、抑制炒房起到了積極作用。然而，這仍然沒有從根本上解決我國房價增長過快、嚴重超出居民收入增速的問題。探求原因不難發現，地方政府在市場監管中定位不清晰，沒有充分發揮引領、指導、規范與服務的功能。因此，有必要對政府在房地產市場監管過程中的地位、角色與職能作清晰的界定?？梢越梃b美國的做法，全方位構建三位一體的監管體系，經濟監管、行政監管與法律監管三者有機協調。具體而言，政府在房地產市場監管中要扮演好以下角色：

其一，有效供給者。國家層面與地方層面，在住房供給角度所行使的職能有所差異。一般而言，國家履行的是宏觀調控職能，地方政府的任務更多的是政策細化與微觀指導。

其二，風險監管者。地方政府既要加強自身管控，切斷與各大地產商的利益鏈條，避免官商勾結損害人民合法權益，也要加強自身監督管理的職能，對房地產行業的風險提示與預警加以規范，嚴防房地產泡沫的出現與擴大，真正做好房地產風險的管控。

其三，管理執行者。政府應當抓緊推進政府職能轉變，將權力型政府轉變成服務型政府，不斷改進工作作風，增強服務意識。一方面，堅決執行國家有關規定，凈化房地產市場環境，為地產開發商有序競爭提供保障;另一方面，體現全心全意為人民服務宗旨，保障中低收入人群能居有其屋。

其四，體制維護者。地方政府應該堅決貫徹國家的調控政策，結合地方房地產市場的實際情況和問題，積極作為，保證住房保障事業健康有序發展。

4.3優化政府市場監管職能的內容

為了更好地解決市場監管過程中存在的問題，政府應當著重做好四個方面的工作 ：構建房地產金融監管體系，確保土地合理利用與開發，健全保障性住房監管機制，建立市場監管問責制度。

4.3.1構建房地產金融監管體系

“房地產問題的本質是金融，無論是開發商建房還是購房者買房，都離不開金融支持”，這已是地方各級金融機構的共識。房地產相關的貸款包括房地產信貸與個人購房按揭貸款。房地產與金融市場這種互利共生的關系在一定程度上增加了金融風險發生的概率。因此，有必要對金融體系加強監督與管理。

4.3.2確保土地合理利用開發

土地資源作為人們生存與發展的基礎，已經被我國憲法、法律納入保護范圍。近年來，城市土地需求量越來越大，而可供開發利用的土地資源卻越來越緊張。為了保障土地資源的充分利用，保證政府土地監督與管理職能的充分履行，筆者建議如下：

其一，重新布局城市規劃。各級政府應當全面布局城市規劃，對于不合理的規劃用地，要嚴厲打擊與調整。在摸清供給總量與用地總量的基礎上，全面布局城市規劃用地。對于北京、上海等一線城市，要采取兩個步驟 ：一是適當增加土地供應，尤其是保證住宅用地占比有所提升。二是提高土地利用效率，改變核心城市土地利用率不高的現狀。

其二，確保住房用地的供給。關于住房用地供給，主要涉及兩類住房。一是保障性住房，對于這一類要優先予以保證，相關部門應予以監督，確保其落實到位。二是商品住房，要嚴格規范與要求，包括對土地出讓價格、土地合同、競買流程、競買人資質等進行審查，從而保證土地的招標、拍賣、掛牌和協議交易能夠公平、公正、公開地進行。

其三，嚴格規范土地使用。對于土地管理，必須嚴格規范、嚴格管理，嚴肅查處各類違法、違規使用土地的行為。對于宏觀調控的“死角”領域，如學校、軍隊等，應加大監督與管理力度。

結語：

市場監管權力分配從中央集權走向中央與地方的分權、從行政分權走向法律分權的改革是一個系統工程。首先，市場監管權力縱向分配改革受制于整個行政事權縱向分配改革，如果沒有整個行政事權縱向分配的改革，市場監管事權縱向分配的改革難有實質性突破，甚至有可能重回傳統的行政分權模式下。其次，縱向分權的改革需要建立與事權、支出責任相適應的財政收入分配制度。市場監管事權下放，也就意味著地方政府會承擔更多的財政支出責任。因此，隨著監管事權縱向分配的改革，應當改革財政收入分配體制。以支出責任為依據，在中央政府與地方政府之間建立財政收入的合理分配體制。再次，法律分權還涉及央地立法權分配制度的改革。

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