我國生態旅游法制建設研究

李鑫

【摘 要】 本文對我國現行的生態旅游法律制度進行梳理并分析了所顯現立法較為分散、條文原則性大于實用性、監督管理制度落后等突出問題。在此基礎上提出構建我國生態法律體系、加強旅游生態環境執法力度、構建國家公園建設法律制度以及加強保護宣傳力度和提高民眾守法意識的生態旅游法律制度完善的對策。

【關鍵詞】 生態旅游;現狀;對策;法制建設

【中圖分類號】 D922.68 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2096-4102（2022）01-0070-03

隨著我國經濟的不斷增長，科學技術的進步和社會向前發展，生活環境和生活質量都不斷提高，休閑旅游方式成為了時下老百姓選擇的新時尚，大多數旅游者對于回歸大自然、欣賞大自然的需求與日俱增。因此，加強生態旅游法制建設就具有非常重要的價值。

一、我國生態旅游法治現狀分析

我國生態旅游的發展較晚，不管是旅游從業人員，還是旅游活動參與者亦或是研究人員來說，對于旅游整體框架還存在著諸多方面的理解偏差和不足。筆者認為主要表現在以下幾個方面：

（一）立法較為分散、專業程度不夠高

《旅游法》作為我國旅游業發展最基本的法律保障，在其第13條、第19條、第42條中明確了旅游行業發展的基本規則，確立了在保護旅游資源、保護生態環境的大前提下，更好實現旅游業發展的經濟效益、社會效益、文化效益和生態效益。

《環境保護法》在其第2條、第14條、第19條以及第20條中將森林、草原、濕地、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區等明確規定了如何對其進行保護。

《全國生態旅游發展規劃（2016-2025）》[發改社會（2016）1831號]，在此《規劃》中，明確規定了全國生態旅游發展的指導思想、基本原則、發展目標、總體布局、重點任務，提出了六個方面的配套體系建設任務，并就實施保障作了具體安排。

可以看出，我國的生態旅游法律體系中，規定散制于各個部門法中，相關內容較為單一，不少是一些條例、辦法，立法層次較低，立法碎片化，生態和旅游融合不是十分緊密。對于旅游經營者、旅游從業人員、旅游者的責任和義務規范不是很專業、系統。

（二）法律規范原則化較強

目前我國有關生態旅游立法中，更多是一些原則化、制度化較強的法律條文，例如《旅游法》第十三條規定“旅游者在旅游活動中應當遵守社會公共秩序和社會公德，尊重當地的風俗習慣、文化傳統和宗教信仰，愛護旅游資源，保護生態環境，遵守旅游文明行為規范?！薄渡轿魇÷糜螚l例》第十一條中規定開發利用旅游資源應當遵循規劃先行、保護優先、有序開發、合理利用的原則?？h級以上人民政府應當對本行政區域旅游資源進行普查、評估，建立旅游資源數據庫，為旅游資源的保護、開發和利用提供依據。這些法律規范沒有形成一個科學、完備的體系，使大家在執法中常常處于被動狀態，實踐中往往與當地的經濟相碰撞，這時，就只有乖乖地讓位于地方經濟的發展，無法發揮出法律調整社會的作用。

（三）生態旅游發展與生態文明、生態保護融合較差

隨著我國經濟不斷發展，環境污染、資源短缺等問題使可持續發展陷入了困境。生態旅游景區商業化、城市化發展越來越嚴重，景區內開山炸石、砍樹毀林、水土流失嚴重從而破壞景區的完整性。例如，有些景區在名山上修建索道要安裝電器設備時，違規鋪建大理石地面使周圍的生態環境遭到破壞;景區周邊不斷興建農家樂、休閑度假中心，進而產生更多的生活垃圾、污水、廢物等破壞環境;更有甚者在自然保護區內建電廠、建別墅等。

