丹江口水庫水流產權確權試點探索

潘惠　童梅

摘要：水流產權確權是加快推進生態文明建設的重要內容。作為水利部和原國土資源部確定的全國水流產權確權6個試點之一的丹江口水庫水流產權確權試點，其主要任務是對丹江口水庫水生態空間進行劃界確權，著力探索解決水流產權所有權人職責不明確、權益不落實、使用權的歸屬和權利義務不清晰等問題。試點過程中，構建了水庫水域、岸線等水生態空間確權技術體系，重點開展了“調”“劃”“確”“登”“管”等5項工作;利用丹江口水庫建設征地移民調查成果，全面調查并劃定了庫區管理范圍水域、岸線等水生態空間;開展了水生態空間確權登記，搭建了聯合監管平臺，建立并強化了管理制度與監管措施。研究成果可為加強庫區的保護與利用，探索建立歸屬清晰、權責明確、監管有效的水流產權制度，全面開展水流產權確權提供經驗與借鑒。

關鍵詞：水生態空間; 水流產權; 確權登記; 自然資源資產產權制度; 丹江口水庫

中圖法分類號： TV213.4

文獻標志碼： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2022.02.009

0引 言

丹江口水庫是南水北調中線工程水源地，位于漢江上游的下段，地處鄂西北、豫西南交界處的大巴山、秦嶺與江漢平原過渡地帶，屬丘陵盆地型水庫。丹江口水庫壩址位于漢江與其支流丹江匯合口下游800 m處的湖北省丹江口市，控制流域面積9.52萬km2，多年平均入庫水量387.8億m3。開展水流產權確權試點是落實《生態文明體制改革總體方案》的重要舉措。作為南水北調中線工程水源地，如何保護好管理好丹江口水庫，已成為各方關注的焦點。為加強“一庫清水”的保護和監管，開展丹江口水庫水流產權確權工作非常必要且迫切。按照中央全面深化改革工作有關要求，由水利部、原國土資源部牽頭，會同有關部委和地方人民政府開展水流產權確權試點工作。2016年11月，水利部、原國土資源部聯合印發了《水流產權確權試點方案》（水規計〔2016〕397號），并在全國選擇了6個地區開展水流產權確權試點，以探索水流產權確權的路徑和方法，界定權利人的責權范圍和內容，著力解決所有權邊界模糊，使用權歸屬不清，水資源和水生態空間保護難、監管難等問題。其中，丹江口水庫作為唯一一個水庫型試點，地跨湖北、河南2省6縣（市、區）。水資源管理涉及中央和地方多級政府，涉及水利、國土、林業、農業等多個部門。此次試點為全國大中型水庫全面開展水流產權確權、完善自然資源資產產權制度提供經驗和借鑒。

1關于水流產權確權

《水流產權確權試點方案》提出：水流產權確權主要是確定水域、岸線等水生態空間范圍，分清水資源所有權、使用權及使用量，明晰水流產權的所有權人職責和權益、使用權的歸屬關系和權利義務[1]。開展水流產權確權，是健全自然資源資產產權制度的必然要求，對轉變發展方式、倒逼產業結構調整、節約集約利用資源以及保護水生態空間具有重要的促進作用，對完善現代水治理體系具有重要意義[2]。按照中央全面深化改革工作有關要求，由水利部、原國土資源部牽頭，會同長江水利委員會，開展了丹江口水庫水流產權確權試點工作。試點工作有助于解決丹江口水庫水生態空間保護難和監管難的問題。

2試點工作

2.1技術路徑與技術體系

試點工作以“實地查勘調研、實調成果分析、共享平臺建設”為路徑，開展了“全過程、系統化、平臺化”

的開創工作，構建了水庫水域、岸線等水生態空間確權技術體系，如圖1所示。內容包括“調”“劃”“確”“登”“管”，即水域、岸線等水生態空間調查技術、范圍劃定方法、確權登記內容及要求、水庫水域岸線保護管理制度等;還創新水流產權確權制度設計，提出了多項