另外，從我國目前生態旅游發展的現狀來看，不管是旅游的從業人員、旅游管理人員，還是旅游者都存在著一種理念：認為在開發生態旅游景區時必然會引起該地區環境污染、水質污染、大氣污染的生態破壞，打破當地的生態平衡，所以出現了在發展生態旅游產業時過于謹慎小心，將環境保護過分提倡和推崇，對于生態旅游景區發展標準制定過于嚴苛，使得生態旅游景區在開發初期就面臨局限較多，裹不足前。

（四）管理機關權責劃分、監督管理不明確

我們并沒有專門對生態旅游管理的行政部門，常常是由自然保護區或者是風景名勝區主管部門設立一個機構來進行管理，雖然是管理機構，但管理權相對較低，沒有足夠的重視。從我國景區運行實際來看，主要是多個政府部門共同管理，管理內容和重心又大不相同，使得我國目前生態管理呈現缺乏統一領導、管理方式混亂、管理力度較低的突出問題。因為沒有明確的權責劃分，當出現違法行為，需要作出罰款或者其他處罰時，各個部門會以自己的管理角度介入，而在需要各職能部門履行義務時又會出現消極不作為的現象。

正因為對管理體制沒有明確的規定，相對較為混亂，致使監督管理力度不夠，沒有行之有效的監督管理手段，行政管理主體機關便會出現忽略職責的問題，無論是“不作為”還是“亂作為”都會對我國生態旅游健康發展造成影響，甚至對旅游資源、經營開發等方面帶來負面效應。

另外，各個職能部門目前仍沒有建立起相關的監督問責機制，或者未能夠形成各職能部門互相監督制約的機制，從而致使對于生態環境的保護不夠重視，造成監管不到位的情況時有發生，使得旅游生態環境遭到破壞。

二、我國生態旅游法律制度完善對策

眾所周知，生態旅游的可持續健康發展離不開強有力的法律保障制度。從我國目前發展來看，完善生態旅游法律制度首先要立足于我國的實際國情，同時一些發展生態旅游較早較好國家的先進經驗值得我們去學習和借鑒。

（一）構建我國生態法律體系

1.盡快制定頒布《生態旅游法》

目前我國一些學者已經提出盡快制定頒布《生態旅游法》，作為指導生態旅游產業規范化、制度化、可持續發展的基本法律制度。從生態旅游在我國的發展情況來看，法律研究不是很透徹，還存在許多有爭議的領域，所以應在完善修訂《旅游法》時，增加專門的章節規定生態法律制度，將生態旅游發展的基本原則、管理制度、主體權利義務、監督管理、相關權責等方面加以規范。通過填補空白，進一步完善法律體系，滿足人民優美生態環境的需求，回應人民美好生活的期盼。

2.制定國家層面法制標準

在逐步對我國生態立法時，應當要全面從生態可持續發展、環境保護、資源保護等諸多方面進行考量。例如在立法中應當設立生態旅游標準制度。目前我國各省市自治區正在如火如荼對當地的旅游景區掛牌生態旅游示范區、生態旅游景區等，各有各的參照標準，沒有統一的評選標準。

從2021年五一假期開始，我國旅游景區全面實施門票預約制，將流量管控關口前置，引導游客有序進入、錯峰游覽。例如通過山西旅游大數據，建立了覆蓋全省主要旅游景區游客流量動態監督平臺，統計景區游客接待人數實時變化，分析當前游客數量、入園時長及停留時長進行客流分析。根據《景區最大承載量核定導則》的要求，應當在所有景區都建立突發應急響應機制，這樣可以對旅游者在景區流量進行實時監控，適當進行分流，避免人群過于集中而帶來不必要的麻煩和不良后果。政府也應當將生態旅游指標納入到景區的常規考核當中。

（二）加強旅游生態環境執法監管

在2020年最高法工作報告中，全國首例故意損毀自然遺跡入刑的案件引起廣泛熱議，對于嚴肅追究損毀三清山巨蟒峰等破壞生態環境工作人員的法律責任，這是我國以“故意損毀名勝古跡罪”首次入刑，同時也是檢察機關首次以破壞生態環境民事公益提起訴訟。刑法懲戒與民事賠償雙管齊下，充分體現出我國對于生態保護司法理念是最嚴格、最嚴密、零容忍的。從“巨蟒峰損毀案”中我們應當提出警示“珍惜生態環境”，同時作為景區的管理人員，也要加強管理監督，把損毀生態環境資源消除在萌芽狀態。為此，必須進一步完善生態旅游法制建設。