水生態空間產權確權關鍵技術，相關研究成果已應用于丹江口水庫管理保護。

（1） 構建了丹江口水庫水流產權確權技術體系。以丹江口水庫為研究對象，充分考慮水流特點和功能屬性，研究提出了水庫水流產權確權內涵，構建了丹江口水庫水流產權確權技術體系，從而順利推進了丹江口水流產權確權工作。

（2） “調”，即全面調查丹江口水庫管理范圍內水域、岸線等水生態空間的基本情況。丹江口水庫涉及范圍廣，情況復雜，采用文獻分析與實地調查相結合的方法進行了全面調查。調查工作主要包括基礎資料收集整理，水域、岸線基本情況調查，岸線利用現狀與分析等，為開展丹江口水庫水域、岸線等水生態空間確權工作奠定了基礎。

（3） “劃”，即劃定丹江口水庫水域、岸線等水生態空間范圍。結合水域、岸線調查結果，采用全面調查、對比分析、征求意見等方法，劃定丹江口水庫水域、岸線等水生態空間范圍，明確地理坐標，設立界樁、標示牌，并由庫區各縣級以上人民政府分別發布劃界成果公告。

（4） “確”“登”，即開展試點范圍內的水域、岸線等水生態空間確權登記工作。項目充分利用已有基礎底圖資料和專題信息資料，開展水生態空間確權登記工作，依據劃定的水域、岸線等水生態空間范圍，明確其所有權和功能定位，按照自然資源統一確權登記的有關規定，實施丹江口水庫水流產權的確權登記（首次登記）。

（5） “管”，即建立丹江口水庫聯合監管機制，逐步建立完善水域、岸線等水生態空間管理制度。建立水域、岸線用途管制制度和有償使用制度，完善水域、岸線水生態空間的監管，維護水域、岸線空間和生態安全。

2.2水域和岸線利用現狀調查

2.2.1基礎資料

（1） 1∶5 000地形圖矢量化處理。采用0.5～0.8 m地面分辨率的丹江口庫區多光譜衛星影像資料，對正射影像圖進行處理，并矢量化處理征地移民調查時2002年的丹江口水庫1∶5 000地形圖，通過拼接和格式轉換，建立1∶5 000數字高程模型，搭建工作平臺。

（2） 丹江口水庫建設征地永久界樁測設。為滿足丹江口庫區移民搬遷、庫底清理、水庫運行管理及國土部門土地勘界的需要，2012年8月至2013年2月，按照原國務院南水北調辦部署，南水北調中線水源有限責任公司（簡稱水源公司）組織開展了丹江口水庫建設征地永久界樁測設工作，共測設征地界樁15 825個、水位標志牌24個。

（3） 2017年衛星影像資料。為便于試點工作開展，長江設計院在2017年4月購買了覆蓋丹江口水庫及庫周分辨率達0.5～0.8 m的全色多光譜衛星影像，并利用1∶5 000地形圖矢量化成果，建立了數字高程模型，對衛片進行數字微分糾正、數字鑲嵌，形成了1∶5 000數字正射影像圖。

（4） 原國土資源部批復的建設用地圖件以及供地圖件、各類管控資料等。

2.2.2調查方法

采用文獻分析與實地調查相結合的方法，充分運用RS、GIS技術，廣泛征求地方政府及相關部門的意見，全面完成丹江口水庫水域、岸線調查工作。

2.2.3調查范圍

丹江口水庫水域、岸線基本情況調查范圍包括丹江口水庫水域（含消落區）、孤島及岸線，其中：水域為庫周兩岸170 m高程土地征收線以內的區域（由170 m高程土地征收線以下水域和170 m高程土地征收線以上的庫內孤島組成）;岸線為庫周170 m高程土地征收線（臨水邊界線）以上至172.2 m設計洪水位（外緣邊界線）之間的帶狀區域。