1.加強對旅游生態環境執法力度

立法為源、執法為本。處理制定完善的生態旅游法律制度使其有法可依，可加強旅游生態環境方面的執法力度。要重視補齊短板，提升治理能力，狠抓落地見效。筆者認為，首先要依法建立專門執法機構，加強對旅游生態環境的宏觀調控，例如對景區進行科學調度，建立健全預警機制，監測景區正常運行。其次，應當建立一支旅游執法隊伍，通過專業知識技能的培訓，定期考評來提高執法人員對此工作的重視程度，將考評不合格人員清除出隊伍，始終保持執法人員的工作態度和專業的職業技能水平。

2.加強對旅游生態環境執法監管

從我國實際情況來看，目前對于生態旅游環境進行監管的模式是“多頭式管理”，這樣的弊端顯而易見。在生態旅游發展較為成熟的國家中，美國通過設立管理局對國家公園的整體運行進行監管，將管理權與經營權相分離;澳大利亞的監管模式是以政府指導為主體，與非政府組織共建，并將管理部門獨立出來。筆者認為，借鑒西方發達國家的先進經驗，我國可以走出一條新路子：由風景名勝區、自然保護區、森林公園等最大限度地保證生態旅游資源。景區和文化、旅游行政部門成立統一管理、統一執法的部門，對生態旅游資源進行實時監管，旅游生態環境監管部門不得參與任何經營活動，這樣才能更好地管理、保護好生態旅游環境。

（三）構建國家公園建設法律制度

許多國家的國家公園制度已經較為成熟，我國于2013年開始啟動試點工作，然而在建立試點時，應當立法先行，沒有法律法規的制度引領，我國的國家公園將面臨無后盾、無強制力的窘境，我國可以效仿發展較為完備的美國、澳大利亞、日本等國，由全國人大制定并頒布國家公園基本法，各省市自治區依據自身特點制定政府規章，在基本法中應當明確規定，各級政府職能部門的權限，明確劃分環境保護經濟發展相關人員管理的部門職責，建立中央與地方的協調管理體系。包括職責、監督、監管、處罰、法律責任等相關問題。其最主要的是要建立和完善監管體制，生態旅游景區一旦上升為國家公園，必須有更為嚴格的標準來衡量，針對不同地域的特點制定相關標準，并嚴格按照標準進行考核，除此以外，還要制定嚴格的法律責任，明確法定程序，依法嚴格監督管理，避免職權濫用、權力濫用的行為。

（四）加強保護宣傳力度，提高民眾守法意識

目前，我國國家層面已經意識到，對于生態旅游環境的保護是其可持續發展的重要環節，我們可以借鑒澳大利亞、美國在生態環境保護方面的成功經驗，例如澳大利亞國家規定，青少年每年要到國家公園的教育中心參與保護自然環境的教育;旅行社要求導游向游客灌輸保護環境的理念;國家擁有大批這方面的專業人士為國家公園等生態環境提供技術支撐。結合我國生態旅游發展的現狀，可以在景區內安排能夠讓公民參與的方式來宣傳保護生態環境的重要性，在全民中牢固樹立正確的生態文明理念，提高全民守法的意識，促進我國生態旅游可持續發展的遠景目標。

從近些年生態旅游發展現狀來分析，許多景區在追求經濟效益的同時，以生態環境作為代價。我們在付出慘痛代價后，應當清醒認識到，生態旅游的發展必須以生態環境保護為前提，踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，確保生態旅游可持續發展，就必須讓每一位公民牢固樹立社會主義生態文明觀，提高環境保護意識，加大立法力度，推進經濟高質量發展。

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