2.2.4主要成果

完成了《丹江口水庫水域、岸線基本情況調查報告》。調查范圍總面積1 099.34 km2，丹江口水庫水域面積1 058.16 km2（含孤島6.21km2），岸線總長4 438.28 km（臨水邊界線4 269.18 km，孤島岸線169.10 km）;丹江口水庫水質維持在Ⅱ類（總氮不參評）;在水域范圍內，共有生態修復、地災治理、回填造地、堤防、碼頭、取排水口等各類涉水項目1 006個，占用水域面積5 271.637 hm2（79 074.56畝）;占用岸線的建設項目766個，占用岸線長度471.65 km。

2.3劃定水生態空間范圍

2.3.1劃定方法

以1∶5 000地形圖、衛星影像圖等作為工作底圖，以2016年原國土資源部批復的丹江口水庫工程建設用地線為基礎，采用全面調查、對比分析、征求意見等方法，系統分析了歷史原因形成的不同邊界及各自用途、內涵及差異，劃定水生態空間范圍線。

2.3.2主要成果

（1） 編制《丹江口水庫邊界線專題分析報告》《丹江口水庫水域、岸線等水生態空間范圍劃界工作方案》。對不同建設階段170 m正常蓄水位設計土地征收線呈現一定差異性進行深入調查、分析和比對，結合水域、岸線調查結果，確定以2016年原國土資源部批復的丹江口水庫正常蓄水位170 m設計土地征收線為水域、岸線等水生態空間范圍的邊界線。

（2） 編制《丹江口水庫水域、岸線等水生態空間范圍劃界成果報告》，并配合地方人民政府發布水生態空間范圍劃界成果公告。根據劃界成果，于2018年10～11月，丹江口庫區6個縣（市、區）人民政府陸續發布了水生態空間范圍劃界成果公告。劃界成果公告中河南省淅川縣和湖北省十堰市丹江口市、武當山特區、鄖陽區、鄖西縣、張灣區水生態空間面積分別為49 844.348 hm2（747 665.22畝）、37 524.327? hm2（562 864.91畝）、

2 573.633 hm2（38 604.49畝）、14 732.533 hm2（220 987.99畝）、644.668 hm2（9 670.02畝）、597.938 hm2（8 969.08畝），共計

10.592萬 hm2（158.88萬畝）。

（3） 實施了界樁和標識牌的測設、修復和增設工作。在丹江口水庫建設征地永久界樁的基礎上（征地界樁15 188座，水位標示牌24座），開展了永久界樁的普查，統計了損毀和需加固處理界樁的分布和數量，修復損毀界樁和標志牌，增設界樁100座，水生態空間標示牌465個。

2.4完成水域、岸線等水生態空間確權登記

2.4.1工作方法

依據《自然資源統一確權登記辦法（試行）》要求，充分利用已有基礎底圖資料和專題信息資料，開展水生態空間確權登記工作。結合水庫實際，確權工作按編制工作方案、劃定確權登記范圍線、申請登記、發布通告、開展調查、成果審核、發布公告、登簿確認等開展。

2.4.2確權單元

試點工作明確了登記單元與登記機構。統籌考慮水生態空間的完整性和有利于庫區經濟社會穩定，確定確權登記以縣級行政區為界，分為6個登記單元，由縣級不動產登記機構按照職責范圍，負責對本轄區內涉及的水域水生態空間進行確權登記。

2.4.3主要成果

（1） 制定了水域、岸線等水生態空間范圍確權登記技術標準，即《丹江口水庫水域、岸線等水生態空間確權登記工作方案》并印發執行。對確權工作依據、目標、單元、原則、范圍、內容、方法、步驟以及工作保障等各個環節做出了具體明確安排，統一了技術路線，保證了水生態空間權屬確認工作順利開展。根據實際工作情況，水生態空間范圍線內對土地權屬達成共識的面積10.26萬hm2（153.94萬畝），約占水生態空間總面積的97%，未達成共識的約0.329萬hm2（4.94萬畝）。

（2） 對丹江口水庫水流產權進行首次確權登記。依據劃定的水域、岸線等水生態空間范圍，明確其所有權和功能定位，按照自然資源確權登記的統一規定，實施確權登記。截至2019年3月，涉及的6縣（市、區）已完成丹江口水庫自然資源首次登記上簿工作。

2.5劃定水生態功能分區

岸線功能劃分情況如表1所列。

（1） 水域功能分區。丹江口水庫是南水北調中線工程水源地，為保護和改善庫區水環境，防治水質污染，保證水質安全，水庫水域不再另行劃分新的功能區，按照飲用水水源保護區進行分區管理，提出管理要求及措施。

（2） 岸線功能分區。綜合考慮丹江口水庫的自然屬性、生態環境屬性、經濟社會屬性，統籌水資源開發利用和生態環境保護目標要求，以及未來經濟社會發展需求，對岸段功能進行了定位，共劃定岸線保護區、保留區和控制利用區543個，劃定岸線面積41.18 km2。

2.6建立水生態空間保護和管理制度

制定水生態空間監管措施是水流產權確權的重要工作內容。試點工作中探索建立了丹江口水庫聯合監管機制，完善了水域、岸線等水生態空間管理制度。

（1） 編制了《丹江口水庫水域岸線保護管理方案》，提出了水域（消落區）、岸線保護利用規劃，明確了限制進入類型，合理劃定岸線功能區，為今后管理和保護丹江口水庫提供了制度依據。為強化部門間的信息共享和協調聯動，試點工作探索建立了有效的監管機制，處理水流產權確權工作中的各類問題，積累了丹江口水庫水域、岸線等水生態空間管理的經驗。

（2） 編制了《丹江口水庫自然資源保護協調機制》《丹江口水庫自然資源保護考核制度》等一系列加強水生態空間監管的工作機制和制度，并已印發試行，構建了責任明確、協調有序、監管嚴格、保護有力的水庫保護管理長效機制，為統籌水庫自然資源和工程管理與保護，實現“一庫清水”目標提供了制度保障[3]。

2.7創建數據共享平臺及水流產權“一張圖”

數據共享平臺整合了2017年度庫周約3 000 km2的多光譜衛星影像（亞米級）、土地征收線、特征水位線、行政區劃界、相關生態敏感區等基礎數據，構建了二維和三維本底場景;整合了各類涉水工程項目、岸線利用項目等數據;錄入劃界、確權、登記相關數據成果;整理了功能分區規劃相關成果數據;構建了水生態空間監管數據庫。以上工作為開展水政監察、水資源管理、確權管理、檔案管理等工作提供了支持。

丹江口水庫水流產權“一張圖”以長江委“水利一張圖”為基礎，進一步開發拓展，并與原“水利一張圖”系統集成。丹江口水庫“水流產權”一張圖是一個龐大的信息聚集平臺，整合了丹江口庫區大量的基礎數據和信息，可實現多部門資源共享。整合“調查、劃界、確權、登記、監管”等不同階段業務空間數據成果，掛接工作過程附件信息、劃界確權等工作成果公告信息，實現了資源高效整合與共享。結合多維可視化、權屬及資源分布分析等功能，可展現對象權屬信息、資源的基礎信息、權屬人與確權對象的關系信息及對象空間分布，為全面了解水域、岸線等水生態空間的基本情況、滿足不同層級用戶微觀和宏觀應用需求提供了信息化工具。

3存在的問題

（1） 水生態空間范圍內仍有少量區域未完成確權。

在水流產權確權工作過程中有關方面對水生態空間范圍邊界線存在較大爭議，庫區有關各縣（市、區）建議對可能引起社會矛盾的部分區域暫不確權。為推進工作，對各方能夠達成共識的，先行確權。對尚未達成共識的，待條件具備后再行確權登記。實施確權登記工作后，未完成確權的區域面積約0.329萬hm2（4.94萬畝），約占水生態空間范圍總面積的3.21%。分析其原因為：

① 開展水域岸線等水生態空間確權面臨著權屬困惑。按照水利部和原國土資源部印發的《水流產權確權試點方案》，水域岸線等水生態空間確權時，要“依據劃定的水域、岸線等水生態空間范圍，明確其所有權和功能定位，按照自然資源統一確權登記的有關規定實施統一登記”。由于現行法律和《自然資源統一確權登記辦法（試行）》沒有規定水生態空間所有權，目前有關各方對水生態空間所有權是“什么權利”，所有權主體是誰，所有權與空間范圍內的土地所有權、不動產權是什么關系，理解不一致，存在分歧。

② 水生態空間范圍劃定確權涉及多方利益。水生態空間與地方經濟發展空間密切相關，地方與部門間對于后續自然生態空間保護中的責權利存在矛盾。

（2） 水生態空間所有權代表行使主體和行使內容仍未明確。

試點工作劃定了丹江口水庫水生態空間范圍，明確了水域、岸線等水生態空間資源為國家所有，解決了“所有權邊界模糊”問題，但水生態空間所有權代表行使主體和行使內容仍未明確。試點工作依據《自然資源統一確權登記辦法（試行）》，其未規定水生態空間代表行使主體和行使內容。與此同時，國家自然資源資產管理體制改革正在逐步推進，相關政策仍未明確。在試點工作中，長江水利委員會建議由其作為所有權代表行使主體，并明確行使內容，在登記簿上予以記載。但是，庫區縣（市、區）有關部門認為，應該按照《自然資源統一確權登記辦法（試行）》的要求，“暫不填寫，待健全國家自然資源資產管理體制和探索建立分級行使國家自然資源所有權體制改革任務完成后，進行補充記載”。經協商后明確，由長江水利委員會作為所有權申請主體提出申請，但代表行使主體和行使內容可暫不填寫，待國家出臺相應政策后補充記載。

4成效和建議

4.1工作成效

（1） 科學界定水庫水域、岸線等水生態空間范圍。

水庫水生態空間界線現行法律法規沒有明確規定。在丹江口水庫管理和保護范圍未劃定的前提下，結合水庫實際，提出以土地征收線作為水生態空間范圍邊界線。在丹江口水庫大壩加高工程勘測設計階段及后期移民安置和地方經濟社會發展過程中，先后出現了3條170 m水位的土地征收線，即2003年實物調查線、2012年丹江口水庫建設征地永久界樁測設線和2016年原國土部門批復的水庫建設用地范圍線，受各種因素影響，3條土地征收線的范圍存在一定差異。

試點工作中，分析了中國水庫工程建設歷史、水庫開發任務和管理使用狀況以及未來管理需求，提出了依法依規、實事求是、立足實際、統籌平衡、兼顧利益相關方需求的確權原則，采用全面調查、對比分析、征求意見等方法，系統分析了歷史原因形成的不同土地征收線及各自用途、內涵及差異，在此基礎上確定以土地征收線作為水庫水域、岸線等水生態空間邊界劃定標準，為解決所有權邊界模糊、產權監管難等問題提供了可行方案。

丹江口水庫初期工程建設于20世紀50～70年代，當時國家相應的法律法規還不健全，按現行法律體系辦理劃界和確權登記困難重重。試點工作提出的水生態空間劃界和確權登記的方法和技術路徑，對中國20世紀80年代以前建設的老水庫的水流產權確權具有較強的借鑒意義。

（2） 首次提出水庫水域、岸線功能區劃分方法及分區管控要求。

按照飲用水水源地水庫功能要求，以水質保護為核心，提出水源水庫水域不劃分功能分區，按照飲用水水源保護區實行嚴格管控。

提出了岸線劃定標準及功能分區分類、劃定原則和方法，并分區明晰用途和管制要求，明確了解決保護難、監管難的方向。充分考慮了防洪安全、供水安全及生態環境保護要求，劃定岸線保護區、保留區和控制利用區543個，劃定岸線面積41.18km2，并提出相應管控要求。

（3） 創建水庫水生態空間確權技術體系。

以丹江口水庫為試點，首次提出了水庫水域、岸線等水生態空間確權技術體系，包括水域、岸線等水生態空間調查技術、范圍劃定方法、確權登記內容及要求、水庫水域岸線保護管理制度等，解決了水庫水流產權確權登記過程中的重點難點問題，為丹江口庫區6縣（市、區）提供了符合水流產權確權登記和自然資源統一確權登記工作要求的歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權成果。

（4） 建立了中國第一個水庫水流產權調查確權數據共享平臺。

創建了“調查+確權+管理”相結合的水流產權“一張圖”框架體系，按照基礎本底數據從圖上來、工作過程以圖協同、工作成果到圖上去的技術路徑，提出并研制了適用于水生態空間數據整合入庫的軟件工具，突破了多源、異構與海量數據集中管理的關鍵技術，集成創新了水流產權確權數據服務應用新模式。

（5） 試點探索的監管制度和措施，與“河長制”“湖長制”共同構成水庫完整的監管和保護體系[4]。

目前，國家正在全面推行“河長制”和“湖長制”，丹江口水庫庫區周邊的十堰市、南陽市已全面推行河長制，將丹江口水庫以及入庫河流全面納入了監管和保護范圍，從制度上保證水源地的水質安全。試點工作編制的《丹江口水庫水域、岸線管理保護方案》提出了水域（消落區）和岸線保護利用規劃，明確了限制進入類型，合理劃定功能區，為今后管理和保護丹江口水庫提供了制度依據。同時，試點工作制定了一系列加強水生態空間監管的工作機制和制度。

上述方案、制度和機制，與“河長制”“湖長制”共同構成了丹江口水庫完整的監管和保護體系。

4.2建 議

（1） 加強頂層設計，加快推動丹江口水庫水域、岸線管理制度升級完善。試點工作制定的管理制度由于受到時間較短、上位法律制度不健全等因素影響，管理成效受到影響，如《丹江口水庫管理辦法》若以流域機構名義印發，對地方的約束力有限。建議國家層面出臺關于丹江口水庫保護的法律法規，從水庫重要的生態保護地位出發，進一步明晰權責、理順管理體制，修訂完善相關管理制度，推動制度升級，建立健全完善的丹江口水庫水域、岸線管理體制機制。

（2） 妥善解決試點遺留問題。目前，水生態空間范圍內仍有約3%的部分區域未完成確權登記，而這部分區域往往都是人員密集區、可開發或待開發利用區域，如臨近淅川縣城的庫區支流老灌河左岸約12 km岸線、約360.00 hm2（5 400畝）爭議土地，右岸約13 km岸線、約155.33 hm2（2 330畝）爭議土地，右岸部分已被建成為城市永久道路和城市景觀，對水庫構成安全隱患。建議有關方面本著“尊重歷史、著眼現狀”原則，對存爭議的區域，加強協調、溝通，合情合理合法地解決遺留問題。

（3） 加強成果運用。建議有關方面推動試點成果的運用，實現與丹江口水庫管理部門信息共享互通，為地方水政監察、水資源管理、確權管理、檔案管理等部門提供相關信息、資源的使用權限，充分發揮試點成果的作用。

5結 語

丹江口水庫水流產權確權試點，是踐行長江經濟帶發展戰略的重要舉措，試點改革創新推動新階段水利高質量發展與保護。

通過在丹江口水庫開展水域、岸線等水生態空間確權試點，以土地權屬為基礎，針對水庫水流特點，探索征收范圍線登記單元劃定方法，著力解決長期以來丹江口水庫水流邊界不清、權屬不明等問題，提出的水庫水域、岸線功能區劃分方法及分區管控要求符合丹江口水庫實際，有力加強了庫區水資源與水生態保護，建立的水庫水流產權調查確權數據共享平臺為有關部門和單位開展水政監察、水資源管理、確權管理、檔案管理等工作提供有效服務。

針對試點實施過程中存在的困難和問題，擬進一步加強研究和探索，深化水流產權確權相關工作，充分利用試點成果，實現水域、岸線管理工作更大突破，不斷提升水利治理能力和水平。

參考文獻：

[1]水利部，國土資源部.關于印發《水流產權確權試點方案》的通知（水規計﹝2016﹞397號）[Z].北京：水利部，2016.

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[3]彭森，中國改革年鑒編纂委員會.中國改革年鑒2019[M].北京：中國改革年鑒出版社，2019.

[4]王冠軍，廖四輝，戴向前，等.水生態空間確權試點總結與思考[J].中國水利，2020（17）：3.

（編輯：趙秋云）